解决中国环境污染危机

中国领导人面临着艰巨的任务。中国有世界1/4的人口，数百年来大规模地开展役使自然的运动，改革开放以后全力推进经济发展，尤其是近年来，中国融入国际经济，这一切让中国过度开发、使用了其自然资源。结果是显而易见的：水荒已经成为一个首要问题，1/4以上的土地已经变成沙漠，森林面积减少2/3，很多主要城市的空气质量位居世界最差行列。

然而，经济发展造成的甚至比环境代价更大的是日益突出的社会、政治和经济问题，这些问题是由经济发展和环境保护之间的冲突引起的。中国领导人现在必须解决越来越严重的健康问题，癌症、新生儿畸形和其他环境污染导致的疾病发病率上升在全国普遍存在。

中国环境退化导致经济成本迅速攀升。最直接的是，空气、水污染引起粮食减产或绝产，导致工人由于呼吸道疾病误工，使得工厂因缺水而关闭。更大的挑战也已经来临。中国几条主要的河流在某些河段已经断流、干涸，因而不得不实施规模巨大、投入巨大的引水工程。中国北方正面临越来越严重的沙漠化威胁，因此不得不开展大范围的植树造林活动，但是效果却并不显著。

这些日趋衰竭的土地资源和水资源，再加上引水工程，将导致今后十年数千万人移民。虽然这种移民会缓解一些已经过度垦殖、精耕细作的农田上的人口压力，但将会加剧很多城市地区的人口紧张。中国政府正面临着城镇先富起来的居民不断增长的水需求问题。

当然，希望还是有的。

改革开放以来，中国政府建立了更加完善的管理机构，制定了一系列的法律。对于环境保护来说，这是关键的一步。20世纪70—80年代，中国成立了环保局，召开了一系列与环境有关的重要会议，出台了加强环境保护的法律法规。中央政府在环境保护方面的投入所占GDP的比重在20世纪末增加到1.3%，而在70年代是一点也没有的。

随着时间的推移，中国的环保官员在制定新政策、出台法律法规甚至执法方面逐渐得心应手。在很多情况下，他们还在加强环境保护的过程中，充分利用其他方面的资源，比如引进国外环保技术知识和资金，在基层依靠草根环保机构和媒体的力量向环境污染者施压。

当然，在很多方面，中国国家环保部的权力仍然很弱。中国的人口是美国人口的大约5倍，而中央环保机构的编制只有美国的1/6，尽管在多次政府机构改革中不断提升环保部门的级别，但仍然达不到专家建议的层次，因而不能很好地制止环境恶化。1998年以来，中央环保部门由于级别低，不能召开各部委参加的全体会议，协调解决跨部门的、复杂的环境事件。即便是颁布了法律，下发了规章，制定了规定，但是复杂的政治问题仍能让环保努力不见效果。另外，由于缺乏强有力的法律措施，滋生了腐败现象，导致了环保执法的体制危机。

不过，中国政府设立小的环保机构、赋予其相对小的权力看起来似乎是有意设计的。在整个改革过程中，中国政府认为，就像经济一样，依靠地方政府以及民间力量可能会比依赖中央权力取得更好的效果。

环保权力从中央下放到地方就是这种改革的一个重要组成部分，当然由于区域差异，所产生的结果也有所不同。有些地区的政府积极主动，行动有力，推进了环境保护，而有些地区则落在了后面。

大连、上海、厦门等城市都在正常财政支出中拿出大量经费用于环境保护，积极与国际社会联系，争取国外技术和资金援助，建立人员编制相对健全、经费相对充足的地方环保机构。在所有这些城市中，环保最主要的推动力是当地市长，他把个人的升迁和城市的声誉紧紧与环境改善联系在一起，当然经济发展也提供了应对环境挑战的实力。

然而，正如几百年前的情况一样，只有那些官员开明、经济富裕的地区才能够减少或控制环境污染和退化，这些地区加强环境保护的资金有的是本地的，有的是国外资助的。在很多其他城市，权力下放反而导致应对地方环境挑战的不力，取得的效果差。这些城市的环保部门人员少，经费少，最重要的是，其工资、行政经费等均依靠地方财政。所以，这些地方环保部门在政府中缺乏监管的政治权力，在解决当地环境问题中作为不大。中央政府和省市县政府环保部门之间经费、执法方面联系不多，更加重了中央政令很难执行的问题。在更为贫困的地区，比如四川省，即便是地方政府认识到加强环境保护的必要性，也因缺乏经费而难以作为。

中国改革的另一个方面是决定加入国际经济贸易组织和国际社会，这也使得中国领导人比其前任有了更多的政治和经济手段去应对环境挑战。中国张开双臂，热情欢迎国际社会的技术援助、政策建议以及资金支持，帮助改善环境状况。

中国的环境治理不仅越来越采用国外的技术，而且采用国外的标准。中国参加1972年联合国人类环境大会和1992年联合国环境与发展大会以后，极大地改变了对环境的态度。中国对环境的关注开始不再局限于精英阶层，而是通过教育扩展到更多的平民百姓。2002年在约翰内斯堡召开的联合国可持续发展世界论坛也产生了类似的影响，推动中国宣布同意签署加入《京都议定书》，参与应对全球气候变化的挑战。2008年奥运会在北京举办，也推动了环保技术的推广应用，比如推动北京使用天然气，而不再使用煤；比如推动北京购置了一批汽油替代型汽车。随着中国经济的高速发展，中国领导人也开始寻求利用新技术，比如电动汽车和风能，来替代重要的自然资源。

国际社会也充分利用中国经济改革的契机介绍推广自己保护环境的新政策。世界银行和亚洲开发银行等国际政府间组织、日本、德国、美国等国家以及国际非政府组织，在劝说中国采取市场机制应对环境污染方面发挥了重要作用，这些市场机制有自然资源价格改革、有害物排放许可贸易制度以及兴办能源服务公司。在有些情况下，市场化措施比如水价改革，是在资源短缺以及人口压力下启动的，从而使人们更清楚地看到人口是如何影响环境的。

另外，中国加入世界贸易组织已经使中国的一些产品，尤其是农产品使用新的标准。有几种中国产品被认为不够环保，因此在出口到WTO成员国的时候，价格有很大的下降。不过，WTO还会给一些高污染产业比如纺织工业一定的机会，以促进那些工业产品的出口。

也有人对中国日益增长的对外贸易以及更广阔的投资环境表示忧虑。很多跨国公司把最好的技术和环境经验带到中国。荷兰皇家壳牌公司大量参与中国的环境保护，向环境非政府组织提供资金援助，坚持在西气东输管道工程中实行最高级别的环境和社会经济影响评估，在国际公司如何以建设性的方式影响中国的环境发展方面提供了范例。然而，也有很多国外公司只是把污染最严重的产业转移到那些盼望外国投资的中国地区。

环境执法力度不够，也影响了外国环境投资的效果。很多跨国公司抱怨，尽管他们做出了最大的努力，但地方官员和企业负责人不愿意使用他们提供的污染控制技术，目的是要降低合资企业的生产运行成本。或者，在其他一些情况下，外国公司根本竞争不过那些不遵守国家环保法规的国内企业。

中国政府已经把环境保护的未来交到中国人民手上，为草根环保行动、非政府组织和新闻媒体推动环保工作打开了大门，为制定环保政策、提高执法能力建立了一个富有活力的渠道。环境非政府组织、专门的环境律师、积极的新闻媒体都给中国的环境保护注入了新的思想和方法，反映了政府负责环保事宜这种传统观念的改变。而且，非政府组织和新闻媒体已经开始提高社会公众和一些政府官员的环保和政治意识，对于促进环境保护和实现更大的政治变革都是非常重要的。互联网为环保主义者、中国政府和普通民众提供了一个交流环保意见的重要平台。

最后，这是一个相互影响的过程。政治、经济改革影响中国环境的同时，环境也在影响着中国的改革进程。对中国经济来说，环境污染和退化的代价是巨大的，导致了数千万的环境移民，危害了公众健康。而且，正如其他国家所发生的那样，环境还可能成为发泄政治不满、呼吁政治改革的策源地。因此，中国的改革进程既为环境带来了挑战，也为环境保护带来了巨大的活力和能量，但是也使得中国未来的环境之路呈现出更大的不确定性。

考虑到中国经济的快速发展以及政治制度的不断改革，评价中国的环境未来以及其对中国和世界的意义实非易事，将数百年来对待环境的历史态度和传统，与目前的新思想和新技术融合在一起，形成经济发展和环境治理密切结合的新思路，需要考虑很多潜在的因素和结果。

以中国经济为出发点，中国未来的环境展现出三幅不同的前景，对中国和世界也有着截然不同的意义。

走向绿色

在第一幅前景中，中国经济的继续发展，使得环境遇到更大的挑战，同时中央和地方都在环境保护方面投入更多的资金。通过实行更加有效的法治、更大规模的公众政治参与以及更强有力的民主社会建设，不仅中国的经济和环境会得到发展和改善，而且中国的政治制度、中国的民权也会得到加强。

在这幅前景中，中国最活跃的城市上海、大连等将会成为其他沿海和内陆城市引进更多外资、获得更大认可的样板。随着城市化进程的继续，卫星城市将认真学习其中心城市好的环境治理经验，而不会成为城市污染企业的承接地或垃圾场。上海已经成为拥有最先进环境思想和清洁生产的中心，通过开展环境美化运动使街道变清洁，发展了来往卫星城市的高速交通系统，因而极大地减少了城市和周边地区的汽车拥有率。城市不断增加的财富以及学校开展的环境教育掀起了更具活力的绿色行动，促进了垃圾分类回收和节水，其他草根环保组织也积极开展环境保护以及城市资源保护。在10年的时间里，黄浦江的水将再度变清，达到饮用标准，人们可以放心地在黄浦江上休闲娱乐，黄浦江岸会成为一个生机勃勃的社区。

同时，在环境方面，温家宝总理的继任者会积极协调各政府部门之间的关系，推动实施绿色GDP等政策。前任官员通过治理环境取得的政治上的成功激励后来者效仿其做法，把环境治理作为更大的进身之阶。在全中国，数以万计的环境或生态模范城市如雨后春笋般涌现出来，为中国人及其子孙后代创造更加美好的未来。

中国在全球贸易中的地位强化了其提高产品质量、完善法制建设、增强执法能力的趋势。中国的一些公司，比如尚德公司（Sun Tech）在可再生能源技术方面居世界领先水平，这些技术在国内外都有应用。其他的公司比如海尔集团和万年基业分别在节能技术和节能建筑方面走在世界前列。随着人们对高效、清洁环境的要求和生活质量的提高，煤的使用逐渐减少。中国重新思考定位农村发展和农业战略，达到WTO要求的食品安全标准，因此，环境污染引起的公共健康问题会逐步销声匿迹。随着改变精耕细作的农业生产方式，种植更加环保、可持续、更有经济效益的作物，中国成为有机食品生产量最大、质量最好的国家，在国际上享有盛誉，特别是水果和蔬菜。在汽车行业，中国的汽车制造商成为节油汽车生产的领航者。中国政府适应消费者对国家能源安全的考虑，开发新的汽车，因此大路上奔驰的主要是替代燃料的电池汽车。

在环境治理方面，中国的非政府组织持续繁荣发展，不仅得到国际社会的支持，而且越来越得到中国人的支持，中国人更加珍惜清洁的环境，愿意在资金和行动上保持清洁环境的可持续性。中国的知名企业在新税法和越来越多的富裕中国人的推动下，成为环境非政府组织资金新的重要来源。小型的以群众为基础的NGO不断涌现，在新一代环境NGO负责人温波、马军等的领导下建立起运转良好的NGO，不断扩大其会员数量和活动范围，越来越多地与国际社会加强合作，利用游说和诉讼方法保护环境。

随着人们实现了经济繁荣，提高了生活质量，环境可能从政治责任转变为政治力量的来源。当然，由于人们关注的事情不再满足于基本的生活条件，环境问题在基层政治选举中变得越来越重要。根除违反环保法和腐败现象成为有抱负的领导人建立政治威望和号召发动群众的一个法宝。在新闻媒体和不断壮大的环境非政府组织的帮助下，政府开展了有组织、有目标的跨省区的环境运动，成为以环境为核心，广泛涉及社会和政治利益的政治平台，包括人口计划生育、环境保护、法治以及经济发展等。随着中国公民日益要求在社会、经济和政治等事务中发出更大的声音，中国的政治改革将不断深入，不断扩大。

国际社会，包括企业、政府以及非政府组织等，也与国内非政府组织和积极推动环保的中国领导人合作，一道提高中国环境保护的技术和政策能力。这一合作关系还把中国的城市化进程转型为可持续发展的大实验。城市规划者、生态保护者以及企业负责人联合起来，以环境友好型的方式发展中国，实行清洁生产，实施新项目之前充分听取公众意见，建设太阳能办公大楼、垃圾回收中心以及高水平的交通系统。新闻媒体和社会公众一道进行监督，确保新发展起来的城市不会成为资源浪费、工业污染的新中心。

对国际社会来说，这幅前景将提供一幅改进中国对国际环境协议的履行情况、降低或稳定温室气体排放水平、提高对酸雨等跨境空气问题应对能力的美好画面。而且，中国可能更愿意全面加入国际环境和其他方面的协议以及机制。中国的环境倡导者将是支持中国全面加入地区性以及全球性环境组织的国际环境运动的重要成员，并通过中国所加入的国际环境组织敦促中央政府履行对环境的承诺。

一如既往

第二幅前景就是今天状况的延伸。中国经济继续增长，但是巨大的经济财富只是缓慢地用于环境保护。环境继续拉经济发展的后腿。国内外都抱怨中国的空气和水质量不断恶化的状况。

在这幅前景中，比如，不断增多的汽车就不符合快速发展替代能源型汽车的要求。普通民众喜欢购置那些不采用最先进制造技术的低成本、低档次汽车。有钱的中国人不喜欢欧洲、日本流行的节油型小汽车，而是走美国人的路子，购买高耗油的豪华轿车和运动型多功能车（SUV）。公共交通最不受欢迎。尽管北京2008年奥运会积极推广，但是混合动力汽车和电动汽车仍没有被大众接受。

环保权力下放只取得了一些地区性的效果，在市长重视环保、城市比较富裕的情况下，才利用其经济能力改善当地的环境状况。环保技术和政策经验很少能推广到其他地区。东北老工业地区的环境依旧没有改善，内陆省份为了吸引国内外投资正在成为环境的地狱。由于中国领导人重治理、轻保护，环境修复工程、大规模的引水工程和植树造林战略的支出继续增加，这些工程和战略主要是作为公共项目实施的，所以刺激了经济发展，为那些农村富余劳动力和移民工人创造了就业岗位，但是同时也会耗干中国的国库。

中国加入WTO使得知识产权等领域的执法力度得到加强，但在企业里面对这种执法能力的培训仍显不足，而且也没有扩展到其他领域。由于激励措施弱、执法力度小，大规模的环保技术转让仍然面临很大阻力。甚至在技术开发出来以后也不加以利用，中国自身仍然不能发展、保持一个环保技术产业。

由于中央政府不鼓励，非政府组织依旧在数量和活动范围上受到很大限制。由于政治的限制，下一代环保分子满怀忧虑，从而转而向媒体和其他组织实现自己的环境抱负和政治追求。人们对制定环境法律的兴趣大减，因为都相信在这方面没有多少前途。

国际社会仍然参与中国的环境保护，但是由于地方政府不积极、激励措施少、技术转让难、示范项目可推广性差，因此取得的环保效果很有限。对国际社会来说，中国仍然是国际环境事业的合作伙伴，但不一定是可信赖的伙伴。中国领导人视发展为硬道理，政治稳定压倒一切，将继续拒绝履行其做出的应对气候变化等问题的环境承诺。同时，由于中国企业的主要资源供应是煤，汽车拥有量不断增加，因此中国对气候变化和其他跨境空气污染的影响也会加大。

环境崩溃

当然，谁也不能保证中国的经济能继续保持7%的发展速度，这一速度是一些分析家预测保持政治稳定所必需的。事实上，如果经济发展速度减慢这种情况持续较长一段时间的话，环境倒有可能得到一些改善。比如，工业生产下降以后，温室气体排放就会减少。然而，总体来说，环境将可能是最先受到影响的领域。

在第三幅前景中，中国的经济发展持续一个较长的衰退期，地方官员继续以牺牲环境为代价发展经济以求维持社会稳定。其结果会是，随着继续依赖陈旧、落后的污染技术和设备，中国的空气质量难有改善。全国各主要水系污染升级。最重要的是，由于短视行为成为主导，废物处理和新的环保设施方面的投资大幅度减少。

国际社会依然有机会推动中国加强环境保护。过去，国际社会对中国的环境实践产生了重要影响，从技术转让、环境治理和政策制定等各个方面都促进了中国环保事业的发展。幸运的是，国际社会对中国环境保护的参与，现在不仅没有减弱的迹象，而且看起来在将来还有进一步深化的可能。

不过，还有很多需要改进的地方。技术转移和新政策实施都需要有更强有力的立法和执法机构。在这方面，国际社会特别是美国，有着强有力的环境执法部门以及公众参与环保的成功经验，可能在推动中国未来环保发展方面发挥更大的作用。^[1]

在中美战略与经济对话的推动下，气候变化已经引起中美之间一些国家层面和公司层面的合作，以后这样的合作还会更多。美国的跨国公司和投资商也积极在中国寻找机会，在清洁能源和环境技术方面寻求合作。但要想使这一切努力取得成果，还需要在帮助中国营造良好的政策环境方面多下工夫。推动中国未来环境、政治和经济的发展，需要采取几个简单的措施。首要的是解除对美国海外私人投资公司（OPIC）和其他国外资助的限制。

美国有机会从中国目前的改革中获得巨大的利益。不仅如此，美国还可以从资助中国未来的改革中获得巨大的利益，使得中国未来的改革符合美国更广泛的政治、经济和环境利益。这需要美国领导人切实了解中国未来发展之路上所面临的机遇，还要大胆采取新的、形势需要的措施。这是美国所不能忽视的一个挑战。目前，美国认为中国大陆对于地区稳定、世界经济发展和全球环境状况都有着重要的作用，因此不能满足于过去在亚洲地区所取得的成功，而需要认识到在中国发展的关键时期，美国面临着难得的机遇，可以发挥类似的催化作用。不管中国与美国和世界其他国家的经济、政治等交往多么密切，中国国内的各种挑战主要是应由中国人自己解决。中国今后要进行全面的环境保护，必须采取经济发展和环境保护协调一致的新策略。

注释

[1]美国的NGO、企业和大学积极与中国合作，加强中国的法制建设，提高中国环境NGO的能力，利用市场机制解决环境问题，但是，美国政府却远远躲在后面。其中的原因不是缺乏尝试，而是缺乏资金和机会。美国联邦政府机构，包括商务部、国务院、环保署和农业部等，认为涉足中国的环境保护不能推动美国的利益。美国能源部在清洁煤技术以及核能的合作研发方面似乎有所行动，原因可能是这些行动可以直接给美国带来商业利益。