美国政治中分权制衡与契约联合的宗教文化基础

一、分权制衡与契约联合

人民主权原则在美国政治结构中的核心体现是，美国在建立之初便以宪法的形式确立了以地方自治为基础的联邦制国家结构形式和三权分立的政权组织原则。这个制度的核心就是限制政府，尤其是中央政府的权力，从而确保人民主权。

（一）美国政治制度的特征:分权

以宪法形式确立的美国国家结构形式和政权组织原则的显著特征是分权。首先，从纵向上将国家权力分为中央与地方两个部分。美国是一个联邦制国家，美国独立之初，是由13个州组成的，后来发展到50个州，但国家结构形式没有改变。联邦政府和州政府各自有不同的宪法和法律系统，但州宪法和法律不得与联邦宪法相冲突。联邦政府拥有作为一个主权国家拥有的维护国家安全、协调州际事务和对外交往等联邦宪法列举的权力，州政府拥有处理本州地方性事务的权力。联邦宪法未授予联邦政府或未禁止各州行使的权力，均由各州或由人民保留。州政府在处理本州事务上拥有全权，联邦政府不得干涉；但在涉及州际事务及全国性事务上必须服从联邦政府。

其次，从横向上将国家权力分为立法、行政和司法三大块，立法权赋予国会，行政权赋予总统，司法权赋予最高法院及国会随时规定设置之下级法院。权力不仅分属不同的机构，而且相互制约和平衡。如，国会拥有立法权，但国会通过的法律须经总统签署方能生效；若总统拒签，则重交国会参、众两院讨论，若参、众两院超过2/3票数通过，则该法律仍然生效。总统有权缔结条约，但须经参议院出席议员2/3之赞同；总统有权任命最高法院法官和其他行政官员，但仍须取得参议院同意，未经参议院同意，总统甚至连决定谁做白宫保姆的权力都没有。最高法院与下级法院法官依法独立审理案件，如无行为不当的继续任职，不受其他机构和个人干涉，但法官的任命最初须经总院提名并经国会通过，才能任命。

这套分权与制衡制度于1787年，即美国宣布独立后第十二年，由美国联邦宪法确定下来，至今未变。美国的开国元勋们在打下江山后，为什么要设计这么一套复杂精巧又扯皮的制度来限制政府权力呢？这不是在给自己设置障碍、自找麻烦吗？又为什么没有在独立伊始就这样做呢？

（二）分权制度贯彻的原则:联合的自由

托克维尔对美国的联邦制度赞美有加，认为它结合了大国的力量和小国的自由两种优点。这正是美国的开国元勋们建立联邦的出发点。

本来，在独立战争结束后，打下江山的将士们并没有想到要建立一个统一强大的国家政府。因为“写出美国宪法的那些人都经历过反英战争，他们无法轻易忘记，一个大权在握的国王如何夺走了人民的权利。他们还记得那些税法，和士兵们怎样在没有搜捕状的情况下，就搜查他们的家”^[1]。因此，独立战争结束后，将士们都一哄而散，各回各家，解甲归田享受他们的自由去了。这也是为什么独立战争结束伊始没有建立联邦政府的原因。

但几乎同时，他们又发现，政府太弱，就会没有法律和秩序。独立战争以后几年的实践证明，美国作为一个主权国家，如此薄弱的政府体系实在挑不起类似协调金融贸易、调节市场流通、保卫边疆之类的重担。于是，在独立战争结束4年之后，1787年，美国的各州代表又被迫重新聚集在一起，讨论起草一个宪法，以试图建立一个强有力的政府，即美国联邦政府。

然而，这些建国者们对英国政府统治下的前车之鉴尚且记忆犹新，对于“中央政府”的建立依然疑虑重重，他们担心刚逃出虎穴又落入狼口，生怕美国人民重新丧失他们刚刚好不容易得到的自由。

他们从与英政府打交道的过程中深有体会，如果没有一种制度上的保证，那个原本期望是为人民效力的联邦政府，轻而易举地就可以做到金蝉脱壳，变成一个凌驾于人民之上的怪物。到了那个时候，再想要“扭转乾坤”就太吃力了。因此，在制造这个巨兽之前，需要设计一些机关将其制服。

如何制造一个强大的国家机器而人民的自由又不被它一口吃掉？

对于这些建国者们来说，有一个思路是非常确定的，就是分权。分权思想主要来自孟德斯鸠，联邦党人曾多次引证孟德斯鸠的论述。孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”^[2]他将国家权力分为“立法权”、“行政权”和“司法权”，并认为，“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了”，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由就不存在了”，“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了”^[3]。而孟德斯鸠分权原则的目的就是要实现政治自由。这一点正中美国人的胃口，因此，其分权思想几乎被美国人全部接受，并应用于实际的制度设计之中。

美国人将分权思想贯彻得十分彻底，不仅将国家权力分为三个部分，互相制约，互相平衡，而且在联邦与地方权力分配的原则上，也存在制约与平衡，且以保障地方自治为主，联邦权力只限于列举权力，而未被宪法列举和禁止的权力则属地方和人民所有，这个权力范围要宽泛得多。并且在分立的三权之中，仍体现着人民主权原则，即立法权赋予由人民组成的国会并保障司法权的独立，避免受行政权的干涉。而且他们在起草美国宪法的时候，还将保护公民个人自由的条款，以宪法修正案的形式附于其后，作为整个宪法的一部分，这就是著名的《权利法案》。该法案旨在限制联邦政府权力的无限扩张、防止联邦政府干涉和剥夺美国人民的自由。

由此可见，美国国家结构的设计处处着眼于限制联邦政府的权力，从而保障公民自由。为了实现公民自由，他们不得不进行联合，联合的目的不是限制自由，恰好是为了保障公民自由，所以，分权制度体现的原则是联合的自由。

不仅在制度设计上处处防止政府凌驾于人民之上，而且平时总不忘记将“政府是为人民服务”这个理念向民众传递。美国的几乎所有的政府机构都是免费向人民开放的，有些即便是在工作时间也可以进去参观或旁听。笔者2005年参观美国国会时随手拿的参观指南，有多种文字版本，笔者拿了中、英两种文字版本的，其中，“参观者信息”一栏介绍了参观者的权利和参观方式。讲解员向来自世界各地的参观者提了两个问题:“美国参议院代表什么？”“美国众议院代表什么？”访客回答如有错误，他立即纠正，而且分别都只用一个词就给出了答案:“the State”和“the Public”。即是说，参议院代表州，众议院代表人民大众，答案简洁明了，使人非常容易记住美国的国家结构设计是为谁着想的。

那么，美国人这种联合的自由思想来源于何处呢？让我们还是来考察一个美国这套国家结构建立的历史过程。

（三）联合的自由思想源自乡镇自治的理念

托克维尔说:“在美国，是乡镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州又成立于联邦之前。”^[4]所以，从历史起源上看，美国是先有地方政府再有联邦政府。联邦政府成立于1789年，而“在新英格兰，乡镇的政府在1650年就已完全和最终建成”^[5]。这说明在美国联邦政府成立之前，地方政府已经运作100多年了。

董果良说，这个在17世纪开始形成的新英格兰乡镇自治制度，“为后来被联邦宪法肯定下来的中央和地方分权的制度奠定了基础，托克维尔把乡镇自治的传统看成是人民主权和美国人在实践中确立的公民自由原则的根源。”^[6]

这段话表达了两层意思:一是美国的联邦制度是以新英格兰的乡镇自治制度为基础建立起来的，二是美国的分权制度采纳了新英格兰乡镇自治制度建立的原则，即人民主权和公民自由原则。所以，考察新英格兰乡镇自治制度建立的原则和依据，是了解美国国家结构机巧的一把钥匙。

（四）自由基于天赋人权，联合基于社会契约

殖民地建立初期新英格兰地方政治共同体赖以建立的指导原则和依据是什么呢？(www.chuimin.cn)

如前所述，早期到达新英格兰的清教徒在母国大多受到过宗教迫害，“他们出生在一个许多世纪以来一直鼓动教派斗争的国家。在这个国家，各个教派不得不轮番把自己置于法律的保护之下，他们的教徒在这种激烈的宗派斗争中接受了政治教育，他们比当时的大部分欧洲人更熟悉权利观念和真正自由的原则。在移民初期，自由制度的茁壮萌芽即地方自治，已经深深扎根于英国人的习惯之中，而人民主权原则的学说也随着地方自治被带进都铎王朝的核心。”^[7]“清教徒在祖国受到政府的迫害，感到自己所在社会的日常生活有损于自己教义的严格性，所以去寻找世界上人迹罕至的不毛之地，以便在那里照旧按原来的方式生活和自由崇拜上帝。”^[8]

由此可见，清教徒漂洋过海就是为了实现宗教自由，以便在那里照旧按原来的方式生活和自由崇拜上帝。尽管清教徒在殖民地早期在实践中却实行清教专制，但不应否认，自由思想仍是清教徒带到美洲大陆的最原始和最核心的思想，当然当时这种自由和民主是有限范围的自由和民主，即清教徒内部的自由和民主，亦即“选民”的自由和民主。清教徒的自由、民主思想在美国独立之前就已演变成人人平等的民主、自由思想，并以“天赋人权”理论加以合法化，记录在《独立宣言》上。所以，美国的宪法制订者主张自由是基于“天赋人权”理论。

而要实现个人自由，就必须进行联合。联合的自由思想也正是出于这些清教徒的自由思想。殖民地早期的移民领袖温思罗普说:“实际上，有两种自由。有一种是堕落的自由，动物和人均可以享用它。它的本质就是为所欲为。这种自由是一切权威的敌人，它忍受不了一切规章制度。实行这种自由，我们就要自行堕落。这种自由也是真理与和平的敌人，上帝也认为应该起来反对它！但是，还有一种公民或道德的自由，它的力量在于联合，而政权的本身的使命则在于保护这种自由。”^[9]

如何实现联合呢？就是订立社会契约，成立共同体，个人让渡部分权利由共同体来行使，共同体存在的目的是保障全体共同体成员的权益。

新英格兰的乡镇自治制度就是早期到达新英格兰的清教徒移民根据《五月花号公约》等社会契约建立起来的。除订《五月花号公约》的移民外，新英格兰的其他早期移民也是通过这种方式建立政治共同体的。“建立罗得岛州的移民在1638年，创业于纽黑文的移民在1637年，康涅狄格的首批居民在1639年，普罗维登斯的创立者们在1640年，先后以书面形式定出社会契约，并经全体当事人一致通过。”^[10]他们根据这些契约颁布法律，建立政治共同体。由此可见，“社会契约”是政治共同体建立的依据。

契约思想是犹太—基督教文化的核心思想。基督教《圣经》包括两个部分:《旧约全书》和《新约全书》。所谓“旧约”就是指上帝与他的选民以色列人订立的契约:上帝（耶和华神）保证带以色列人进入应许之地并赐福其后代，而以色列人则保证只信奉上帝（耶和华神）为唯一的真神；如果以色列人违背约定，上帝（耶和华神）就会将所保证的赐福收回并对其施以惩罚。正因为以色列人违背了这个约定，所以上帝也废弃了这个“旧约”，重新订立了一个“新约”。“日子将到，我要与以色列家和犹大家另立新约。”“那些日子以后，我与以色列家所立的约，乃是这样:我要将我的律法放在他们里面，写在他们心上。我要作他们的神，他们要作我的子民。”“我要赦免他们的罪孽，不再纪念他们的罪恶。这是耶和华说的。”^[11]这个“新约”通过耶稣钉十字架得以实现。“新约”不是定罪，而是赦免；不是惩罚，而是恩赐。所以，对约定的另一方来讲是福音。而此时约定的另一方不止限于以色列人，而是所有愿意接受耶稣基督为救主的信徒，所以，这是一种神与全体世人的约定，是所有人的福音。“这福音本是神的大能，要救一切相信的，先是犹太人，后是希腊人。”^[12]“心里相信，就可以称义；口里承认，就可以得救。”^[13]

《旧约》中体现的上帝与以色列人双方约定承诺彼此义务的方式，通过《新约》将这种盟约范围扩大到全世界。这种以神与人之间的诚信为基础的契约思想成为近代西方社会契约思想的渊源。文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）说:“为美国地方政府制度锻造出基础模型的新英格兰殖民者是清教徒……他们所信仰的宗教神学是由希伯来人的契约传统而衍生的。”^[14]希伯来人就是指犹太人或以色列人。

早期到达新格英格兰的清教徒以订立契约的方式组织圣会，并将订立契约组织圣会的方式应用于组织政治社会。文森特·奥斯特罗姆说:“上帝和他的选民之间订立契约成为在信徒中组织宗教圣会的模式，信徒们遵照神的律法（Divine law）在他们自己当中订立契约，组织圣会以敬奉上帝”，“这样的圣会也采用相互订立契约的原则将自己组织起来，以集体承担当地社区里的日常事务。”^[15]

由于早期移民几乎都是清教徒，领头牧师几乎同时也是政治共同体的组织者和领导者，这样的共同体在运作方式上带有浓厚的教会运作模式，是政教合一的。往往教会正式会员与自由民挂钩，同时又与选举权和立约权挂钩，即参与制订共同体政治文件和具有选举权的自由民往往就是教会正式会员，因此，政治文件的制订和政治运作必然受清教教义和伦理道德的影响，甚至清教教义就是共同体内政治运行的依据。如从《五月花号公约》就可看出:移民漂洋过海，来新格兰建立殖民地的目的就是要纯洁基督教信仰，传播基督教信仰，荣耀上帝；在上帝面前订立的契约是创建政治共同体的依据，并且也是制订宪法和法律的依据。因此，从根本上讲，政治共同体设立的基本原则是以清教教义为基础的一些普遍原则，“即那些为17世纪的大部分欧洲人难于理解和在当时的大不列颠尚未获得全胜的原则，已在新英格兰的法律上得到全新承认，并被订于法律的条款之内。这些原则是:人民参与公务，自由投票决定赋税，为行政官员规定责任，个人自由，陪审团参加审判，所有这些，都未经讨论而在事实上确定下来。”^[16]

从上可以看出，指导共同体建立的“人民主权”和“公民自由”原则来自于清教理念，是用社会契约形式将其固定下来的。当然，经过自然神论的理性主义影响以及后来的民权运动，这种“人民”和“公民”的范围已经扩展到不分种族和性别的每一个人，而不只限于清教徒。

（五）契约思想对美国政治制度的影响

文森特·奥斯特罗姆说:“人们通过契约来阐明有关政府的基本条款和条件，并将这一具有根本意义的民主原则应用到了各个层次的政府中。因此，地方政府制度为美国民主政治奠定了基础。”^[17]

人们根据《五月花号公约》等社会契约建立了基层政府，后又根据州宪法建立了州政府，1789年，在独立战争结束5年后，又根据联邦宪法建立了联邦政府。宪法在本质上就是一种社会契约，是共同体成员建立政权的根本依据。联邦宪法既表达了共同体建立的目的，即，“树立正义，奠定国内治安，筹设公共国防、增进全民福利”和使“人民及后世永享自由生活”，又规定了联邦政府的机构设置、产生方式和管理权限，同时还规定了共同体成员的基本权利，即《权利法案》。这是一种非常典型的社会契约，是共同体的最高准则，也是政府运作的最具权威性的依据。通过这一契约形式，既将分散的个体力量联合起来，有利于社会繁荣和实现秩序，又以具体条款和制度安排保障了成员的自由。

虽然在新英格兰之外的地区，契约传统在殖民时期并未起到主要作用，因为在其他殖民地，地方政府是由皇家特许公司或当地企业组织起来的，但随着殖民地与英国关系的恶化，新英格兰以外的殖民者也日益要求拥有地方自治等权利。当革命发生时，新英格兰特有的地方政府组织的民主模式逐渐在北美各州广泛流行起来。

（六）联合的自由原则对美国政治制度的影响

随着新英格兰乡镇自治理念在美国各级政府建立中的推广，这种联合的自由思想也被应用到美国各级政府中。如前所述，人民主权、公民个人自由是新英格兰乡镇自治理念的核心，“在新英格兰各州建州之初，就以立法保证穷人能够生活”^[18]。所以，在个人与政府的关系上一开始就强调社会对其成员负责的思想也被应用到各级政府中。

但是，个人的自由不是无限度的，共同体的建立就是基于个人部分权利的让渡，个人必须遵守由社区做出的集体决策。其结果是，个人接受公民身份的义务，并把这作为获得通过政府机构与其他公民协调行动所带来的利益而付出的必要代价。这是因为“个人之服从社会，是因为他明白与同胞联合起来，对自己有利，知道没有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合”^[19]。

因此，新英格兰乡镇自治理念中个人与社会的关系的原则是，“在同公民相互应负的义务有关的一切事务上，他必须能服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他却是自主的，也就是说，他是自由的，其行为只对上帝负责”，“个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者，除非社会感到自己被个人的行为侵害或必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行动”。^[20]

新英格兰乡镇自治理念中这种个人与社会关系的原则，也随着人民主权原则一起被推广到各级政府的建立中。文森特·奥斯特罗姆说:“这一原则随后被扩展到作为一个集体的乡镇，以及它与州政府的关系中。在所有仅仅关系到它自身的事务方面，乡镇都是独立的，而在与其他乡镇共有的事务方面它服从于州。”

“当美利坚合众国于1789年成立时，几乎同样的观念被应用于确定联邦政府相对于各州和各个地方的管辖权限之中。各州在所有仅仅关系到它们自身的事务方面拥有主权，而联邦政府则作为各州的联合体被授权对各州共有的社会事务负责。美国政府制度中包含了对自治原则的重新强调，该原则成长于乡镇，而被同时扩展到各州的管辖领域和整个国家的运作之中。每一种不同类型的政府都行使着被视为公民契约的宪章或宪法所界定的有限管辖权。最终的决定权是由公民在参与各种代表不同利益团体的集体事务中行使的。在这一意义上，托克维尔称之为主权在民。”^[21]

综上所述，美国国家结构的特征是分权，分权制度贯彻的原则是联合的自由思想，联合的自由思想源自早期新英格兰乡镇自治理念，而这一自治理念源自基督教清教的教义:自由基于天赋人权，联合基于社会契约。以社会契约形式核定成员权利、义务和政府责任的方式，经早期清教徒移民创立，后被广泛应用到美国各级政府的建立过程中。

所以，联邦和分权制度表面上看是纯世俗的，实则是宗教理念的体现。