中国淮河污染再现：工厂将污水排入河中导致严重污染

2001年7月底，中国的粮仓——肥沃的淮河平原，发生了一场环境灾难。淮河支流普降暴雨，从而将380多亿加仑严重污染的水排入淮河。^[1]淮河下游流经安徽省，河水充斥着垃圾，泛着黄色泡沫，漂浮着死鱼。^[2]尽管政府很快就宣布控制了局势，但此次事件使得中国治淮的巨大努力付诸东流。仅仅七个月前，中国政府还宣布成功治理了淮河污染，清理了淮河。经过六年的攻坚治理，中国政府关停了向淮河排放污水的工厂，大大提高了干流和100多条支流的水质，人们又可以在河里捕鱼，用河水浇灌庄稼，甚至是饮用河水了。

淮河过去50年的历史是中国环境变迁的缩影。这是一段充满沧桑的历史，一方面向人们展示了中国治理淮河的美好前景，另一方面又暴露出中国目前环境治理的不足，而这种不足又和中国几百年来的传统有关。

淮河流域包括安徽、江苏、山东和河南，是华东地区的一片沃土，面积大约有英国那么大，人口超过1.5亿，其生活和发展用水皆依赖淮河。淮河起源于河南省桐柏山，向东流经河南、安徽和江苏，全长600多英里，最后汇入东海。

淮河流域是相对富庶、繁荣的地区，2007年人均收入从安徽省的950美元到江苏省的近1680美元之间。^[3]该流域盛产粮食、棉花、油和鱼类。在过去的20年里，淮河干流、大小支流两岸雨后春笋般地建立起数以万计的工厂，有纸浆厂、化工厂、印染厂、皮革厂，雇用几千到一万人不等，极大地推动了该地区以及中国的经济发展。这些工厂公然把污水排入河中，使得淮河成为四条污染最严重的河流之一。^[4]

淮河治理具有惨痛、悲壮的历史。1950年，为治理淮河水灾，毛泽东决定成立淮河水利委员会，该委员会按照毛泽东的指示，组织数百万名劳力，沿河建造了195座大坝。^[5]1975年8月，两座最大的大坝——石漫滩水库大坝和板桥水库大坝溃决，损失惨重。^[6]

20多年来，这些大坝还导致了淮河数不胜数的污染事件，给淮河带来了极大的危害。上游的地方官员不断打开大坝的闸门，把污水排入下游，毒害了下游地区的庄稼和鱼类，破坏了当地的农业和渔业。由于沿河建造了大约4000多座水库，限制了淮河的排污能力，因此导致问题更加严重。^[7]淮河沿岸的很多地区，河水都不能饮用。

尽管年度降水量达34英寸，高于平均降雨水平，但淮河流域的很多地段仍趋于干涸^[8]，从而加重了污染的程度。在沿河有些地区，癌症发病率和新生婴儿畸形率高于其他地区。据一项估计，淮河一个支流沿岸的死亡率比该省高出1/3，癌症发病率是平均水平的两倍。^[9]上世纪90年代末，一份关于该地区的报告指出：“多年来，淮河地区的男孩没有一个达到参军体检标准。”^[10]

中国政府并不是不知道淮河污染日益严重。1974年淮河污染灾难首次发生后，中国政府成立了淮河流域水资源保护局和水利部淮河保护委员会。然而，这两个部门没有经费，也没有实权，随着淮河流域经济的发展，环境迅速恶化。国家环保总局是中央政府负责环境的职能部门，该局的一个官员这样描述道：“经济发展相当盲目。”^[11]1988年，中国成立淮河流域水资源保护领导小组，至少是希望从体制上解决淮河流域的污染问题。但是，直到1990年，为了降低成本，增加利润，淮河流域内只有不到一半的企业安装运行了排污系统，其中仅有25%的排污达到了国家标准。由于问题越来越严重，水资源保护局要求地方官员关闭或迁出一些污染大户。一些污染企业关闭了，但很快又有新的污染企业上马。^[12]更为严重的是，在治理污染这个问题上，沿淮四省不能采取协调一致的政策。1993年，水资源保护局局长抱怨说，省份之间关于治理淮河污染的争议越来越多，而该局则缺乏解决这些问题的权力。1994年5月，中央政府对地方环境官员发出警告，可以说这是对该地区日益严重的社会不安的回应。^[13]国家最高环境监察部门——国家环境保护委员会（SEPC），根据国务院的指示，在安徽召开淮河流域环境保护执法检查现场会，讨论相关省份在治理环境污染方面的合作问题。但是，该会议既没有在政策上，也没有在行动上带来真正的变化。

仅仅两个月之后，淮河流域的一批工厂直接将污水排进淮河，形成一条混有氨氮化合物、高锰酸钾和酚的有毒污染带，使淮河中下游受到严重污染。河水变黑，工厂被强迫关闭。渔业遭受毁灭性打击，将近2600万磅鱼类死亡，几千人因此而患上痢疾、腹泻、呕吐等疾病。^[14]紧接着，安徽蚌埠的一个乡镇政府掘开当地一个蓄满污水的大坝。在两周的时间里，有520亿加仑的污水流向淮河中下游。新闻媒体到现场后，地方官员试图隐瞒事故的严重性，导致民怨上升。^[15]

中央政府立即派出调查组，备受尊敬的国务院环境保护委员会主任宋健亲临指导。调查期间，一个农民递给宋健一杯河水。宋健蘸水尝了尝，把杯子交给陪同的省级和地方官员，要他们喝下去，并同时警告他们，如果河水不能变清，将受到开除的处分。^[16]随后，淮河污水治理采取了一些行动措施。据报道，将近一千家工厂或被关闭，或被迁移，还有一些被命令三年内必须改善环境质量。当时的李鹏总理宣布了一个两步走的治理战略，第一步是1997年以前治理所有工业污染，第二步是到2000年让淮河水变清。

为了完成这个目标，国务院成立了由水利部、国家计委、财政部以及其他部门组成的委员会。^[17]时任国家环保总局局长解振华宣布采取特别措施，沿淮四省的19个国有大中型企业要符合规定的排污标准。到了1996年，淮河沿岸关闭了几百家污染企业。

然而，经济的强劲发展继续给环境带来巨大的压力。国家环保总局污染控制司原司长臧玉祥1997年报告说：

他们（地方工业）只关心短期利益，忽视长期的危害，或者只关心本地区的利益，忽视对整个淮河流域的危害，置对别人的危害于不顾，公然将大量的污水排到其他地区……尽管政府在治理期间暂时关闭了5000家工厂，一些乡镇、村庄还在继续盲目上马小型造纸厂、印染厂、制革厂、化工厂……淮河流域的水质仅达到4—5级（水质指标，从1到5，数字越高，污染程度越大），有些支流的水质甚至超过5级，在干旱季节，竟然变成了污水排水沟。^[18]

还有报告称，那些被关闭的工厂把生产设备卖给其他工厂。^[19]根据美国驻华大使馆的报告，在两年之内，40%被关闭的工厂重又开工。

尽管如此，政府依然加快实施第二阶段的行动。1998年1月1日，中国领导人宣布实施为期三年的淮河治污“零点行动”。地方官员紧急关闭了35个工厂，命令198家工厂停工。^[20]然而，中国社会科学院农村发展研究所的学者对此次行动的效果表示怀疑：

我们不认为这个很严重的地区性污染能够通过“零点行动”得以解决……在“零点行动”开始以前，很多污染企业只是在国家环境保护总局检查时暂时停止排污……污染情况不会在短时间内好转。对国家来说，向那些规模小、分散在各地的工厂征收排污费是非常困难的。他们做假账，因此，没有人知道他们真正的收入经营情况。^[21]

在讨论这个问题时，中国一位著名的环境专家介绍了淮河沿岸工厂为避免关门而采取的对策。他指出，一些小型造纸厂和纸浆厂进行合并，形成规模大的工厂，从而规避政府关于工厂大小的限制；还有的工厂白天关闭，晚上开工。更有甚者，地方政府由于担忧经济发展受到影响，向环保官员施加压力，使他们消极执法。中国调查类电视节目《新闻调查》在2000年对淮河地区进行了两次采访，第一次是报道淮河清理所做的努力，第二次是报道淮河治理取得的成效。如人所料的是，在第二次调查中，新闻调查记者发现很多本应关闭的工厂仍在开工。^[22]

淮河污染问题远不止这些。1998年1月，“零点行动”刚刚开始时，位于淮河一个支流下游的工业城市宿州，河水变黑，鱼类死亡，市民两周都没有自来水喝。（而几天前，中国政府宣布淮河的“环境复兴”正稳步进行。）^[23]一个市民向外国记者抱怨道：“这里的水老是污染，真的很严重，我们都不能用水洗衣服。而且我们用水饮猪，猪几天都不吃食。”^[24]第二个特别令人震惊的淮河污染事件发生在安徽省阜阳市，阜阳的污水持续不断地排入淮河。1999年，阜阳等十个城市被选为“全国清洁生产试点城市”。然而，在2000年5月，阜阳先后有10人倒在一条被称为“七里长沟”的污水沟内，其中6人因污水中毒而死亡。阜阳市政府已经拿出了近60万美元建设污水控制水闸系统，他们不愿再耗资3000万美元处理通过水闸系统排入淮河的污水，理由是如果治理污水，将使该城市的很多企业面临关闭的危险。^[25]阜阳市民深知污水的危险，当城市拉起水闸排出重要工业区的污水时，水都是黑的，发出刺鼻的气味，升腾起阵阵薄雾。尽管市民多次公开抱怨“七里长沟”的污染问题，但这些抱怨到了那些冷漠的地方官员那里大多石沉大海。1999年，在一个关于阜阳的电视报道中，农民的批评经过新闻记者编辑后听起来像是赞誉。

阜阳现在面临严重的水资源短缺。当地的地下水资源已经被污染，城市不得不打更深的井来获取洁净水，这又导致严重的地表下沉。根据一项报告，“地下水现在已经完全枯竭。”^[26]

1999年和2000年，淮河在20年中第一次断流。^[27]因为船搁浅在又深又干的泥坑里^[28]，航运被迫停止。在洪泽湖下游，居民“发现了大约300年前被洪水淹没的泗州城墙”。^[29]当地经济由于农作物大面积枯死、数千吨鱼类死亡而遭受重创。

尽管有这些报告，2001年1月，有关部门仍然宣布淮河水质达到国家3级标准，也就是达到了可以饮用和养鱼的水平，70%的支流河水达到4级标准，也就是达到了工业和农业用水的水平。^[30]

在过去，没人质疑这样的报道，现在则不同了。2001年1月18日，《工人日报》在头版刊登一篇文章，认为政府淮河治污的行动是失败的。当时的淮南工业学院教授、安徽省政协（安徽省政府的改革顾问机构）副主席疏开生^[31]认为，河水污染仍然很严重，远没有达到国务院规定的目标。他还说，2000年的污染物排放实际上是政府规定目标的两倍，安徽境内淮河水质的级别是5级，甚至不能用来灌溉，“为了达到国务院规定的标准，一些省份向党中央报告虚假数字。事实上，尽管强制关停了一些小工厂，但污染问题没有多大改观。”疏教授进一步指出，根据政府计划，淮河沿岸要建设52个污水处理厂，但实际上仅有6个，还有几个在建设中。^[32]

疏教授的分析很快被证实。2001年夏天，暴雨再次引发了淮河的污染危机，淮河上游大坝拦截的1.44亿立方米（380亿加仑）污水受洪水冲击，顺流而下，鱼类死亡，植物受淹，给饮用水带来严重威胁。中央政府迅速行动，命令100家大中型污染企业关闭或停产，派调查组赴淮河调查。^[33]2002年，世界银行还签署协议，资助安徽和山东建造几座大型污水处理厂，从而减少淮河流域的水污染问题。^[34]

2003年，摄影记者霍岱珊发起成立了民间环保组织“淮河卫士”，追踪淮河污染给公众健康带来的巨大影响，以引起广大民众的注意。霍岱珊之所以热心环保，是因为癌症夺去了她母亲和一位挚友的生命。淮河流域的许多村民十分拥戴她，积极监督当地的工厂做好污水处理工作。但当地的政府官员害怕损害自己的名誉，常常干涉霍岱珊的环保行动。^[35]淮河被视为中国污染最为严重的河流，当地政府官员缺乏责任心是淮河依旧面临污染挑战的主要原因。中国环境保护部2008年的报告显示，60%以上的淮河水水质仅达到4级甚至更糟，不能用来饮用、养鱼，严重的情况下甚至达不到工农业用水的标准。^[36]中国环保部还注意到，城市污水处理厂的年处理能力只有27亿吨左右，而中国每年产生的污水却有44亿吨。中国的污水处理厂只有原计划的40%，淮河沿岸的4个省份中有3个没有完成污水处理指标，它们是河南、安徽和江苏，只有山东达到了预定的指标。^[37]

淮河地区污染治理的成本还在增加。^[38]淮河流域正在进行一项规模大、投入大的南水北调工程，据官方消息，这项工程大部分将于2014年完成。至于污染带来的疾病和生命损失，更是巨大的，很难从经济的角度来衡量。

洪涝 1998年，长江发生特大洪水，死亡3000多人，500万个家庭丧失家园，淹没农田5200万公顷，经济损失达2000多亿美元。原因是20年来大量的森林砍伐以及湿地破坏。

沙化 沙漠和严重退化的土地已经占中国土地面积的1/4，并且还在继续扩大。1970年以来，沙化的速度提高了一倍。通过植树造林和退耕还草，中国进行了遏制沙化进展的努力，但效果并不尽如人意。

水荒 由于生态系统的变化，水需求量的急剧增加，再加上污染严重和保护不力，中国频发水荒，对中国社会和经济发展产生了日益严重的影响。其结果是，即便是在那些水资源曾经丰富的地区，工厂关闭，数百万人背井离乡，公共健康受到严重威胁，政府面临未来河流改道和生态恢复的昂贵代价。

森林资源减少 中国是世界上森林资源最少的国家之一。由于家具、筷子和纸张的需求，加速了国内非法砍伐业的发展，在带来滚滚利润的同时，彻底破坏了环境。目前，中国是世界上最大的木材进口国、最大的纸张和硬纸板生产国、最大的家具出口国。其结果是，生物多样性丧失，气候变化、沙漠化以及土壤侵蚀的速度不断加快。

人口增长 快速增长的人口一直给中国的资源带来很大压力。2003年3月，中国领导人江泽民称人口是他面临的最大问题。

表面上看，中国的环境恶化是经济过度发展的结果。随着转向市场经济，有些地方没有节制、不计代价地消耗自然资源，造成环境危机。这种解释特别符合一些思想家比如卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）的逻辑，他预言，自由的市场经济只能对环境带来负面影响。^[39]其他学者也令人信服地证明，中国庞大的人口和快速地参与国际经济是中国目前面临一系列环境挑战的原因。^[40]然而，还有一些学者同样令人信服地证明，经济发展、人口和贸易有利于一个国家环境的改善。双方关于经济发展、人口、贸易与环境之间关系的长期争论，对于了解中国环境发展的历史，提供了重要的线索。

经济发展对环境保护是带来机遇还是挑战，引起了激烈、尖锐的争论。有人坚信发展必然危害环境，因为经济发展需要消耗木材、矿产、石油和水等自然资源。对马来西亚、印度尼西亚和菲律宾等东南亚发展中国家的研究充分表明，以消耗自然资源为代价的经济发展使森林减少、土壤侵蚀和土地沙化达到非常严重的地步。^[41]持这种观点的学者还指出随着经济的发展，污染也会不断加剧。比如，经济学家阿萨耶·德斯塔（Asayehgn Desta）指出，中国农村地区的发展由于大量使用杀虫剂和化肥，使得城市的垃圾和污染程度不断加剧。^[42]根据这个学派（比如波兰尼）很多学者的观点，解决这个问题不能单纯依赖市场，因为市场不能对利用还是破坏环境、自然资源给出合理的解释。因此，随着市场和经济的继续发展，以市场来解决环境问题越来越令人难以信服，环境问题也越来越突出了。^[43]

另一方面，其他学者反驳道，经济发展会通过价值观转变、技术进步、国家能力提高等社会内部的重要变革，推动社会加强环境保护。政治学家罗纳德·英格勒哈特（Ronald Inglehart）通过几十年的研究发现，随着收入的增加和贫困的减少，社会的教育水平就会提高，环境保护的意识就会增强，人们会要求有一个更好的生活环境。^[44]民意调查显示，中国同样遵循这一惯例。除此以外，经济发展还会给经济内部结构带来更多的变革，这种变革会对环境保护带来正面的影响。比如，更多地开发对环境无害的技术。世界著名经济学家贾格迪什·巴格沃蒂（Jagdish Bhagwati）认为，经济增长增强了政府课税和提供社会福利的能力，其中就包括进行环境保护。^[45]

这不是一个非此即彼的争论。地理学家瓦茨拉夫·斯密尔（Vaclav Smil）就中国环境问题提出了一个折衷的观点：“在目前中国的经济、技术和人力资源状况下，不可能停止或改变环境恶化的趋势，20世纪90年代不能如此，新世纪的头10年内也不能如此。”同时，他说，技术创新以及其他政策战略可以减少经济发展对中国环境影响的程度。^[46]

第二个与此相关的观点集中于对外贸易和外国投资对一个国家的环境状况来说，是产生正面的还是负面的影响。一个普遍的观点是，发展中国家在全球贸易中的相对优势是以消耗自然资源为代价换来的，因此，对环境的影响必然是负面的。而且，对外贸易与国内贸易一样，不把环境代价计算在成本之内，从而进一步削弱了国家保护环境的能力。^[47]更为重要的是，为了吸引外国投资，一些国家常常集中发展重污染工业^[48]，从而为其他国家转移污染工业提供了机会。李韶鹤（Yok shiu Lee）、苏耀昌（Alvin So）在其研究亚洲环境的成果中指出，很多跨国公司“把低于正常环保标准的工厂和生产线”转移到东南亚，以避免违反他们本国的卫生和污染标准。两位学者认为：“从很大程度上说，东南亚大多数由于贸易、投资所引起的环境恶化和污染问题，都可以追溯到跨国公司，这些跨国公司要么掠夺当地的原材料资源，要么是转移自己的工业生产线。”^[49]最后，这些分析家一方面承认贸易带来的财富可以改善社会条件，另一方面也指出，国家的政府都会努力保护自己的民族工业。由此，在外企带来的环境负面影响的代价下，本国企业的效率更低了。^[50]然而，也有学者同样激烈地坚持认为，经济发展以及融入全球经济将给环境保护带来积极的影响。乔塞·富尔塔多（Jose Furtado）和塔马拉·贝尔特（Tamara Belt）认为，贸易刺激经济增长，优化资源配置使用效率，提高生活水平，因此对环境的要求也会提高，开展环境保护的资金也容易增加。^[51]同样，约翰·奥德利（John Audley）在其《绿色政治和全球贸易》中指出，自由贸易同时会促进国内经济增长，从而消除国内贫困，使政府有更多的经费用于保护环境，开发更多的环保技术，发展更少污染的工业。^[52]

第三个方面的争论，这也许是分歧最大的争论，即人口对环境有怎样的影响。这个观点是约翰·卡利（John Carey）在其文章《减少人口能拯救我们的地球吗？》中提出来的：

尤其是，关于保持可持续发展需要多少人口这个问题引发了异常激烈的争论。一方是持马尔萨斯悲观主义观点的学者，比如斯坦福大学的保罗·埃利希（Paul Ehrlich），这些学者把人看做会毁灭自己赖以生存的地球的恶性肿瘤。他们说，如果人口这颗炸弹不除掉，那么任何发展都不会保护我们宝贵的自然资源。持技术乐观主义观点的学者，如国际发展方面的丹麦专家包雪如（Easter Boserup）对此则不屑一顾。他们相信人口增加只会推动经济更快地发展，提高人们的生活水平。这方面的争论之所以热度不减，是因为双方都认为有足够的证据支持自己的观点。^[53]

阿萨耶·德斯塔对马尔萨斯的观点进行阐述：“人口增长的一个影响是需要更多的土地，既需要耕作的土地，也需要居住的土地，从而导致环境恶化。同样，人口增长还会导致人均农业耕地、土壤生产能力下降和不可再生资源如煤、石油和矿石减少。”^[54]很多中国学者也强烈呼吁控制人口对保护环境的必要性^[55]:“长期以来，中国人口对于中国的资源来说，已经变成了压力。人口过多必然导致对资源的过度消耗，可以说是借用了本来属于子孙后代的资源，这已经对中国未来的生存和发展的物质基础产生了挥之不去的威胁。”^[56]

然而，另外一些学者坚持认为人口增长会给环境带来好处。也就是说，人口增长能因为自然资源短缺^[57]或因为人口增长而意味着有更多的人力资源，使“发展引擎转得更快”^[58]，从而推动技术创新，增加科学家进行发明创造的机会，这些发明创造从长远看将会改善人类的生存状况。^[59]从卡利的评述可以看出，由于双方都有支持的证据，争论还会持续下去。尽管如此，这些争论并不能提供一个了解中国环境发展史的路线图，但能帮助了解中国在发展经济、融入全球经济、应对人口问题方面面临的环境机遇和挑战。

还有一些重要的问题这些争论没有涉及到。从形式上看，这些争论避开讨论政治体制和政治在制定国家环境和经济发展道路方面所起的作用。可是，正如其他很多人指出的，不考虑政治这个变量会把对环境问题的讨论引入歧途。^[60]如果仔细分析中国的情况就会发现，政治在环境这个问题上发挥着关键性的作用，尽管政治介入的形式可能多种多样：

●谁是关键人物？他们各自的权力是什么？

●环境保护的资源是如何分配的？

●环境政策是如何制定和实施的？

●中国政府、企业和社会实现环保目标的激励措施有哪些？还缺哪些？

回答这些问题有助于解释经济发展、人口增长、对外贸易和外商投资为什么以及在什么情况下会对中国的环境施加积极或消极的影响。它们是了解中国何以面临如今的环境挑战以及这个挑战对中国未来有何预兆的关键。

下面我们就会看到，中国目前的环境状况不仅是今天政策选择的结果，而且是数百年来形成的态度、措施和体制的结果。然而，当今中国的环境政策主要是在经济和政治体制改革的大潮中形成的，20世纪70年代末以来，这场改革极大地改变了中国的面貌。

2000多年来，王朝兴衰更替，都是在巨大的动荡中进行的。中国建立共和政府的第一次实践始于1912年，不久就因为内忧外患而失败。其后经历了30多年的动乱，首先是内战，接着是日本侵华，然后是蒋介石要统一中国。但由于蒋介石刚愎自用，腐败无能，最终在1949年败北，毛泽东和中国共产党赢得了胜利。

毛泽东借鉴苏联模式实行计划经济。然而，由于坚持“继续革命”的理论，给中国的政治和经济体制带来了不利影响。他发起群众性的运动，比如“反右”和文化大革命，以根除那些思想上不够革命的人；他追求建立一个共产主义乌托邦，掀起“大跃进”，确立了不切实际的钢铁、粮食生产目标。由于这些运动，中国与世界的联系被隔绝，中国经济濒于崩溃。

1976年毛泽东去世的前几年，中国领导人开始着手拨乱反正。从1971年起，中国开始重返国际社会，恢复了在联合国的合法席位，台湾则被逐出联合国。此外还采取了其他一些措施，包括与美国建交等。1975年，周恩来总理提出了“四个现代化”（农业、工业、科学技术和国防），以振兴中国经济，为社会发展注入活力。

邓小平和他的支持者把“四个现代化”作为奋斗目标，启动了一场涉及经济、政治领域的全面改革。20世纪80年代初期，中国开始以多种方式放松中央自1950年以来在经济、政治领域的严格控制。^[61]

在经济领域，这种改革标志着由中央下达指令的计划经济，向更加重视市场作用的市场经济转变。中央把经济发展的很多权限下放给各省和地方政府，去除了对地方经济发展的一些政治限制，最大限度地减少中央对地方经济发展的干预。中国还通过外商直接投资和贸易，吸引外国参与中国经济发展。到了20世纪90年代中后期，中国开始积极改革曾一度作为城市经济基础的国有企业，鼓励私有企业和中外合资企业的发展，通过发展乡镇企业为农村经济增添活力。

在政治领域，也进行了类似的改革，主要体现在四个方面：（1） 从人治转向法治，制定了一系列的法规和制度。（2） 从中央向地方下放大量权力。（3） 中国欢迎国外技术援助，接受国外政策建议和金融援助。（4）接下来的一点可能是最重要的，就是政府在退出市场的同时，也改变了包揽社会福利的传统角色，鼓励私有、非国有部门从事教育、医疗和环境保护这些行业。

中国的改革极大地减少了中央对经济和社会发展的影响，充分发挥市场和私人企业的作用，来满足经济和社会发展的需要。同时，正如下面将要谈到的，中国的改革强化了一些传统政策和方法，有时强化的方式令人惊叹。中国目前的环境挑战以及在环境保护方面采取的措施，都反映出过去和现在之间密切的、有时是复杂的联系，这种联系既深深植根于过去，又体现在目前面临的不断变化的新压力和新机遇上。

中国当前的环境危机有着深层的根源。数百年来，中国帝王贪婪地追逐权力，开辟疆土，发展经济，扩大人口，导致了对森林和矿产资源的破坏性开发，河流泛滥改道，水利疏于兴修，土地因过度开垦而退化。本书第二章还要论及这种对自然资源的开发反过来极大地引发了战争、饥荒和自然灾害，使得中国数百年来灾祸不断。其结果是，经济发展、环境恶化、社会动荡、人口迁徙、经常性的剧烈政治动荡循环往复，不能停止。

更严重的是，中国缺乏任何有约束力的环境保护意识。而且，中国的观念、体制和政策都是在传统的认识和哲学，比如儒家思想中形成的，而儒家思想常常激发人的需求，从而役使自然，获取利益。

这样导致的结果是，中国很少考虑建立保护环境体制。从古到今，中国的领导人在环境问题上依靠高度个人化的道义劝告，很少有环境规定，更没有成文的环境法律。清朝时期，统治者下了很大力气建立详细的法律体系，然而，清朝灭亡后，这个法律体系也随之消失。中国的环境保护体制也是高度分化的，主要依赖地方官员在他们的职权范围内保护环境。

治理环境的典型做法是经常组织群众进行大规模的水利基础设施建设，比如修建大坝、疏通河道，但由于极少考虑实际的环境和科学因素，结果往往是破坏了当地的生态系统。在清理淮河的行动上，中央政府确定了不切合实际的污染控制目标，没有对地方政府和企业实行适当的奖惩措施，这充分体现了通过运动进行治理的思想在中国的政治文化中是多么的根深蒂固（这一点在第四章到第六章还要谈到）。

因此，历史没有给毛泽东以后的改革者留下多少保护环境的智慧和遗产。伴随经济改革的进行，中国实现了年增长率超过8个百分点的快速发展，数千万的中国人摆脱了贫困，最终把中国建设成了一个世界经济大国。然而，仍然没有人计算改革所付出的环境成本。为了促进经济的持续快速发展，自然资源的成本被大大低估。中国领导人深知，他们是在以环境为代价换来经济增长的。在整个20世纪80年代和90年代的大部分时间里，“先发展，再治理”成为普遍的信条。

第三章阐释了改革时期对环境造成的破坏。空气污染和水污染呈几何级数增长。到了2006年，世界30个污染严重的城市中，中国就占了20个。今天的中国，情形依然如此。^[62]目前，酸雨影响到中国1/3的土地，包括近1/3的耕地。流经中国城市的河流，75%以上的水不能饮用和养鱼。由于沙漠化、土壤侵蚀、盐碱化等，中国有1/4的耕地严重退化，耕地退化的速度惊人，每年退化的面积大致相当于一个新泽西州。^[63]中国领导层已经开始意识到环境恶化对社会、经济造成的广泛影响。在今后10—20年时间里，由于资源的枯竭和退化，中国政府预计将有3000万—4000万人进城打工，其中有些人是主动的，但更多的是被迫的。与此同时，麦肯锡公司（McKinsey & Company）2009年3月的一份报告估计，到2025年，将会有3.5亿农民进城打工。^[64]环境恶化和环境污染给经济带来的损失也是巨大的，据估计，这些损失达到中国年GDP的8%—12%。

另外，因环境污染而导致的疾病也迅速上升。饮水不洁已经带来传染病的爆发，沿河居民的生命健康受到长期威胁，自发性流产、新生儿畸形和早产儿死亡的比率大大增加。仅空气污染，主要是燃煤所产生的，每年就使60万—70万个早产儿死亡。^[65]

对社会稳定威胁最大的，可能是中国人由于水质污染、作物受害、空气污染等所发出的抗议，这些抗议使已经存在的社会不安更加严重。对于环境污染给党的执政权威和国家的长治久安带来的危险，中国高层领导进行了深刻的论述。

中国的改革塑造了中国政府保护环境的正面形象。正如第四章所描述的，由于一些具有环境忧患意识的中国官员的建议和中国参加1972年联合国人类环境会议所受到的震动，在20世纪70—80年代，中国从中央到地方开始了漫长的设立正规环境保护部门的历程，同时开始建立环境保护的法律基础，制定出台了一系列法律法规，签署了一系列国际环境保护协议，并从20世纪90年代开始培训环境法规方面的律师和法官。

不过，挑战依然存在。面对环境保护的诸多问题，中国还没有建立足够强大的环保体制。环保部和地方环保局权力小，资金少，不仅在与权力更大的经济部门竞争时不能保护自身的利益，而且不能利用初创的法律机制保护环境。

而且，中央权力下放极大地促进了地方经济的发展，但在环境保护上，各地所采取的措施却相差很大。有些地区积极主动地应对环境挑战，而有些地区，比如淮河流域，在制定必要的环保政策、提高执法能力方面，则远远地落在了后面。

环境保护的困难有些是因为政治和经济在地方上的紧密结合。地方政府官员与地方企业老板通常有密切的联系，有些官员甚至就是当地企业的股东之一。对于那些地方官员充当股东并利润丰厚的污染企业，当地部门是很难执法的。而且，地方环保部门也是当地政府的部门之一，地方政府关心的是无论有多大的环境代价也要保持经济的高速增长，这给地方环保部门带来很大的压力。从某些方面看，这种权力的下放延续了封建王朝所特有的传统的、个人化的环保体制，并使中国各地的环境保护产生了很大差异。

另外，在20世纪90年代，由于逐渐全面放开卫生、教育和环保等公共福利领域，因此欢迎社会更加积极地参与环境保护工作。正如第五章所要分析的，中国政府已经同意建立真正意义上的非政府组织，鼓励新闻媒体监督环境事宜，批准环保独立执法，从而弥补政府环保部门力量的不足。在中国的很多地区，民间的非政府环保组织如雨后春笋般不断涌现，它们关注的问题范围很广，有藏羚羊的命运问题，有中国最大的淡水湖的恶化问题，还有日益严重的城市垃圾问题。一些非营利性的法律服务中心开始代表农民工以及生活和健康深受地方工厂污染危害的人们，进行集体上诉，要求补偿。

新闻媒体发挥了关键的作用，把公众的视线聚焦于那些拒绝执行环境法律法规的企业，报道政府开展环境治理取得的有效成果，披露那些大规模的环境破坏行为，比如疯狂的森林砍伐等。通过这种方式，中国政府希望缩小公众对改善环境的期望和政府能力限制之间的差距。

前文提到的疏开生教授以及一些新闻媒体在淮河污染问题上敢于提出与政府不同的意见，反映了社会层面要求建设清洁环境、加大政府环保政策力度甚至增强中国整个政治体制的诉求。

中国政府还积极学习国外的经验，寻求国外的援助。第六章对中国积极从国际组织和其他国家寻求技术和经费援助进行了描述。国际社会在环境保护的方方面面给予中国很大的支持，包括培育环境法体系、建立空气污染监测系统、开发能够替代煤的新能源，等等。

然而，随着越来越多地融入国际社会，中国也面临很多没有预料到的挑战。参与国际社会不仅为中国带来了资金和技术援助，还带来了一系列的政治和社会问题。中国环保政策力度小，环保部门协调执法的能力弱，也使得中国与国际社会的合作大打折扣。腐败现象吞噬了经费，违背了国际捐助者的良好愿望，也影响了今后的资助。

同样，中国在亚太地区的邻国，其非政府环保组织尽管不像前苏联和东欧那样活跃，但也一直处于政治变革的前沿。在推动环保事业前进的同时，这些非政府环保组织突出暴露政府体制的腐败以及整个国家治理系统的失信。20世纪70—80年代，在韩国、菲律宾和泰国等国家，环保分子和民运分子密切联系，策划鼓动更大范围的政治改革。在这些事例中，环境保护虽然不是直接导致政权变革的催化剂，却长期为社会活动扩大了政治空间。事实上，中国已经有一些环保主义者欲望过度膨胀，不仅要求中国走绿色道路，而且要求进一步改革中国的体制。

因此，应对当前的环境危机，开创环境保护的未来，中国不仅要依靠中央政府，还要依靠地方政府，依靠广大民众以及国际社会；不仅要正确处理过去的环境遗产，还要对目前改革所带来的环保机遇和挑战做出审慎的反应。第八章勾勒了三幅前景，论述中国政府不同的选择将形成中国未来不同的环境政策，从而对中国的社会、经济和政治产生更大范围的影响。

回顾中国改革以来的历史，仅仅分析环境污染和恶化的趋势，就可以看出改革对目前的环境状况难辞其咎。然而，如果透过现象对中国目前和将来的环境挑战进行深度的分析，就会发现：

第一，在改革时期，中国既漠视环境带来的挑战，也丧失了环境所带来的机遇。同时，在环保问题上仍然沿用陈旧的经验和理念。从某些方面来看，改革强化了那些传统的环境保护方法。比如，采取运动的形式；在环境保护的核心问题上依赖地方官员；把环境看作一个国家安全问题等等。

第二，中国政府在建立环境保护行政体制和法规体系方面取得了巨大进展，但是由于种种原因，环保体系功能的发挥有待加强。

第三，中国环境污染和环境恶化的程度，在不同地区差别很大。正如其他学者所发现的，不同地区之间环保数据的差异，和农业、汽车制造业、技术方面的数据差异一样大，这种差异是由于几十年来中央放权由地方根据各自实际自主制定发展政策造成的。^[66]

在中国的几个示范区，改革为中国的环境和社会带来了非常有益的影响。然而，在很多其他地区，环境滑入了危机的深渊。那些改革使环境和社会受益、使污染和环境恶化得到有效治理的地区，都有这样几个共同点：（1） 地方最高官员支持或被其他官员说服支持环保。（2） 国际社会和中国政府在环保方面给予很大支持。（3） 地方官员能够获得应对环境挑战所需要的国内资源。相应地，那些获得国际资源少的地区，与国际环境和发展机构、组织联系得少，其领导片面强调经济发展，认为环境治理投入大，在环境保护方面投入的本地资源远比其他地区少。

21世纪的第一个十年，中国领导人取得了骄人的政绩。经过共产党60年的领导，中国经济获得了前所未有的发展，人们的生活水平获得了前所未有的提高，中国顺利让香港、澳门回归，在亚太和其他地区的影响不断扩大，只有收复台湾是中国共产党未竟的大业。中国2001年完成“入世”谈判并加入世界贸易组织，2008年在北京成功地举办了奥运会，成为世界第三经济大国、第二大贸易出口国。

但是中国为取得这些成功所付出的代价也是巨大的。由于数十年甚至数百年的忽视，中国的环境问题现在已经开始显现出对经济发展产生重大影响的迹象。据估计，为环境污染和恶化所付出的代价每年占GDP的8%—12%。更为严重的是，污染和资源短缺已经成为在全国范围内引起社会不安定和公共健康问题的主要因素。

中国政府如何协调经济的持续增长和日益扩大的社会、政治压力并进而改善环境保护，不仅对中国，而且对世界都具有重要的意义。解决世界上最紧迫的全球性环境问题，比如气候变化、臭氧枯竭、生物多样性丧失等，都需要中国全方位的参加与合作。

这个问题的背后是中国今后将实行怎样的体制以及如何与世界共处这个根本问题。中国应对这一挑战的关键是能否处理好环境问题。居民消费、工业发展、公共卫生、经济增长都需要消耗资源，这些消耗是对中国政府减缓或遏制环境污染和退化能力的考验。因此，环境领域将是中国未来很多关键战役打响的战场。

注释

[1]《不要再让淮河出现污染险情——国家环保总局》，新华社，2001年8月7日。

[2]米歇尔·马：《淮河泛滥敲响污染警钟》，《南华早报》，2001年8月4日，第8版。

[3]关于安徽省的情况，参照《安徽经济发展年度报告》，安徽省政府网站，2008年8月20日，http://apps.ah.gov.cn/showcontent.asp=?newsid1595.关于江苏省的情况，参照宋红梅（音译）《30年巨变看江苏》，《中国日报》英文版，2008年11月6日，www.chinadaily.com.cn/bizchina/2008 11/06/content 7181596.htm .

[4]《2002年中国环境状况公报》，北京：国家环保总局，2003年。

[5]贾斯柏·贝克：《淮河水被污染》，《南华早报》，2001年1月13日，第10版。

[6]雨果·雷斯塔尔：《审视亚洲一：种挖空心思的掩盖》，《华尔街日报》亚洲版，2001年3月14日，第6版。

[7]《中国呼吁理性开发淮河流域》，新华社，2001年4月9日。

[8]张久生（音译）:《淮河流域的水资源保护与水污染防治》，世界银行淮河流域污染防治项目报告第，2—3页，www.wb.home.by/nopr/china/pids/huai.htm.

[9]贝克：《淮河水被污染》，第10版。

[10]马克·赫兹加德：《中国问题的真正所在》，《大西洋月刊》，1997年11月，www.theatlantic.com/issues/97nov/china.htm .

[11]阿比盖尔·扎黑尔：《中国的环保组织》，《中国季刊》，第156卷，1998年12月，第781页。

[12]《中国环境新闻》，1993年7月，第4页。

[13]赫兹加德：《中国问题的真正所在》。

[14]帕特里克·泰勒：《污染狂潮威胁中国的繁荣》，《纽约时报》，1994年9月25日，第A3版。

[15]赫兹加德：《中国问题的真正所在》。

[16]同上。

[17]中国科学家1996年6月提供给笔者的材料。

[18]《中国淮河清淤滞后》，日本共同新闻社经济新闻专题报道，1997年11月21日。

[19]约瑟夫·卡恩：《中国的绿色工程赢得了淮河治理的胜利》，《华尔街日报》，1996年8月2日，第A8版。

[20]《中国采取行动整治淮河污染者》，新华社，1998年1月1日。

[21]贾斯柏·贝克：《坚决打击逍遥法外的化学废弃物制造者》，《南华早报》，1999年5月21日，第15版。

[22]作者2000年4月在北京对《新闻调查》的记者兼制作人进行的访谈。

[23]马洁涛（音译）、罗伯特·西吉尔、诺亚·亚当斯：《淮河治理》，美国国家公共广播电台1998年4月7日的“时事纵览”节目。

[24]同上。

[25]《臭名昭著的淮河污染事件中死难者家属要求讨回公道》，《南华早报》，2000年6月16日，第7版。

[26]《过度开发导致淮河流量减少》，《南华早报》，2001年1月14日，第6版。

[27]《中国遭受严重旱灾》，美联社，1999年8月26日。

[28]《过度开发导致淮河流量减少》，第6版。

[29]同上。

[30]贾斯柏·贝克：《淮河污染治理措施》，《南华早报》，2001年1月1日，第4版。

[31]疏开生当时是安徽省政协委员，不是政协副主席。另外，政协的职能是参政议政，而不是像作者说的是省政府的改革顾问机构。——译者注

[32]贾斯柏·贝克：《停留在口头的淮河治理》，《南华早报》，2001年2月26日，第8版。

[33]《叫停污染工厂，避免污染事件》，www.fpeng.peopledaily.com.cn/200108/02/eng200110802 76373.html._

[34]《中国：淮河污染治理项目》，世界银行，2001年3月22日，www.worldbank.org/sprojects/Project.asp?pid=PO47345.

[35]沈华（音译）和路易塞塔·穆迪：《激进主义者保护中国的淮河》，法新社，2009年7月20日。

[36]《地方政府延缓“淮河的治理”》，新华社，2009年6月24日。

[37]《三个省份淮河治理不达标》，《中国日报》英文版，2008年4月22日。

[38]贝克：《淮河水被污染》，第10版。

[39]卡尔·波兰尼：《伟大的转变》，纽约：莱因哈特出版社，1944年，第184页。

[40]比如，瓦茨拉夫·斯密尔：《中国的环境危机》，纽约阿蒙克：M.E.夏普出版社，1993年；阿比盖尔·扎黑尔：《环境对中国加入WTO的影响》，未发表文章，2002年。

[41]李韶鹤、苏耀昌：《亚洲的环境保护运动》，纽约阿蒙克：M.E.夏普出版社，1999年，第4页。

[42]阿萨耶·德斯塔：《环境可持续型经济发展》，西巷市：普雷格出版社，1994年，第122—

[43]1乔23塞页·。富尔塔多和塔马拉·贝尔特合编：《经济发展和环境的可持续性：持续均衡发展的政策与原则》，华盛顿特区：世界银行，2000年，第75页。

[44]罗纳德·英格勒哈特：《全球化与后现代价值观》，《华盛顿季刊》，第23卷，2000年第1期，第219页。

[45]贾格迪什·巴格沃蒂：《自由贸易个案研究》，收入约翰·J.奥德利：《绿色政治和全球贸易：北美自由贸易协议和环境政治的未来》，华盛顿特区：乔治城大学，1997年，第34页。

[46]瓦茨拉夫·斯密尔：《中国的环境危机》，纽约阿蒙克：M.E.夏普出版社，1993年，第192—193页。

[47]富尔塔多和贝尔特合编：《经济发展和环境的可持续性》，第75页。

[48]扎黑尔：《环境对中国加入WTO的影响》，第5页。

[49]李韶鹤、苏耀昌：《亚洲的环境保护运动》，第4页。

[50]《环境与贸易手册》，加拿大曼尼托巴省温尼伯市：联合国环境规划和国际可持续发展研究所，2000年，第3—4页。

[51]富尔塔多和贝尔特合编：《经济发展和环境的可持续性》，第75—80页。

[52]奥德利：《绿色政治和全球贸易》，第34页。

[53]约翰·卡利：《减少人口能拯救我们的地球吗？》，收入德斯塔《环境可持续型经济发展》，第85页。

[54]德斯塔：《环境可持续型经济发展》，第84页。

[55]比如，曲格平、李金昌：《中国人口与环境》，科罗拉多大学波尔得分校：林恩·雷纳出版社，1994年；胡鞍钢、邹平：《中国的人口发展》，北京：中国科学技术出版社，1991年。

[56]胡鞍钢、邹平：《中国的人口发展》，第191页。

[57]E.博斯拉普：《农业发展状况》，伦敦：艾伦—昂温出版社，1965年。

[58]卡利：《减少人口能拯救我们的地球吗？》，第85页。

[59]德斯塔：《环境可持续型经济发展》，第80页。

[60]参见大卫·W.皮尔斯和杰瑞米·J.沃福德：《世界无末日：经济、环境和可持续发展》，纽约：牛津大学出版社，1993年，第149页；《环境与贸易手册》，加拿大曼尼托巴省温尼伯市，联合国环境规划和国际可持续发展研究所，2000年。

[61]中国政府只在实行计划生育的地区加大管理力度，目的是扭转毛泽东时期造成的人口爆炸。

[62]《中国概况》，世界银行，2008年，web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/EASTASIAPACIFICEXT/CHINAEXTN/O，content MDK:20680895～pagePK:1497618～piPk:217854～theSitePK:318950,00.html.

[63]谭燕、郭飞（音译）:《中国西部环境问题与人口分布不均》，“亚洲及太平洋地区迁移研究网络第八次国际会议”（2007年5月26—29日）上提交的论文，中国福建，www.apmrn.anu.edu/conferences/8thAPMRNconference/26.Tan%20Guo.pdf.

[64]乔纳森·韦策尔等：《为中国的十亿城市人口做好准备》，麦肯锡公司，2009年3月。

[65]理查德·麦格雷戈：《中国因污染每年致死75万人》，《金融时报》，2007年7月2日。

[66]亚当·西格尔和艾里克·图恩：《全球化思维、本土化行动：地方政府、工业部门和中国的发展》，《政治与社会》，第29卷，2001年第4期，第557—588页。