绿色中国：环保挑战与探索

过去30年来，中国环境污染和退化的速度远远超过了国家保护环境的能力。但是这并不意味着中国领导人没有做出努力，恰恰相反，中国政府在推进改革的同时，采取积极措施，建立了正式的管理机构，出台了环保法规，实施了大规模的环保行动。

中国的环保战略在很多方面类似其经济战略。中央政府在行政管理和法规方面提出指导性意见，具体的实施则更多地让省级和地方政府去执行。中央政府重点开展全国性的、大规模的环保运动；充分利用市场机制的力量；还有我们将在第五和第六章要探讨的，越来越多地利用民间力量和国际社会力量，引进金融资本和智力资本。

这些改革措施在推动经济发展方面取得了显著成效，但在应对环保挑战方面却显得很不够。由于没有一个强大的中央部门对环保工作进行统一的管理、监督和实施，因此在发生利益冲突的时候，环保常常让位于其他利益。比如，地方官员在面临是执行环保法律还是支持雇用数千名当地工人的污染工厂的选择时，他们往往选择的是后者，因为他们考虑的是环境保护会大大拖他们经济发展的后腿。尤为关键的是，当地环保部门和司法部门都是当地政府的一部分，其经费来自当地财政。因此，当出现利益冲突的时候，地方官员总是优先考虑经济发展，这就一点儿也不奇怪。

一般来说，经济改革往往意味着放松中央对经济的控制，制定更加优惠的激励措施，以便完成改革目标。然而，在环保领域，不管是从经济方面还是其他方面，都没有多少优惠的激励措施鼓励地方政府实施中央政府的决定。当中国在环保方面实施在欧洲和美国通行的市场化措施时，又常常缺乏必要的行政、市场和法律机制。尽管越来越多的中国人通过法律武器、新闻媒体和网络，就环境污染问题要求补偿，维护自己的权益，但由于中国人一直以来法律意识淡薄，还是导致了腐败的盛行。

尽管有这些障碍，中国政府30年来仍然在建立环保机构和规范方面取得了一定的成就，尤其重要的是，中国政府在把环保纳入未来经济发展计划方面奠定了基础。

早在1978年邓小平复出之前，中国的环保之风已经刮起。1972年发生的三个事件使中国政府开始认识到环保的重要性。

前两个事件是生态灾害事件。在东北沿海城市大连，海滩变黑，数百万磅鱼类死亡，港口充塞着污染的贝类，海堤遭到严重侵蚀。其他海岸城市也遭遇类似的情况。那一年，北京郊外的官厅水库出现腐烂的鱼，并拿到北京市场上出售。这些事件促使当时的总理周恩来决定建立一个由一些省份和大城市的官员组成的领导小组，重点解决水库资源的处理和保护问题。^[1]

不过，对于环保来说，最重要的事件可能是1972年召开的联合国第一次国际环境会议——联合国人类环境大会（UNCHE）。这次会议在中国播下了环境保护的种子，标志着中国进行环境治理的转折。为了和中国重建与世界其他国家政治、经济关系的决定相一致，为了在1972年恢复中国在联合国的合法席位，周恩来总理派代表团参加了在瑞典斯德哥尔摩举行的联合国人类环境大会^[2]，打开了国外重新了解中国环境问题以及解决办法的大门。

在联合国人类环境大会上，中国代表团不愿意公开讨论中国的环境问题和现状，而是试图把环境退化和保护看作是发展中国家和发达国家冲突背景下的问题。中国代表团发出的官方声明反映了冷战时期的语言特点：

中国代表团反对某些超级大国以人类环境的名义控制掠夺环境资源，并反对这些超级大国在国际贸易的幌子下，把环境保护的代价转移到发展中国家的肩膀上……发展中国家面临的紧迫问题是摆脱帝国主义、殖民主义和各种形式的新殖民主义的掠夺，独立自主地发展自己国家的经济。^[3]

中国代表团还提出了十条建议，希望写进最终的大会声明之中，这十条建议是：

●确保发展中国家先发展再逐一解决环境挑战的权利；

●反对对其他国家在人口增长与环境保护关系上所持的“毫无根据的”“悲观看法”；

●禁止生化武器，全面禁止并销毁核武器；

●明确超级大国通过帝国主义掠夺、侵略和战争手段破坏人类环境的责任；

●制裁掠夺以及破坏发展中国家环境的国家；

●各国合作控制污染；

●污染国家要对被污染的国家进行补偿；

●支持技术的无偿转让；

●建立由工业国家出资的国际基金，支持其他国家和地区的环境保护；

●确保国家自然资源主权完整。^[4]

最后，这些建议有些写进了“联合国人类环境宣言”，包括联合应对环境污染的必要性以及无偿技术转让的重要性。有些建议，比如中国人口增长和环境之间没有联系的观点被拒绝。大多数建议则没有被采用。^[5]

代表团回到北京后，立即向周恩来总理进行了汇报，周总理迅速采取措施，成立了一个全国性的环保机构。1973年6月，周恩来总理组织召开了第一次全国环境保护会议。一年以后，即1974年5月，国务院建立了高层次的、跨部门的国务院环境保护领导小组，以研究环境保护事宜，但是在后来的9年时间里仅召开过2次会议。^[6]另外，中央要求各地方省（市、自治区）建立环境控制、环境科研和环境监测机构。地方政府还设立了“三废”办公室，尽管权力很小，但仍然代表着地方政府在环保机构建设方面的初步尝试。20世纪70年代中期，中国还采取了其他一些小的改善环境的措施，包括地方政府开展环境调查等。然而，由于这一时期政治动荡和文化大革命所开展的大规模的运动，环境保护的进展受到很大影响。^[7]

正如在经济领域一样，邓小平和他的支持者极大地促进了全国环境保护工作。中国领导人已经认识到中国的经济发展之路正在对环境产生灾难性的影响，国务院环境保护领导小组的一份报告指出：

我国环境污染在发展，有些地区达到了严重的程度，影响了广大人民的劳动、工作、学习和生活，危害人民群众健康和工农业生产的发展……消除污染，保护环境，是进行社会主义建设，实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先建设、后治理的弯路，我们要在建设的同时就解决环境污染的问题。^[8]

1978年，《中华人民共和国宪法》进行修订。修订后的《宪法》重视环境问题，其中一款规定，国家要在预防污染和其他公共危害的同时保护环境和自然资源。1979年，全国人大通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，确立了保护环境、推动环境法制框架发展的基本原则。^[9]20世纪70年代和80年代初期，中国政府召开了一系列重要会议，通过了控制工业和海洋污染的规章制度。而且，中国政府还进行了几次机构调整，加强环保部门的职能，尽管在某些方面恰恰适得其反。比如，1982年，中国政府新成立了城乡建设环境保护部，将国务院环保领导小组的职能纳入进来。很多地方政府效仿此法，把地方已经存在的环保局（EPBs）合并到新的城乡建设部门；在程序上，减少了政府部门环保编制，削弱了本来就较弱的环保职能。

两年后，也就是1984年1月召开的第二次全国环境保护大会之后，国务院认识到取消环境保护领导小组的失误，因此设立了国务院环境保护委员会。这个委员会的成员来自30多个部、局，主要任务是研究制定环保政策，实施新的环保计划，组织环保活动，比如检查地方政府对环保法律的执行情况等。^[10]那年年底，国务院还提升了环保局的级别，将其更名为城乡建设环保部内设的国家环境保护局，环保编制翻了一番，达到120人，被赋予“直接向省级环保局发文的权力，可以自行决定是否召开业务会议，直接从财政部划转环保经费，而不是通过建设部向财政部申请资金”^[11]。

1985年，中央任命曲格平为国家环保总局第一任局长。对仍处于初创阶段的中国环保事业来说，曲格平是一个合适的人选。曲格平是学化学出身，早年在化工部和国家计委工作。他深受周恩来总理的信赖，作为中国代表团成员之一参加了1972年的联合国人类环境大会，并在1976—1977年担任中国驻联合国环境规划署代表。曲格平除了具有深厚的专业知识和温文尔雅的幽默感外，还具有娴熟的政治技巧，在谈到中国面临的环境挑战时，总是坦率陈词，深受中国人和外国人的尊敬。

曲格平不遗余力地推动建立独立的环保机构。国家环境保护局成立4年后，也就是1988年3月，曲格平的努力有了结果，国家环保局最终从城乡建设部独立出来，成为国务院直属机构（尽管其级别仍然低于其他部委）。^[12]1989年，全国人大常委会正式颁布实施《环境保护法》，确立了环境保护的四项基本原则：（1） 协调原则。（2） 预防原则。（3） 环境责任原则。（4） 公民参与原则。^[13]

进入20世纪90年代以后，中国对于环境保护的未来开始持乐观态度。尽管在1989年5月召开的第三次全国环境保护大会上有些官员承认在环境法规的执行上还存在一些严重的不足，但他们对未来充满信心。曲格平认为中国政府已经认识到环境问题对经济发展、国家实力和社会稳定有着重要的影响。^[14]

然而，在其后10年的大部分时间里，中国政府没有真正缩短认识和实践之间的差距，虽然对环境保护的重要性有着充分的认识，但却没有对环境面临的挑战采取相应的行动。环境保护的现实一如20世纪80年代末一样严峻。和其他国家一样，中国的环境保护机构在协调其他部门方面没有多少进展。地方官员不重视环保法规的执行，认为环境保护不是政府的中心工作，而把提高当地的经济发展水平作为自己的工作重点。而且，很多人对环境退化与污染同国家应对能力之间的失衡表示理解（尽管理解得还不到位）和接受。从20世纪80年代初期到90年代中期，“先发展，再治理”仍然是中央政府尤其是广大中国媒体认可的原则。

从1972年联合国人类环境大会到1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会的20年，是中国经济、政治和社会发生重大变革的时期。然而，联合国环境与发展大会召开前的几个月，中国所提交的参会文件却反映不出这种变革。会议召开前，中国代表表达了环境保护的五项基本原则，这些原则是在20年前中国代表团参加联合国人类环境大会时所阐述的原则基础上修改的：

●环境保护只有在实现经济发展的基础上才能取得成效；

●发达国家要对全球环境退化负责任；

●中国不应该对全球环境污染和退化负责任；

●发达国家应该对发展中国家加入国际环境协议给予补偿，并以低于市场的价格转让环境技术和知识产权；

●国家自然资源主权完整必需得到尊重。^[15]

在里约会议的众多国际观察员看来，中国的态度不够积极，试图联合发展中国家对抗发达国家，阻碍在会议重要议题之一的气候变化方面达成国际协议。^[16]

然而，与20年前不同的是，中国在里约会议这个国际舞台上参与国际环境合作后，在认识上和政治上都有了一个较大的转变，把环境作为国内的一个热点问题。筹备并参加联合国环境与发展大会的中国代表就环境保护提出一个新词汇，中国官员开始把理想的可持续发展^[17]纳入他们的经济计划。在有些情况下，这只是语言表述上的。但是，在其他情况下，这个词汇则代表真正的政策变化，下面还会谈到这一点。^[18]

联合国环境与发展大会还强调大众参与的西方做法，并重点推介非政府组织（NGO）概念，由此引发了中国领导人关于环境治理理念的改变。会议的中心议题是成员国之间开展正式的谈判，但来自成员国非政府组织的小组会议却引起了各国更大的关注。然而，中国没有参加非政府组织论坛。相反，中国却代表了政府组织、主导的非政府组织（GONGOs）。一年以后，也就是在1993年6月，中国政府第一次把公众参与作为环境保护的一个目标。^[19]大约同一时期，一位知名的中国历史学家梁从诫在大学生和朋友们的敦促下（其中一位朋友是国家环保总局副局长），建议成立中国第一个非政府环境组织，并得到一些政府官员的肯定。尽管以前中国政府就有关于非政府组织的规定，但从来没有人或单位正式申请成立一个非政府组织。因此，梁从诫的建议代表着中国在环保方面的一个突破。

联合国环境与发展大会还敦促环保总局发布每年一度的《中国环境状况公报》，报告中国环境的现状、取得的进步以及确定的宏伟目标。^[20]对于那些没有正式加入到环境保护事业的中国官员，联合国环境与发展大会通过双边政府间组织以及国际政府间组织（IGO），提高了他们对国际合作与援助的重要性的认识。^[21]

里约会议还强化了世界银行和其他国际组织所推进的把市场作为环境政策改革基础的思想，采取措施，提高自然资源价格，以体现自然资源的价值。以市场为基础的煤价就是这种改革措施之一，上个世纪90年代中期，中国政府提高煤价，放松煤炭监管。在很多地区，这意味着新的高煤价最终把生产和运输成本都包括进去。^[22]然而，开采和烧煤的环境代价从来没有被算进能源价格，使得煤炭比其他燃料，比如中国还尚未大量开采的天然气资源，价格要便宜。

因此，在2002年批准加入《联合国气候变化框架公约京都议定书》以后，中国制定了更加积极的政策，提高能源利用率。中国提出了提高能效和可再生能源比例的具体目标，中国领导人承诺从2006—2010年，中国单位GDP能耗降低20%，可再生能源在初次能源结构中的比例在2010年达到10%，2020年达到15%。中国还积极参加《联合国气候变化框架公约》会议，协商洽谈制定《京都议定书》之后的新文件，向国际社会介绍展示联合国人类环境大会之后35年来中国参与全球环境事务所做的努力和取得的成就。然而，中国在气候变化方面的立场充分反映了其在联合国人类环境大会和联合国环境保护与发展大会上的态度，这一立场主要体现在发改委（NDRC）2007年发布的一个报告中。针对2008年在波兰波兹南召开的联合国气候变化公约会议，国务院发表了一个白皮书。在该白皮书中，中国政府阐述了其坚持的“共同但有区别责任”的原则：

不论发达国家还是发展中国家都有采取减缓和适应气候变化措施的责任，但是由于各国历史责任、发展水平、发展阶段、能力大小不同，贡献方式也不相同。发达国家要对其历史累计排放和当前高人均排放承担责任，率先减少排放，同时要向发展中国家提供资金、转让技术；发展中国家要在发展经济、消除贫困的过程中，采取积极的适应和减排措施，把温室气体排放降到最低程度，为应对气候变化做出贡献。^[23]

2008年10月，中国还建议工业发达国家拿出GDP的1%设立基金，支持向发展中国家转让技术。^[24]在联合国人类环境会议和联合国环境与发展大会的影响下，中国积极参加气候变化谈判，环境保护取得实质性进展。根据环保部的统计，在48个涉及环境保护的国际协议中，中国参加了38个。^[25]

尽管取得了这样的成绩，中国的环境保护官员对于未来仍然感到深深的忧虑。在中华环保联合会（All China Environment Ferderation） 2007年组织召开的一个大陆水污染论坛上，国家环保总局局长周生贤认为当时国内的环境状况不容乐观，他说：“环境问题已经威胁到公共健康和社会稳定，成为制约社会经济健康发展的瓶颈。”^[26]

周生贤局长对中国的环保前景表示担忧，这反映了中国环保部门的权力仍然比较弱。中国环保工作的主要部门有：全国人民代表大会，这是制定法律的最高权力机关^[27]；国家环保部^[28]；最高人民法院司法部；以及刚刚发展起来的环保法庭。这些部门共同履行中央政府的职能，比如围绕环境保护进行立法、执法和执法检查。然而，这些政府部门都有一种基本的结构性缺陷，从而使环保事业的发展打了折扣。

法律体系

在1993年，全国人大设立了一些专门委员会，比如农业农村委员会、内务及司法委员会等。^[29]为了加强环保立法工作，任命国家环保总局局长曲格平担任新成立的环境保护委员会主任，该委员会现在称为全国人大环境与资源保护委员会（EPRCC）。^[30]在曲格平及其后任的领导下，该委员会在推进环保立法方面取得了很大进展。在1979年后中国通过的28个环境保护法律当中，有11个是在2000—2007年期间通过的^[31]，还有两个是2008年通过的。（国务院围绕这些法律制定了20多个实施细则，比如《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，国家环保部和其他国务院部委出台了100多个环境保护规定、办法和400个标准。）

直到2003年卸任前，曲格平一直不遗余力地改善环保法律体系。此后，曾任建设部副部长的毛如柏继曲格平之后担任全国人大环资委主任，继续完善环保法律体系。

立法部门颁布的很多环境法律缺乏一个可操作的或可行的实施办法。^[32]这些法律可能为污染受害者提供了向环境破坏者诉求赔偿的机会，但没有明确提出恰当的程序。最终的结果是很多中国人，特别是污染受害者不知道如何申诉或索赔，从而导致公众在法律体系中的参与非常有限。^[33]很多法律专家提出，中国的环境法律更像是政策声明。比如，裘欣、李虹霖在分析《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2005年生效）时认为：

长期以来，中国立法机构相信“有法比没法好”，“总体性的法律比具体的法律好”。因此，在这种理念指导下，立法部门在立法中倾向于模糊，所立法律有很大的弹性，缺乏可操作性，为以后法律执行中的部门职能交叉埋下了隐患。比如，《固体废物污染环境防治法》第十条规定：“国务院环境保护行政主管部门（指环保部）对全国固体废物污染环境的防治工作实行统一监督管理，国务院有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”然而，这一条款太笼统，不能真正划清各相关部门的职责。谁是有关部门？每个部门的职责是什么？什么是统一监督管理？每个部门有哪些权力？如果有关部门不履行自己的职责，那么政府又如何实施这一法律？如果对这些问题没有明确的回答，那么不同的部门都可以按照对自己有利的方式做出司法解释，从而引起法律执行中的冲突。^[34]

因此，中国人很难知道什么样的排放应该被禁止以及谁应该被追究法律责任和索赔。有一个案例发生在江苏省常州市，当地方政府环保部门试图起诉一家当地化工厂两年没有交纳排污费时，竟然难以决定起诉的理由是该企业没有交四笔排污费还是没有交污染超标费。而且，常州市中级人民法院在进行听证时，指出国家法规和常州市的规定还存在不一致，使得该案件难以审理。^[35]同样的情况还有，尽管国家环保总局2007年出台规定，要求所有企业应该自己检查污染排放情况，但对检查次数又没有任何规定。^[36]

法律条文的模糊性也使得一些企业和单位在排污方面钻法律的空子。马晓英和伦纳德·奥托兰诺（Leonard Ortolano）在其环境法规研究中指出：“中国甚至有一个流行的说法：‘上有政策，下有对策’，这种说法表明一些企业和单位利用法律和法规条文的模糊性，绕过法律的规定，进行排污。”^[37]

而且，同其他国家一样，立法者必须平衡环保需求和其他社会问题之间的关系。在中国，最主要的顾虑是更加严格的环境保护有可能造成经济的停滞或后退。过去十年来，中国政府曾建议实施环境税，采取市场化机制向污染企业收税^[38]，推动全国污染控制和环保法律的实施。^[39]环境税如果实施，将取代地方环保部门向污染企业收取污染费的办法。

收取环境税是依据企业的利润还是排污数量，仍然是一个需要讨论的问题。但是，设立环境税的建议突出显示出中国环境保护工作的难点，即如何在维持中央政府少参与的情况下，实现国家经济发展和环境保护的平衡。

中国在完善环保法律体系的进程中，还存在一个同样具有挑战性的问题，这就是旷日持久、耗费精力的法律文本的会签。法律起草涉及众多的部委、单位和技术专家，每一个部门都可能对法律文本草案进行很大的改动，所以，常常是法律文本会签到最后，变得没有一点实际的用途。^[40]比如，关于能效法律的咨询会签，持续了四年多，直到今天，该法律仍然没有得到很好的实施，其中的原因一是法律本身很复杂，二是实施该法的部门权力较小。^[41]

然而，中国的环境法律制定者越来越显示出他们协调各部门意见的能力在不断提高，起草技术上完善、政治上可行的法律的能力不断增强。比如，中国在颁布具有里程碑意义的《环境保护法》以后仅仅5年，又于1984年首次颁布了《中华人民共和国水污染防治法》，并在1996年和2008年进行了两次修订。^[42]

两次修订明确了地方相关部门在如何防治水污染、更好执法以及处罚违法者方面的职责。2008年的修订是在一系列严重污染事件发生后进行的，最严重的污染事件是东北黑龙江省哈尔滨附近松花江的苯污染。这次事件之所以严重，是因为当地官员不仅断绝了哈尔滨340万居民的供水^[43]，还试图掩盖事件真相。

立法部门建议对《中华人民共和国水污染防治法》进行修订，避免松花江事件的重演。这次修订对该法某些条款进行了重大改变，包括要求地方政府把水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划中去，而不是在GDP增长和环境保护之间进行取舍；要求环保部向社会通报全国水质量信息，扩大公众参与；加大环保违法处罚力度，取消1996年修订时确定的100万元（14.2855万美元）处罚上限，对严重违法企业处以上年收入50%的罚款。尤为值得称道的是，这次法律修订在2007年下半年征求公众的意见，成为第一个听取公众意见的中国环境法律。仅仅一个月，全国人大常委会法律委员会就收到公众建议1400多条，很多意见被吸收到最终的法律文本中。^[44]

最近修订的《中华人民共和国水污染防治法》于2008年6月生效，包括进一步加大处罚力度，实施以处罚为主的强化措施。比如，对严重污染的企业，可以处以上一年收入的20%—50%的罚款，由相关企业的业主承担。该修订还赋予地方环保部门更多的权限，可以拆除任何非法排污口或地下排污管道，并对违法者进行罚款。^[45]

2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》是否能减少水污染事件，是否能加强地方的环保执法，现在下结论还为时过早。然而，这次修订考虑公众关心的问题（甚至听取吸收公众的建议），力求使法律更具操作性、权威性和有效性，充分体现了政府的努力。有了这份努力，在全国实施其他环境法的时候，也将会取得同样的成功。

中国的环境保护管理根据内容的不同涉及很多部门、单位。在涉及环境保护这个问题上，不同的政府部门不是持合作的态度，而是通常相互竞争有限的资源和影响力。^[46]比如，在解决大规模的水污染问题时，要涉及水利部，因为水利部负责水资源的分配；要涉及建设部，因为建设部负责水和下水道的管理；要涉及国家林业总局，因为林业总局负责自然保护区内水库中水资源的管理；要涉及国家海洋局，因为海洋局负责海岸水域的管理；要涉及农业部渔业局，因为农业部渔业局负责渔业水污染的监管；要涉及国家环保部，因为环保部负责其他部门不管的水污染事件。另外，财政部等经济部门在确定对水污染企业进行处罚的力度上也发挥着关键作用，全国人大环境与资源保护委员会负责水污染法的协调和起草工作。但是，全面负责环保法规起草、监督、实施、环评和研发等环境保护工作的职能部门是国家环保部和地方环保局。

从很多方面可以看出，国家环保部门在政府的级别序列中不断提高，充分体现了中国政府对环境保护的重视。1998年，中国政府进行了一次大规模的行政体制改革，对很多部门进行了重组和精简。当时的国务院总理朱镕基将环保局从部管局提升为国务院直属部级局，名字也从国家环境保护局改为国家环境保护总局。在2008年3月召开的全国人大会议期间，国家环保总局又被提升为国务院组成部门，被命名为中华人民共和国环境保护部。作为国务院组成部门，环保部在国务院会议上有了自己的一票，使全国性政策的制定能够更多地考虑环境保护问题。而且，就政府序列中的位置来说，与国家环保局和国家环保总局不同的是，环保部的级别要高于很多它监管的国有企业，从而也提高了环保部的执法能力。当然，环保部不能强迫其他部委听从自己的建议，还有很多因素制约着环保部和其他倡导环保的机构发挥更大的作用。前总理朱镕基是一个改革型的领导人，负责中国的经济发展，坚定地支持环保工作。如前所述，他在1998年国务院机构改革中提升了环保管理部门的级别。不过，此后不久，在纽约的一次午餐会上，我问刚刚履新的国家环保总局局长解振华，请他谈谈环保总局级别提高以后最大的变化是什么。他一本正经地告诉我：“我的编制减少了一半。”事实上，国家环保局从本来就不多的600人编制减少到300人。^[47]目前，环保部的人员远远不够，这也从一个侧面说明中国的环境执法为什么那么艰难。想想人口只有3亿的美国，其环保署有职员1.7万人，分布在总部和10个地方办公室、18个卫星地面站和实验室。而在13亿人口的中国，环保部北京总部只有300个职员，5个地方办公室大约各有30名工作人员，再加上地方省市和乡镇级负责环保工作的6万人以及相关附属机构的2600人。^[48]也就是说，中国环保部的人员数量不到美国环保署人员数量的1/6，却负责着5倍于美国人口的环境法的执行和实施。因此，当中国知名环境法律师王灿发认为中国的环境法律法规真正实施的不到10%时，就一点也不奇怪了。^[49]1998年，还撤销了由各部委负责人组成的国家环境保护委员会，该委员会一直是中国进行环境保护政策高层协调的唯一平台。国家环保委的撤销削弱了环保部门协调高层环保政策的能力，使得环保部门的职能更加弱化。^[50]

国家环保总局面临的其他挑战还有环保投入少。中国在环境保护方面的投入在“九五”（1996—2000年）期间一直徘徊在GDP的0.8%左右，“十五”期间（2001—2005年）增长到GDP的1.3%（大约7000亿元，折合850亿美元）^[51]；“十一五”期间（2006—2010年）环保投入达到GDP的1.35%。^[52]尽管如此，中国在环境保护方面的投入仍远远低于一些中国科学家认为控制环境不再恶化所需要的占GDP比例达到2%或3%的目标。^[53]而且，环境保护方面的资金常常投入到不相干的项目上。2007年，中国环境规划院（隶属于环保部）报告称，“十五”期间，占中国GDP1.3%的环保经费实际上只有一半投入到环保项目上。特别是，60%以上的环保经费投入到城市地区，被用来建公园、加油站、废物处理厂，而没有用来购置能够显著改善城市环保状况的废物或废水处理设备。^[54]

另外需要提及的是，尽管环保部已成为国务院组成部门，但仍然没有垂直管理地方环保局的权限，地方环保局是地方政府的部门，而地方政府往往以牺牲环境为代价来换取地方经济的增长。^[55]全国各地的环保执法主要依靠3000个左右的环保局和5万名环保执法人员。尽管1997—2003年期间，环保执法人员增长了116%，但距地方环保执法的需求来说还远远不够。^[56]虽然名义上地方环保局要对环保部和地方政府负责，实际上是依靠地方政府的支持，包括经费、事业发展、人员编制、工作条件等，比如车辆、办公地点和职工住房。^[57]因此，地方环保局首先要根据地方政府的需要和重点开展工作，因为尽管有环保方面的规定，但规定归规定，地方政府官员被考核的是GDP，而不是环境。^[58]对于地方环保局，国家环保部仅具有业务指导职能。基层的很多地方环保局设施简陋，很难完成环境保护的任务。

近期的改革把强化地方环保部门职能作为政府扩大透明度的一项措施，提高了环保部的权威。2008年5月，《政府信息公开条例》正式实施，规定各级政府部门要公开“涉及公民切身利益”的信息，赋予“公民、法人和其他组织”向行政机关申请获得政府信息的权利。^[59]同时，环保部宣布《环境信息公开办法》开始施行。这些措施建立了公民向地方环保部门咨询环境污染和（或）环境保护信息的程序^[60]，要求各地环保部门收集并在其管辖地公开那些污染排放超过许可量和超过国家标准的企业“黑名单”。^[61]

这些新规定在推进各级政府的透明度方面向前走了一大步，当然真正实施起来还会有一定的难度。比如，2009年4月，黑龙江省环保局召开了一个新闻发布会，提出了该局2009年计划开展的环保执法行动。如果根据新的规定，黑龙江省环保局的官员要在这次会议上向新闻界公布污染企业“黑名单”。但是当记者询问这份“黑名单”时，省环保局的官员回答说是保密信息，不便透露。^[62]

地方环保局的行政级别有时还没有其要监管的企业的级别高。这是因为环保部门不论从体制上还是财政上，都隶属于省级和地方政府，一般来说在整个政府序列中级别较低。^[63]在地方，资源少以及当地错综复杂的关系也影响了环保工作。环保局负责监管企业的废水、废气和废物的排放，而且根据需要，还要向企业收取污染费^[64]和罚款。不过尽管收取污染费和罚款对污染排放超标是一种惩罚，但是与企业进行污染防治的投入比起来，这些企业都认为付一点污染费和罚款要划算得多。比如，在2006年，江苏省南通市一家造纸厂建立废水处理设施的投入是1亿人民币（大约1450万美元），而废水排放最高的罚款只有10万人民币（大约14500美元）。^[65]重复不断地违反环保法规并不一定导致支付更多的罚款，这就使得当地企业宁可交罚款也不治理污染。这种做法和美国采取的标准恰恰相反，美国要求违反环保法规的公司，比如违反《清洁水法案》的企业除了负刑事责任外，还要支付每天高达32500美元的罚款。^[66]尽管中国征收的污染费逐年增加^[67]，但影响有效环保监管和执法的障碍依然存在。

最主要的障碍是，环境监督检查人员的力量与肩负的任务明显不相适应。尽管各地环保部门每年开展200多万次环保检查^[68]，但人员长期不足，设备简陋。云南省的一个环保执法官员在2009年接受采访时说，尽管他需要每个季度到辖区对每个工厂进行环保检查，但是他没有常规的交通工具，因此也就不能到那些工厂进行环保检查。^[69]人力和物力资源的缺乏导致很多环保违法事件不能得到调查。^[70]

地方环保官员在辖区内检查污染企业时常常采取其他的办法。有些情况下，如果环保局的官员和企业负责人有一定的个人关系，那么就可能少收排污费。还有些情况，经济发展可能比环境保护更加重要。2006年底，有的县级政府向企业承诺，如果工业产值超过1000万元（约120万美元），那么不经工厂同意，政府不能去进行环保检查。^[71]

当国家环保部、国家发改委、国家林业局和监察部组成的中央调查组，同地方有关部门联合对一个省的环境保护情况进行集中检查时，常常发现普遍的违反环保法现象。有时，在这些大规模的集中检查中会发现几个工业污染大案，以此向公众证明政府部门不会允许同样的问题再度发生。比如，2005年松花江苯污染事件发生后仅仅4个月，国家环保总局就查出了100多家污染企业，下令20家化工和石化企业进行环境清理整治。^[72]在2006年开展的全国环保检查行动中，共清查企业72万家，因污染排放超标和（或）生产环境存在安全隐患而关闭的企业就有3176家。^[73]

地方环保部门的级别低也影响了环保管理。除罚款外，对污染企业还可以采取关停措施，但地方环保部门由于级别低，一般不能直接向污染企业下达关停通知，而是需要地方政府批准同意。当地政府由于级别高，往往不理会环保部门的请示。因此，地方环保部门就可能处于这样一个困境：发现环保违法事件，引起了污染企业和地方政府的注意，但缺乏对污染企业进行罚款或者实施其他惩罚措施的权力。^[74]根据世界银行的一个研究报告，社会的、政治的和经济的因素常常决定哪些污染企业应该付全部排污费。民营企业以及那些污染产生很大社会影响的企业（特别是那些引起群众强烈不满的企业），与地方环保部门没有多少讨价还价的余地。然而，国有企业和那些财务状况不好的企业则有较大的讨价还价余地。^[75]还有一些情况，企业即便是交了排污费，也得到80%的返还，但却不把该经费用于提高治污能力，而是用于企业环保部门的其他需求。^[76]

中国收取的排污费在2004年达到4.6亿元（大约6770万美元），处罚了8万多家企业。^[77]但是，根据经合组织的统计，全国排污费收取的比例还不到50%，在沿海地区可达到80%，但在西部省份只有10%。^[78]更为严重的是，污染企业还常常做地方环保部门的工作，交纳的排污费远远低于污染造成的环境代价。总起来说，各地环保部门收取的排污费还不到治理污染所需费用的5%。^[79]

也许，最令人意想不到的是，收取排污费对一些地方环保局来说是一种荒谬的激励，他们容忍甚至鼓励污染问题长期存在。比如，武汉市环保局制定了所谓的长效机制，把征收排污费和基层环保人员的个人收入挂起钩来。

为了解决地方环保部门的体制缺陷，加强地区间的合作，避免地方政府的掣肘，环保总局2006年开始设立区域性环境保护督查机构，这些机构直接向环保总局汇报工作。2008年12月19日，在全国第六个区域性环境保护督查机构“华北环境保护督查中心”的揭牌仪式上，环保部副部长张力军明确提出建立区域性环境保护督查机构的目的，比如：

不能有效地解决环保问题的原因有两个。一是有些地方政府为了GDP增长放松了污染控制。另一个原因是，作为管理机构，环保部缺乏监管相关地方部门的有效职能……过去，由于靠地方政府，只能解决其行政管辖区域内的问题，很难解决一些长期存在的跨区域的污染争端……现在，这些区域性环境保护督查机构被赋予解决这类争端的更大的权力。^[80]

尽管有这些机构管理体制改革，区域性环境保护督查机构仍然缺乏协调省级政府的权力，而且人员也不足。有个报告显示，这些区域性环境保护督查机构每个只有大约30个人员编制。^[81]

司法

司法体制不成熟是制约中国环保工作的另一个因素。中国在历史上实行的是人治而不是法治。然而，与美国不同的是，中国不实行案例法，过去的案例尽管有一定的指导意义，但是没有约束力。^[82]最高司法机关——中国最高人民法院，是唯一能进行司法解释的机构。^[83]就像经济和环境部门一样，中国的司法系统也是高度非中心化的。最高人民法院具有监督职能，但没有权力管理地方法院的人事和预算事宜，地方法院在地方政府的管辖之内。

不过，在某些情况下，法院仍然是国家环保部和地方环保局所依靠的保证环保法律得以有效实施和执行的最重要的杠杆，在惩治环境污染方面也有一些成功的案例。2008年初，广东省佛山市三个男性公民在几个地方非法倾倒含有羟基苯的废物，该市法院因而判处三人入狱，并处以罚款。这一事件引起当地政府的重视，因为其中的一个倾倒地点靠近一所小学，该学校的学生和老师吸入挥发的羟基苯气体后，在教室里发生中毒。^[84]在2009年，云南省的一家法院判处一家化肥厂的三个负责人入狱，因为这家化肥厂在几年时间内将大量的砷化物排入阳宗海，严重污染了26000人的主要水源。这几个负责人还由于没有采取保护湖水不受污染的措施而被罚1600万元（230万美元）。12名地方政府官员，包括一名副市长，被开除公职。^[85]

可能中国法律体系最重要的创新是建立了一个法庭网络，专门审理环保案件。2007年，最高人民法院成立了三个法庭，提高法官解决环保争端的能力，排除环境案件原告在提起诉讼时遇到的阻碍，强化法官在审理地方经济风云人物作为环保案例被告时的执法能力。^[86]建立这些环保法庭的地区有一个共同的特点，这就是都涉及水质问题。贵州省的环保法庭处理作为饮用水水源的相邻4个湖和水库事宜，江苏省环保法庭审理有关太湖的环保案件，云南省的环保法庭审理有关滇池的环保案件。^[87]

与中国大多数法庭不同的是，环境保护法庭审理刑事、民事和行政等各类案件^[88]，还具有对自己的判决进行执行的权力，从而在名义上要比中国司法体系中的其他法庭有更大的权力和更大的独立性。^[89]这些法庭已经审理（判决）了很多案件：云南省的昆明法庭在2009年上半年审理了12个环保违法案件^[90]，贵州省的贵阳法庭在运行后的6个月里受理环保案件45起（其中判决37个）。^[91]随着这些环保法庭的成功，中国将建立更多的环保法庭。然而，从长远有效考虑，这些法庭还面临着几个挑战，主要是：缺乏诉讼程序规范；难以确定环境污染诉讼原告主体资格；环保法庭案件不足等。成立环保法庭本来是解决水的问题，但成立后的一年内所审理的案件只有5%的案件与水有关。

推动这些环保法庭建立的背后，还有一个重要人物王灿发，他是中国政法大学一位具有号召力和锲而不舍精神的教授。1998年，他创办了“中国政法大学污染受害者法律帮助中心”（CLAPV），培训从事环境法工作的律师，给法官讲授环境法方面的课程，通过热线电话免费向污染受害者提供法律咨询服务，起诉涉及环境法方面的案件。从2001年到2007年，该中心围绕环境法共培训律师262人、法官189人、环境执法官员21人。另外，截至2008年，1999年设立的免费污染受害者热线电话向9500名咨询者提供了帮助。^[92]然而，这个中心的资源很有限，必须通过个人渠道筹集资金，调查、起诉案件。^[93]

多年来，我与王灿发有多次接触，并和他交流他的工作。2009年春天，我在纽约又一次见到他。他马上谈到所面临的挑战：资金短缺、体制腐败、同道难觅等，但是对于新的司法体系和他的法官培训方面的工作，王灿发依然乐观。他还第一次从中国一个民营企业那里得到资助，表明中国企业开始对他的工作的重要性有了新的认识。

这些年来，“中国政法大学污染受害者法律帮助中心”获得了很大成功，所办理的环保案件胜诉率达50%。在2005年的一个案例中，福建省的一个法院判决一家氯酸钾生产厂家向1721名村民赔付68.4万元（大约10.0127万美元）。这家工厂排放的六价铬化合物污染了这些村民的农田，导致粮食产量大幅减产。法院还判定企业要对土地污染进行清理和治理，但是法院判决的赔偿金额远远低于“中国政法大学污染受害者法律帮助中心”为村民最初诉讼的1300万元赔偿款（190万美元）。^[94]2006年，“中国政法大学污染受害者法律帮助中心”迫使一家工厂让步，这家工厂把含有氰化物和硫化物的废物排放到附近的农田里，从而导致一位农民的果园绝产。在农民寻求当地环保部门帮助未果后，“中国政法大学污染受害者法律帮助中心”把该农民的案件起诉到地方法院，要求获得赔偿。法院判决该工厂支付给农民15万元（大约2.1958万美元），并给农民打了一眼新井，以补偿他受污染而不能使用的旧井。^[95]

在推动环保执法方面，有一个尽管未被充分利用却很有效的办法，这就是法院和银行系统的偶尔联合。中国国有银行通过为环保项目募集资金^[96]以及拒绝给那些不达标的污染企业提供贷款两个方面，开始涉足环保工作。在20世纪90年代中期，中国人民银行采取了一个政策，拒绝向那些乱排工业废水或者没有达到国家环保标准的企业提供新的贷款^[97]，但是这项政策没有得到实行。

其他和金融机构相关的环境合作也遇到了同样的命运。2007年中期，环保总局出台绿色信贷政策，向国有银行提供一份有3万多家污染企业的名单，建议限制或禁止向它们贷款。^[98]绿色信贷政策实施的第一年，银行成功地拒绝向12家有污染记录的企业提供贷款。^[99]但是，在2008年初，环保总局官员批评地方官员不执行绿色信贷政策，环保部副部长潘岳说：“一些省份和金融机构根本就没执行这项政策。”各省份也发现很难向高利润、高污染、高能耗的企业推行绿色信贷政策，因为这些企业往往受到当地政府的保护。^[100]环保部在2008年1月还推出了绿色证券政策，要求申请原始股（IPO）的高污染企业必须披露环境信息，进行环境测评。2008年，环保部检查了38家公司，其中20家未通过环境检查的公司没能申请原始股。^[101]

国家环保总局的职能弱、立法和司法机构中存在的问题、金融和经济计划部门权力大，以及中央政府环保投入少，这些都对国家环保政策的实施产生了深远的负面影响。更严重的是，中央把环保职能以及环保政策制定下放到地方政府，也造成了全国环保工作不平衡的状况。只有几个经济富裕、地方领导重视、与国际社会联系密切的省份，在应对过去环境退化和将来环境挑战方面取得了实质性的进展。尽管中国将近700个城市中只有大约10%的城市获得了环保部颁发的“国家环境保护模范城市”称号，但也反映了中国在实现环境目标方面所取得的成就。这些环境保护模范城市取得的成就也昭示着希望，随着中国继续融入国际经济，随着财富的增加，随着官员对环保在推动地区长期繁荣过程中重要性认识的提高，地方政府中一定会涌现出更多的重视环境的领导。

1989年，《中华人民共和国环境保护法》建立了“环境保护目标责任制”。从理论上说，这项制度把环境保护的责任赋予了地方政府领导，各级地方政府领导将和地方环保局一道改善当地的环境保护工作。^[102]这些地方领导将在职权范围内规划环保投入，出台实施新的环保政策措施，鼓励引导全社会参与环保工作，建立与国际社会的环保联系。

在有些地方，这种权力下放让当地的环保工作取得了振奋人心的成绩。比如，在东部省份江苏，世界银行和自然资源保护委员会联合推出了绿色观察计划，目的是根据企业工业废水处理达标程度对1.2万家企业进行评级，并公布评级结果和理由。然而，由于没有强有力的中央环保机构，这种高度分散的环保体制延续了中国环境治理依赖个别地方官员环保意识的老路。如果市长环境保护意识强，当地人民收入水平高，城市和国际社会联系密切，那么过去20年来，环保工作就取得了显著的进展。如果没有这些条件，特别是市长或省长对环保事业不积极，那么当地的环保部门就不可能发挥应有的作用。

一个省或一个市的经济状况在很大程度上决定着能投入多少资源用于环保工作，特别是决定投入多少资金用于环境治理。因此，2007年，人均GDP 10529美元的上海市和人均GDP 7788美元的南京市，能够将大约3%的地方财政收入（分别是53.4亿美元和14.4亿美元）用于环境污染的治理工作。与此形成鲜明对照的是，拉萨市2007年人均收入2877美元，用于环境保护的经费占地方财政收入的比例不到0.01%。^[103]

一般来说，收入水平高就意味着人们的环境教育水平高，关心环境的人就多。在较富裕的省份，对环境污染进行举报的数量比欠发达地区高5—7倍。^[104]群众举报很重要，因为可以让当地环保官员了解他们所不知道的情况。比如，大连市环保局调查的近2000个案件中有40%源于群众举报。^[105]中国的一些大城市还开通了环境热线，市民可以通过电话举报环境污染事件。在富裕的沿海省份浙江，一个省级环保官员在2001年6月上半月就接到830多个电话。^[106]有80%以上的县级环保部门开通了24小时热线电话，专门受理群众举报。^[107]国家环保总局2001年设立了全国性的环境热线^[108]，环保部部长周生贤2008年底在报告中说，2003—2008年期间，通过热线电话举报的水污染事件就有160万个。^[109]经济状况不是决定城市如何治理环境问题的唯一的甚至也不是最重要的因素。很多差距源于市长的认识程度。中山、上海和大连等城市在环境保护方面的努力得到广泛赞赏，这些城市的市长都把环境作为头等大事来抓。这些城市不仅生态环境优美，而且污染数据呈下降趋势，同时环境治理的力度不断加大。当地环保部门还拥有足够的权力（市长给予很大支持）去协调其他政府部门合作开展环保工作。比如大连市环保局和市公安局通力合作，开展机动车尾气排放检查。在市长的支持下，有些环保部门还积极制定新的环保政策。

即便是政府官员也认识到积极的环境政策能够带来很大的利益，但是对社会稳定的担忧仍然使他们不敢采取这样的措施。比如，尽管中国的农业发展很少采用最节水的灌溉技术，但为了把农民拴在土地上，水的价格仍然被人为地压得很低。到2009年，北京水价（城市居民用水、工业用水和农业用水的价格不同）每立方米上升到5元。然而，城市居民用水的价格每立方米只有3.7元^[110]，平均水价只有世界其他大城市居民生活用水水价的1/5。根据中国水利水电科学研究院汪党献的研究，水价上涨是不可避免的，因为“现在的水价对北京这样的缺水城市来说是不可持续的”。^[111]2009年5月，北京水利局宣布进一步提高水价以保证供应，因为南水北调工程（该工程每年将为北京提供10亿立方米的水）的完成日期已从2010年推迟到2014年。^[112]

从中国环境法庭对污染企业做出的判决中，也可看到对经济和社会稳定的担忧可能会阻碍采取积极的环保行动。尽管法庭做出了有利于污染受害者的判决，判处污染企业支付赔偿款和（或）环境清理费，但是这些判决常常面临来自地方政府的巨大压力，因为这些污染企业也往往是地方税收和就业的主要来源。比如，本章前面介绍的那个涉及氯酸钾生产的福建厂家、后由“中国政法大学污染受害者法律帮助中心”起诉的案件中，法律专家已经指出法庭判处支付的赔偿金只有原告最初要求的1/20，因为该厂是当地税收1/3的来源。因此，为了保持当地经济的安全，允许该工厂继续开工最符合当地政府的利益。原告方的牵头人也面临本村的巨大压力，要求撤诉，因为他和妻子都受到攻击谩骂。^[113]

中国环保工作靠前的城市还和国际社会包括世界银行、亚洲开发银行和日本、德国以及新加坡等国家，有着密切、长期、多方面的交流与合作。比如，大连市环保局与日本有一个交流项目，日本国际协力机构在城市规划、环保优先领域确定、污染监测等方面对大连给予协助。日本公司是大连国外投资的主要来源，这些公司也重视环保。^[114]

当然，这些经济状况最好、采取环保措施最积极的城市仍然有自己的挑战。这些城市常常把自己的污染工业转移到城郊，从而实现环境治理的目标。如果城郊人口少，那么这种策略一般都很有成效，大城市的人口压力常常会使得这些郊区发展成为大城市的卫星城。过去12年来，上海把700多家工厂转移到城外。广州也由于其巨大的人口压力，正计划把水泥厂转移到城外，因为这些企业污染严重。当地媒体2007年报道说，广州市政府为此花费了10亿元（1.25亿美元）。^[115]申办2008年奥运会成功后，北京要求大约200家工业企业改进环境、关闭或转移到北京以外，从而减少空气污染。^[116]中山市也是一个环保模范城市，距离广州仅几个小时的路程，周围全是冶炼厂、石化公司、半导体工厂和其他污染工业。这些企业很多是和台湾合资的。^[117]一次和中山市副市长一同乘车时，他自豪地向我介绍这个美丽城市的经济和环境数据，我委婉地指出，如果中山市周围没有那么多污染乡镇，那么中山市环境保护取得的成就会更大。副市长对我的话似乎听而不闻，无动于衷，随行的当地环保官员则对我的话会心而笑。

中国政府在把环境保护的权力和责任下放给地方政府的同时，仍然通过开展大规模的环境保护运动来加强对全国性的重要环保事件的管理。中国政府发起运动的目的是敦促地方政府积极应对土壤侵蚀、水污染和水荒等宏观的环境威胁。然而，这些运动有以下三个方面的缺点：（1）具有高度的政治性，为完成预定目标，开始的投入都很大，但后续投入跟不上。（2）很少邀请地方官员和企业人员参加。（3） 一般不采用最好的技术或最有效的激励措施。总体来说，这些运动给地方带来了极大的负担，而中央部门的后续工作又跟不上。因此，这种虎头蛇尾式的运动经常达不到预期的目标。

2005年，环保总局开展的一个大型运动从本质上来看更具政治色彩，所瞄准的目标是国家以牺牲环境保护为代价强调经济发展。这一年，国家环保总局和国家统计局（NBS）联合发起绿色GDP运动，把环境退化和污染的代价计算到GDP当中。这一运动是一项体现巨大政治变革的运动，被看作是中国领导人经过数年思考后，最终要围绕改善环境采取行动的信号。对地方官员考核将不再仅仅看他们如何发展经济，还要看他们如何保护环境。

绿色GDP运动的主要倡导者和设计者是环保部副部长潘岳。2003年担任国家环保总局副局长后，潘岳领导实施了一系列全国性的环保措施，包括绿色信贷政策和环境信息公开办法。但是，他最让人称道的可能是，他是党内最坦率直言的环境倡导者之一，经常毫不留情地批评中国在环保方面存在的不足。

然而，尽管潘岳和其他人员积极推动绿色GDP运动，国家环保总局和国家统计局2006年9月发布的报告马上便如泥牛入海。根据政府的估算，环境污染让中国在2004年付出了640亿元的经济代价，占当年GDP的3.05%。如果说中国2004年GDP的增长速度约为10%的话，那么扣除污染代价以后的GDP增长率则要降到7%。中国GDP的3.05%不是个小数目，它还体现了国际和国内观察家长期的呼吁。的确，十多年来，科学家、经济学家和世界银行（及其他机构）已经测算出环境退化和污染使中国经济每年付出GDP的8%—12%的代价。（参见第三章）

比较起来，绿色GDP报告中披露的关于环境退化和污染代价的数据要低得多，主要是省级政府和中央政府没有能力在不同的环境信息基础上进行正确的经济核算。国家环保总局最初设想这个报告将提供详细的区域绿色GDP数据，并以此作为评价地方官员环保政绩和经济发展政绩的第一步。但是很多地方官员觉得这些数据是个威胁，因此不愿提供环境信息。他们担心绿色GDP数字会完全抹杀了他们辛辛苦苦取得的经济成就。特别是，国家环保总局和国家统计局又宣布对原来计划在报告中所设立的项目只计算一半，经济发展对主要环境问题产生影响的数据，比如地下水和和土壤污染数据没有包括在最终的绿色GDP报告当中。使局面更加混乱的是，几乎在同时，国家环保总局副局长祝光耀也发表了另一个环境报告，认为环境破坏使中国政府每年付出GDP约1/10的代价，这更接近人们期待的那个绿色GDP研究数据。^[118]

报告公布后不久，环保总局官员就暗暗地让大家知道这份报告的准确性和周全性由于地方官员拒绝提供信息、国家统计局内部官员在政治上的反对而大打折扣。国家统计局的部分官员反对绿色GDP测算，理由是没有进行测算的统计工具，部分官员还说绿色GDP不能用来评价地方官员。报告发布后，北京市统计局副局长于秀琴发表看法，公开表达了这样的观点：“绿色GDP本身并不那么重要……绿色GDP这一概念的重要性不在于我们要看到的数据……绿色GDP核算数据只能作为公众观点的引导，不会对环境保护产生实际的影响。”而且，她还说，把绿色GDP和地方官员的政绩评价联系起来不是个好主意，因为那样会导致出现虚假数据。^[119]

2006年发布绿色GDP报告以后，国家环保总局和国家统计局曾设想在2007年某个时候对数据进行更新，但是，不知是由于来自地方和省市政府官员的压力，还是真正担心政府根本不可能核算环境退化对经济发展带来的损失，政府将绿色GDP报告修改一事束之高阁。对此，环保总局副局长潘岳表示不同意见。2008年2月，他说：“由于获得数据和进行核算的困难，建立绿色GDP核算体系将是一个长期的过程，但是尽管如此，我们还是必须做这项工作。否则，等到将来挽救国家环境的时候，一切都晚了。”^[120]

1997年，为了应对严重的水污染，中国政府启动“三河三湖”水污染防治行动，重点清理辽河、淮河、海河和太湖、巢湖、滇池。中国政府1999年的报告介绍了昆明市政府治理中国第六大淡水湖滇池所采取的措施：

昆明市政府禁止出售、使用含磷洗衣粉，以防止使用后流入滇池流域。市政府还关闭了20多家对滇池造成污染的企业。一项疏浚湖底的工程顺利实施，将于今年4月完工。^[121]

然而，昆明市环保局官员的介绍却完全不同，他们指出，仅部分地看，滇池污染的问题已经非常严重：

数年来，很多工业废水被排入滇池上游，结果是，湖的过滤功能严重弱化。不管我们怎样疏浚，湖水里仍然有污染物。由于多年来的滥用和破坏，生态系统已经非常脆弱，蓝藻爆发很普遍。^[122]

事实上，湖底的沉积物含有镉、砷和铅这些有毒的混合物。即使在工程启动以后10年来中央和地方政府投入60亿元（8.78亿美元）资金进行治理以后，滇池的湖水大部分甚至仍然没有达到5级。^[123]根据云南省环境科学研究院副院长许海平的意见，至少还需要20—30年的时间，滇池的水才能像20世纪50年代那样清澈。^[124]但是，即便是这种意见也可能是过于乐观，因为环保官员对阻止污染感到力不从心。

中央政府应对北方省份水荒和水污染最大的举动可能是南水北调工程，这一工程最早由毛泽东于20世纪50年代提出，2002年12月开始投工建设，共有东、中、西三条调水线路，投资将近620亿美元，将448亿立方的水从长江引到黄河、淮河和海河（相当于加州年耗水量的一半以上）。^[125]该工程确凿无疑的是至少建设两条调水线路（东线和中线），第三条（西线）建设需要巨额的技术和资金投入，因此很多人认为西线工程不可能完成。^[126]

这一巨大工程首先要克服一些涉及省份的抵触情绪。在工程的讨论阶段，南方省份的很多官员提出充分的理由，说明北京市由于厕所漏水等问题浪费了大量的水资源，而厕所漏水这些问题很容易从技术上予以解决，中央为解决北方的缺水问题不应该从南方下手。同时，湖北和河南将会受到不利影响，这两省因为工程实施将需要安置30万人。^[127]

中国政府面临的更大挑战是确保所有相关省份通力合作，治理工程沿线地区的污染问题。而且，环境对河道本身的影响依然是个问题。有各种各样的分析，有的分析认为这对东线会有较大的有利影响。^[128]同时，世界银行却担心当地生态的大量破坏以及土壤的盐化会导致上海的水质下降，危害淡水渔业。^[129]中国科学院的一位地质学家认为在中路引水将增加沉淀和洪水暴发的危险，使得调水工程变得更加困难。^[130]

2006—2007年间，可能出于极大的担忧，一位名叫杨勇的地质学家率领探险队沿着西线进行了考察，了解南水北调工程的线路，记录不同季节里的水位。杨勇发现，长江引水区域的平均水流量相当于每年70亿立方米。这就表明，在有些季节，政府每年要往北方调80亿—90亿立方米水的目标，将会超过当地的水流量。^[131]

到了2008年底，当政府宣布中线工程的完工时间由原定的2010年推迟到2014年时，这些环境方面的担忧完全摆在了面前。^[132]南水北调的中线工程穿越整个湖北省，带来的担忧是，可能会对周边的水系产生影响，比如污染和淤积。很多中国科学家和环保人士担心，如果政府不能很好地解决这些问题，将会影响这项工程的最终成功。^[133]即便是中国政府在实施南水北调工程方面得到地方政府的支持，还需要足够的资金和政治条件来保证它的成功。移民安置、污染控制、生态影响都需要中国政府进行持续的监督检查。积极应对工程中的环保问题对于凝聚各级官员的力量和获得社会的支持非常必要，不过很难做到，成功的机会不大。这项工程强调危机处理意识和大刀阔斧、全面实施的姿态高于一切。恰恰相反，中国政府将必须进行细致的规划、长期的投资、密切的监督，才能确保这项规模空前的工程和治污行动实现预定的目标。

20世纪70—80年代，邓小平围绕建立政府环保体制和法律框架采取了初步措施，后来的国家领导人江泽民在90年代、胡锦涛在21世纪初也围绕环境保护出台了一些政策和法规，但是还不能完全应对随着经济改革而来的快速涌现的巨大环境挑战。不论从哪一个方面来说，中国的环境总体上是退化的，引起了新的社会和经济问题。特别是，中央政府的环保部门仍然职能弱，不得不以下级的身份与其他部级的经济管理部门进行协调，也不能通过一个强有力的行政渠道向地方环保局下达指示。

同时，中国正式的环保机构在改进自己工作效率方面做出了重要努力，制定了新的环保政策，起草了新的环保法律，进行了新的环保实践，在政策、法律和司法领域培养了一批优秀、高素质的专家。

另外，尽管中国政府在环保方面的权力下放导致很多地区领导不力、资源缺乏等困难，但在有些地区还是取得了一些令人瞩目的成功。比如，大连、上海、中山三个城市都在环境方面取得了很大成绩。

还有，政府体制外的因素和力量可能会给环保工作带来更大的变化，这一点将在第五和第六章进行分析。中国的改革已经有非政府因素参与，包括国际和国内的非政府组织、新闻媒体、跨国公司，这些都可能是引起环境变革的重要力量，为环境保护提供新的政策导向、新的技术和资金机会。这些力量虽经常是处于边缘地带，但有时会发挥关键的作用，能够推动提高中国的环保能力，突破政府部门对环保工作的限制。

注释

[1]曲格平：《中国的环境管理》，北京：中国环境科学出版社，1999年，第214页。

[2]曲格平：《中国的环境管理》，北京：中国环境科学出版社，1999年，第214页。

[3]联合国：《联合国人类环境大会（UNCHE）报告》，斯德哥尔摩会议文件，1972年，www.unep.org/Documents/Default.asp?Document ID=97.

[4]《中国代表团就“人类环境宣言”发表声明》，《北京周报》，1972年6月23日第，9—11页。

[5]联合国人类环境会议：《联合国人类环境大会报告》，联合国文件，A类档案，编号：conf.48/14/Rev.1.

[6]这一领导小组包括计划、工业、农业、交通、水土保护和公共卫生等部委的官员。

[7]曲格平：《中国的环境管理》，——第214216页。（实为323324页）

[8]曲格平：《中国的环境管理》，第219页。

[9]同上。

[10]同上书，第222页。

[11]阿比加尔·加希尔：《中国的环保组织机构》，《中国季刊》，第156卷（1998年12月），第769页。

[12]同上。

[13]马晓英（音译）、伦纳德·奥托兰诺：《中国的环境监管》，马里兰州兰哈姆：罗曼和利特菲尔德出版社，2000年，第16页。

[14]曲格平：《中国的环境管理》，第113—114页。

[15]作者1992年4月在北京对国家科委官员的访谈。

[16]在联合国环境大会期间，与会成员国就气候变化框架公约进行最后的协商，控制温室气体的排放。作为温室气体主要排放国之一的中国，和美国、俄罗斯采取的立场是一样的，就是拒绝为限制温室气体排放设定目标和时间表。中国认为，作为一个新兴的工业国家，中国历史上温室气体排放少，因此对气候变化所负的历史责任也要小。中国的地位是发展中国家，除非得到发达国家的补偿，否则中国不会采取行动。

[17]关于可持续发展，普遍接受的定义是由世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》（牛津：牛津大学出版社，1987年）一书的第43页做出的，即“可持续发展系指人类满足当前需要而又不削弱子孙后代来满足其需要之能力的发展。可持续发展不是一个固定的和谐状态，而是一个过程。在这个过程中，资源利用、经费投入、技术创新和体制变革等协调发展，既能满足当前需要，又能满足未来需要。”

[18]比如，联合国环境与发展大会以后，中国成为采取可持续发展思路制定行动计划的第一个国家。《中国21世纪议程》以联合国环境与发展大会的《全球21世纪议程》为模本，号召全民在环保问题上采取行动，这些问题从地方空气污染到生物多样性，各种各样。《中国21世纪议程》的实施，涉及中国300多个部委和地方政府，包括128个具体项目。（根据国家环保总局官员2000年4月在北京和作者的谈话）比如，在《中国21世纪议程》的优先发展领域，还要求加强法制建设，确保可持续发展。这一要求促进了对1995年制定的《中华人民共和国大气污染防治法》等法律的修订（出处同上）。

[19]这一点在《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中有明确要求。戴晴、爱德华·魏美尔：《做好事，但不要惹“老共产党”》，收入《中国的经济安全》，罗伯特·阿什、维尔纳·德劳编，纽约：圣马丁出版社，1999年，第143页。

[20]同上。

[21]联合国环境与发展大会召开以后，国际环境非政府组织开始带着急需的技术专家和资金涌向中国。国际商界也开始更加直接地参与到中国的环保当中，帮助提高其中方合作伙伴的环境意识，促进合作项目以可持续发展的理念实施。

[22]《世界资源：1998—1999》，牛津：牛津大学出版社，1998年，第124页。

[23]《中国应对气候变化的政策与行动》（白皮书），国务院新闻办，2009年10月29日，www.chinaenvironmentallaw.com/wp content/uploads/2008/10/china white paper climate change.doc.

[24]《西方要信守其技术转让的承诺》，《中国日报》，2008年10月29日，china.org.cn/environment/news/2008 10/29/content 16682184.htm.

[25]《国际环境公约》，环保部，www.zhb.go_v.cn/inte/gjgy.

[26]史江涛：《中国因水道污染受谴责》，《南华早报》，2007年9月17日。

[27]安守廉、李本认为：“全国人大的权力包括批准所有的‘基本法’、监督检查这些法律的实施、修改《宪法》。全国人大全体会议每年召开一次。大多数的立法活动都是由其常委会（大约155名常委）进行的，全国人大授权常委会解释《宪法》，通过基本法以外的其他法律，监督指导其他主要政府机构的工作。”）安守廉、李本：《空气清洁，程序透明？关于中国空气污染法的争论》，《哈斯汀法学》，第52卷，2001年3月，第706—707页。

[28]国家环保局在1998年更名为国家环保总局，标志着级别上升到部委层次。2008年，国家环保总局又更名为环保部，级别再次提升，成为国务院组成部门之一。

[29]张红军（音译）、理查德·费里斯：《构建新世纪的环境法律系统：中国的环境法框架》，《汉学天地》，第1卷，1998年第1期，第6页。

[30]关于全国人大环境与资源保护委员会的所有职能，参阅同上。

[31]王家全（音译）:《中国加强环境立法》，世界观察研究所，2007年8月28日，www.worldwatch.org/node/5328.

[32]同上书，第171页。

[33]吉姆波利、鈴木真由、曲晓霞（音译）:《火的考验：一个中国环境NGO在中国所做的司法救助》，威尔森中心中国环境论坛，2008年7月，www.wilsoncenter.org/topics/docs/clapv_jul08.pdf.

[34]裘欣、李虹霖：《中国的环境大部制改革：背景、挑战和未来》，《环境法报道》，2009年2月。

[35]马晓英、伦纳德·奥托兰诺：《中国的环境监管》，第92—93页。

[36]《中国钢铁行业环境管理评价》，美国制造业联盟，2009年3月，www.americanmanufacturing.org/wordpress/wp content/uploads/2009/03/chinaenvironmental report march 2009.pdf，p.33.

[37]马晓英、伦纳德·奥托兰诺：《中国的环境监管》，第92页。

[38]《最近的环境法及公众参与的新闻》，环境法公众研究网，2009年4月13日，www.greenlaw.org.cn/enblog?p=1020.

[39]《中国要对污染企业课税》，新华社，2009年6月6日，www.shanghaidaily.com/sp/article/2009/200906/20090606/article 403213.htm.

[40]全国人大环境保护与自然资源委员会官员1999年1月与作者在马萨诸塞州剑桥市的谈话。

[41]同上。

[42]李静云、刘晶晶（音译）:《寻求清洁水：中国新修订的〈水污染防治法〉》，威尔森中心中国环境论坛，2009年1月，www.wilsoncenter.org/topics/docs/water pollution law jan09.pdf.

[43]《毒气泄漏威胁中国城市》，BBC新闻，2005年11月23日，http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia pacific/4462760.stm.

[44]李静云、刘晶晶：《寻求清洁水：中国新修订的〈水污染防治法〉》。

[45]同上。

[46]克泽斯托夫·米恰拉克：《中国的环境治理》，出自经济合作与发展组织（OECD）2005年9月7日的报告《中国的治理》，www.oecd.org/dataoecd/60/37/34617750.pdf，p.18.

[47]与此相反，美国环保署雇用人员6000人。出自张红军、理查德·费里斯《构建新世纪的环境法律系统：中国的环境法框架》。

[48]何钢：《环保部雏形初具，然任重道远》，世界资源研究所地球趋势研究中心，2008年7月17日，http://earthtrends.wri.org/updates/node/321.

[49]《中国加大环境法执法力度》，新华社，2005年10月9日，http://en.chinacourt.org/public/detail.php?id=3957.

[50]曲格平：《中国的环境管理》，第221页。

[51]郭华：《中国制定环保计划》，《中国日报》，2001年5月29日。

[52]《中国将把GDP的1.35%投入环境保护》，新华社，2007年11月27日。http://en.chinagate.cn/economics/2007 11/27/content_9302259.htm.

[53]奥斯丁·拉姆齐：《中国绿色投入不足》，《时代周刊》，2007年11月28日，www.time.com/time/world/article/0,8599,1688554,00.html.

[54]易明：《大后退？》，《外交事务》，2007年9—10月合刊，第38—39页。

[55]乔纳森·瓦茨：《中国绿色发展倡导官员靠边站》，《卫报》，2009年3月12日，http://www.guardian.co.uk/environment/2009/mar/12/activism china.

[56]经合组织：《2006年中国环境的守法和执法》，www.oecd.org/dataoecd/33/5/37867511.pdf,p.25.

[57]扎黑尔：《中国的环保组织》，第759页。

[58]经合组织：《2006年中国环境的守法和执法》，第6页。

[59]延思（Jens Kolhammar）:《政府信息公开条例：障碍与挑战》，《中国的选举和治理》，2007年6月7日，http://en.chinaelections.org/newsinfo.asp?newsid=17891.

[60]查理·麦克尔威（Charlie McElwee）:《环境信息的公开》，中国环境法博客，2008年4月30日，www.chinaenvironmentallaw.com/2009/04/30/public disclosureofenvironmental information.

[61]查理·麦克尔威：《黑龙江省“黑掉”污染企业黑名单》，中国环境法博客，2009年4月27日，www.chinaenvironmentallaw.com/2009/04/27/blacklist blacked out by black dragon river province.

[62]同上。

[63]经合组织：《2006年中国环境的守法和执法》，第18页。

[64]任何一家排污企业都要向地方政府交纳排污费，要向地方环保部门注册登记其企业排污种类、排污数量以及污染物浓度等，地方环保部门根据排污种类、数量和浓度计算征收排污费。《中国环境法的执法趋势》，美迈斯律师事务所，2008年4月16日，www.omm.com/newsroom/publication.aspx?pub=615.

[65]李万新（音译）、陈汉宣（Hon S. Chan）:《中国的污染排放及处理：环境治理的含义》，城市中国研究网络会议、当代城市中国研究国际会议提交论文，2009年1月1—2日，http://mumford.albany.edu/chinanet/events/guangzhou09/paper/Li_2008_IncomeCapacityEnvironment_draft%206%20tables%20included.pdf.

[66]托马斯·V.斯金纳：《美国环保署根据罚金通货膨胀调整罚金政策》，美国环保署，2004年9月21日，www.epa.gov/compliance/resources/policies/civil/penalty/penaltymod memo.pdf.

[67]1985年至1994年期间，因污染排放被罚的公司数量，从最多8万家增长到30多万家，罚金总额高达30亿元（3.65亿美元），《中国环境报》，1995年2月，第1版。

[68]经合组织：《中国环境的守法和执法》，第26页。

[69]王立德：《中国的观点：云南砷污染刑事案件》，自然资源保护委员会博文网，2009年4月24日，http://switchboard.nrdc.org/blogs/awang/view_from_china_the_yunnan_ars.html.

[70]王灿发：《中国的环境法实施：现存问题及改革建议》，《佛蒙特环境法学》，第8卷，2007年春，第2期，第164页，www.vjel.org/journal/pdf/VJEL10051.pdf.

[71]《政府保护污染工厂引发关注》，新华社，2006年11月28日，www.china.org.cn/english/government/190419.htm.

[72]经合组织：《中国环境的守法和执法》，第29页。

[73]美国国会及行政当局中国委员会：《国会及行政当局中国委员会2007年年度报告：环境》，2007年10月10日，第3页。

[74]王立德：《中国的观点：云南砷污染刑事案件》。

[75]王华、萨斯米塔·达斯古普塔、纳兰度·马明基、比诺·拉普兰特：《污染法规执法不力：中国公司的讨价还价能力》，世界银行政策研究工作报告第2756号，2002年1月18日，第6页。

[76]曲格平：《中国的环境管理》，第318—319页。

[77]经合组织：《中国环境的守法和执法》，第27页。

[78]同上书，第6页。

[79]詹妮弗·吴：《中国反污染法律执法中的公众参与》，《法律、环境和发展》，第4卷，2008年第1期，www.lead journal.org/content/08035.pdf.

[80]《中国加强地方环境监管》，中国网，2008年12月19日，www.pacificenvironment.org/article.php?id=2943.

[81]托德·凯撒、刘荣坤（音译）:《把脉中国政府信息公开条例实施一周年》，威尔森中心中国环境论坛，2009年8月，www.wilsoncenter.org/index.cfm?topic_id=1421 & fuseaction=topics.documents&doc_id=549155&group_id=233293.

[82]孔杰荣、约翰·朗格：《中国的法治体系：投资指南》，《纽约法学院国际法与比较法学刊》，1997年第17卷，第350页。

[83]安守廉：《法律在应对中国环境问题中的局限性》，《斯坦福环境法学》，第16卷，1997年1月，第141页。

[84]《佛山法院审理废物排放案件》，中国国际广播电台，2008年3月21日，http://http://english.cri.cn/2946/03/21/1321@335476.htm.

[85]《砷湖事件三名责任人被判刑》，《中国日报》，2009年6月3日，http://english.sina.com/china/p/2009/0602/245577.html.

[86]高杰（音译）:《环保法院：公共环境利益诉求依然是一个点缀？》环境法公众研究网，2008年10月5日，www.greenlaw.org.cn/enblog/?p=4.

[87]艾琳琳：《赋予法院更大的环境执法权力》，威尔逊中心中国环境论坛，2008年10月。www.wilsoncenter.org/index.cfm?topic_id=1421&fuseaction=topics.event summary&event_id=477342.

[88]同上。

[89]高杰：《环保法院：公共环境利益诉求依然是一个点缀？》。

[90]《云南将在九湖流域设立环保法庭》，新浪网，2009年5月31日，http://news.sina.com.cn/c/2009 05 31/143117920501.shtml.

[91]高杰：《环保法院：公共环境利益诉求依然是一个点缀？》。

[92]艾琳琳：《赋予法院更大的环境执法权力》。

[93]作者与王灿发2001年5月18日在纽约美国外交关系协会的谈话。

[94]《福建化工厂污染案》，环境法公众研究网，2009年3月26日，http://www.greenlaw.org.cn/enblog/?p=912.

[95]吉姆波利、鈴木真由、曲晓霞：《火的考验：一个中国环境NGO在中国所做的司法救助》。

[96]中国建设银行是中国四大国有商业银行之一，设立了511万美元的海外基金，用于支持11个城市的空气污染监控项目。这些项目是克林顿总统1998年访华后的首批中美合作项目。在这笔511万美元的基金当中，有83%的资金来自美洲银行的优惠贷款。见《银行利用美国贷款推动空气清洁》，《中国日报》，1999年8月19日，第5版。

[97]《中国环境报》，1995年1月，第1版。

[98]马利德（Richard McGregor）:《中国的绿色信贷措施面临障碍》，《金融时报》，2008年2月13日。www.ft.com/cms/s/0/03d1ba80 da23 11dc 9bb 0000779fd2ac.html.

[99]斯凯·吉尔伯特：《胜利：草根NGO推动“癌症村”采取行动》，威尔森中心中国环境论坛，2009年1月，www.wilsoncenter.org/topics/docs/green_anhui_jan09.pdf.

[100]马利德：《中国的绿色信贷措施面临障碍》。

[101]张西雅：《中国推进绿色安全政策》，环境法公众研究网，2008年3月3日，www.greenlaw.org.cn/enblog/?p=726.

[102]政府官员必须与地方环保局签署协议，规定具体的环境目标，并承诺一同实现这些目标。环保也是这些官员将来升迁的一个考核指标。

[103]《中国统计年鉴2008》。

[104]萨斯米塔·达斯古普塔、大卫·惠勒：《环境指标中的国民抱怨：来自中国的证据》，未刊稿，世界银行发展研究部环境、基础设施和农业处，华盛顿D.C.，1996年。亦可参见马晓英、伦纳德·奥托兰诺：《中国的环境监管》，第71页。

[105]环保官员与作者2000年4月在大连的谈话。

[106]《环境问题帮助解决热线》，新华社，2001年7月30日，www.xinhuanet.com english/20010730/434912.htm .

[107]经合组织：《中国环境的守法和执法》，第33页。

[108]《热线收到更多污染抱怨》，新华社，2006年12月6日，www.china.org.cn/english/environment/191379.htm .

[109]《中国环保部警告官员：完不成环保任务要受罚》，新华社，2008年9月11日，http://news.xinhuanet.com/english/2008 09/11/content_9922169.htm

[110]记者陈荟蔓：《北京水价调整将听证，南水北调推迟进京引猜测》，南海网，2009年5月12日，www.hinews.cn/news/system/2009/05/12/010476270.shtml.

[111]崔晓火：《北京水需求降低》，《中国日报》，2009年5月12日，http://www.chinadaily.com.cn/china/2009 05/12/content 7765925.htm.

[112]《北京今年将提高水价》，路_透社，2009年5月10日，http://uk.reuters.com/article/idUKPEK25802.

[113]王立德：《法律在中国环保中的作用：最近的进展》，《佛蒙特环境法学》，第8卷，2007年春，第2期，第164页，www.vjel.org/journal/pdf/VJEL10051.pdf.

[114]环保官员与作者2000年4月在大连的谈话。

[115]《经济得高分之余，生态环保也不逊色》，《羊城晚报》，2007年8月25日，http://news.163.com/07/0825/14/3MOGJH3A0001124J.html .

[116]罗伯特·W.米德、维克多·布拉杰：《北京绿色奥运的环境清理和健康成果》，《中国季刊》，第194卷，2008年6月，第275—293页。

[117]中国环保官员与作者2000年4月在中山的谈话。

[118]易明：《大跃退？》

[119]易明：《中国环境解读》，公共电视网，2006年，www.pbs.org/kqed/chinainside/nature/greengdp.html.

[120]易明：《中国环境解读》，公共电视网，2006年，www.pbs.org/kqed/chinainside/nature/greengdp.html.

[121]《云南公布湖污染控制详细计划》，新华社，1999年1月15日。

[122]环保官员与作者研究助理2000年6月在昆明的谈话。

[123]《2007中国环境状况公报：淡水环境》，环保部，2008年11月17日。www.zhb.gov.cn/plan/zkgb/2007zkgb/200811/t20081117_131335.htm.

[124]《滇池水污染控制取得成效》，新华社，2002年11月11日。

[125]《中国南水北调工程》，新华社，2003年8月14日。

[126]美国驻华大使馆：《中国南水北调工程新进展》，2003年6月。www.usembassy china.org.cn/sandt/SNWT East Route.htm.

[127]《中国南水北调工程新进展》，2003年6月。

[128]同上。

[129]卡特·布兰登、拉迈世·拉曼库提：《制定亚洲环境战略》，世界银行讨论小组论文，华盛顿D.C.，1993年。

[130]夏雷（Shai Oster）:《中国放慢南水北调工程》，《华尔街日报》，2008年12月31日，http://online.wsj.com/article/SB123064275944842277.html.

[131]克里斯蒂娜·拉森：《中国水利工程，对于其科学性的争论》，《耶鲁环境360》，2009年1月8日，http://e360.yale.edu/content/feature.msp?id=2103.

[132]储百亮：《中国推迟大型水利工程完成时间》，路透社，2008年12月5日，www.reuters.com/article/latestCrisis/idUSPEK345711.

[133]克里斯蒂娜·拉森：《中国水利工程，对于其科学性的争论》。