进一步完善人大监督对策性分析

进一步完善人大监督的对策性分析

宋　伟

摘　要:有效实施人大监督职能是促进社会主义民主法制健康发展的必然要求与体现，同时对于我国社会全面进步、政治文明建设及和谐社会建立都具有极其深远的意义。多年来，我国人大监督工作伴随着社会主义民主法制建设的步伐稳步前进，在工作中积累了许多经验，取得了相当的成绩。但是从目前的情况来看，因为多方面的原因，人大在监督上表现出的乏力状况并没有从根本上改变，还未能达到宪法和法律的规定及人民的要求。该文通过对人大监督不力原因的分析，提出相应的强化对策，最终使人大监督更具有效性和权威性。

关键词:人大监督　原因　对策

人民代表大会作为我国的权力机关在整个国家机构体系中处于核心地位并行使统一的国家权力。国家行政机关、审判机关、检察机关都由其产生，对它负责受它监督。人大还代表全国人民将国家权力的一部分委托给由它产生的“一府两院”。因此，人大对这些国家权力机构有效地行使监督是一种逻辑上的必然。同时人大监督也是众多监督中最重要的主体和监督形式。人大监督职能的有效实施与否，关系到社会主义民主法制健康发展进程、社会全面进步，以及我国政治文明建设及和谐社会的建立。但是从目前情况来看，人大在监督上表现出来的乏力状况并没有从根本上改变，还未能达到宪法和法律的要求及人民的期望。本文拟对此进行原因分析，并提出相应的对策。

一、人大监督的必要性分析

(一)权力的特性要求对其进行监督

监督制度早在奴隶社会就已经存在，虽然它与现代民主政治国家的监督制度不可同日而语，但可以看出监督一直是以对权力进行限制的面目出现的。从权力的运行来看，权力“易被滥用”，孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力。有权力的人滥用权力一直到遇有界限的地方才休止。”绝对的权力导致绝对的腐败(阿克顿勋爵语)。权力本身的易腐本性决定了必须将它置于经常有效的监督之下。马克思和恩格斯有这样一个著名论断:为防止新型的人民的国家发生蜕变，人民自己的所有代表和官吏，必须可以毫无例外地随时撤换和罢免，即人民必须对自己委托的权力加强监督和控制。国家权力的权威性和强制性决定了在实践中必须对其进行监督，倘若对这些权威缺乏有效监督，那么处于权力高位者就很可能利用权威，把自己的意志凌驾于人民之上，给社会造成极大危害。

(二)人大监督是人民当家做主的表现

威尔逊在其《国会改革》中指出:“一个有效的、被赋予统治权力的代议机构，应该不止是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并做民主的眼嘴，对政府的所作所为进行监督”，“严密政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论。”我国的人大正是对“政府所作所为进行监督”的最有力的机构。

人大的监督权从根本上说是人民当家做主，参与国家事务管理权力的表现。全国及地方各级人大是人民直接或间接选举产生的。它受人民委托执行国家权力，它产生其他国家机关，并授予它们管理国家、执行国家法律的权力。为了保证由它产生的国家机关忠实于法律，忠实于人民利益，各级人大就必须对它们管理国家的活动及司法活动实施监督，促使它们依法办事，并防止和纠正它们滥用权力的行为，保障公民权利不受侵犯。我国的人大监督不仅体现了人民当家做主，依法治国的宪法精神，更能在制度上保证将国家权力置于经常、有效的控制之下。

二、人大监督不力的原因分析

多年来，我国人大监督工作伴随着社会主义民主法制建设的步伐稳步前进，在工作中积累了许多经验，取得了相当的成绩。尤其是近年来，各级人大在监督工作方面，无论对监督理论的探索还是对监督工作的实践，都取得了长足的进步。尤其是2007年1月《监督法》的实施，将人大监督纳入了制度化和程序化的轨道，为人大监督注入了新的力量。但是从目前的情况来看，人大在监督上表现出来的乏力状况并没有从根本上改变，还未能达到宪法和法律的规定及人民的要求。分析其原因主要表现在以下几点:

(一)人大与被监督对象在思想认识上不到位，监督意识不强

从理论和法律上看，人大监督的地位和重要性都十分明确，毋庸置疑。但由于人大和被监督对象认识上的障碍，使它们对自身的法律地位和职责权限认识不足。从法律授权来看，人大监督工作是全方位、无条件的，但人大自己却提出“少而精”的监督工作原则与监督的本意不符。从职能上看，人大工作性质决定了它“找问题多，给实惠少，批评多，表扬少”，所以一些地方的“一府两院”不愿意接受人大监督，不愿意让人大多开展工作，造成地方人大在工作中的畏难情绪。从官员推荐提名上，有些地方领导不按照组织程序走群众路线，选贤任能，而是任人唯亲;在对权力监督制约问题上，往往喜欢搞自上而下的监督，而不注重同级权力的合理分配与制约，更是忽视自下而上的监督，把人大对“一府两院”的监督视为支持与帮助。究其原因，具体反映在两方面:其一是受两千多年封建社会制度长时间积淀形成的中国传统政治文化的影响，人们缺乏民主法制意识，人治思想、长官意志、家长作风依然占一席之地。中国传统政治文化中民主法制和民主监督因子的缺失，导致国民民主意识、参政意识和监督意识弱化。^[1]其二是尽管宪法、法律对人大的性质、地位、作用都有明确规定，但我国人民代表大会制度建立时间较短，民主政治的优越性尚未充分体现出来。再加上行政权的广泛性和现实性，往往易被误认为是权力中心，而对“党的主张只有经过人大才能变为国家意志，才具有约束力”认识不足，从而弱化了人大的监督作用。

(二)人大与党的关系还未完全理顺

依据现行宪法明文规定，全国人大是我国的最高国家权力机关，是全国人民的代表机关，代表人民行使国家的最高权力。这表明全国人大之上没有其他更高的国家权力机关，执政党也要服从人大制定的法律和各项决定，党只能在宪法和法律允许的范围内活动，并要以宪法为根本活动准则。但中国共产党是我国的执政党，从政治、组织上、思想上对国家进行全面的领导，包括人大在内的一切政治力量都要接受党的领导。它对全国人大拥有政治上的领导权。这样在国家的权力体系中，事实上出现了两个权力中心:作为国家权力机关的人大和作为我国政治生活领导核心的中国共产党。这两个权力的顶峰都有监督权，由此出现了人大和中国共产党在实际的政治生活中，一个权力往往比较虚，而另一个比较实的现象。应该说人大和执政党相互配合，从不同角度对政府进行监督这样最好，可以有效地防止政府权力不受制约的状况，但由于两者对其他国家机关的监督没有制度上的协调，虽然人大监督依法处于最高的法律监督地位，但在现实中，当它对其他国家机关行使监督权的时候，往往为党的监督所取代或因党的监督介入而不能有效开展，造成监督权行使不力或流于形式。

(三)人大的组织机构不健全

人大要发挥作用，必须要以相应的机构为基础，需要相应的人员来进行活动，以使其职能得以实现。常委会是人大会闭会期间的代行机关，因此要健全人大常委会机构，发挥其重要作用。近年来随着人大常委会机构的不断健全，认识不断提高，其职能也在不断得到改善和加强。如立法权限的扩大，人事任免权限的扩大等，加强了全国人大及其常委会的组织机构，设立了九个专门委员会，并作为人大常委会的主要工作机构。但从目前来看，机构的设置未能涵盖宪法和法律赋予的全部职能。宪法、地方组织法、预算法等法律赋予了人大及其常委会诸多职权，这些职权要通过各个工作机构来分别行使，从现有的机构设置来看，人大及其常委会的部分重要职能还存在“真空地带”。这些机构相对应的在国外称为“常设委员会”。现代议会设常设委员会是为了适应国家管理事务复杂化和专门化的需要，国外议会机构基本上与政府职能部门对应设置。每个机构专门审议研究与之相对应的政府部门的各项议案，并对其执行情况进行全面监督。如美国的国会设有众多的服务机构和庞大的工作人员队伍，工作人员总数约为4万多人，各种常设委员会43个，小组委员会100多个;日本国会工作机构与美国相仿，工作人员4000多人，各种常设委员会35个。相比之下我国人大及其常委会的组织机构过于薄弱，因此也是其监督功能未能充分发挥的一个主要原因。

(四)人大代表构成参差不齐(www.chuimin.cn)

人大监督职能的有效发挥，与人大代表和委员的素质及参政能力密切相关。由于人大代表，委员来自不同的行业，各自的职业性质和知识结构以及工作经验有很大的差别，因此对于国家权力机关的认识和态度就不同，所以在行使人民赋予的权力时难免有不足和不规范之处。同时，在他们当中有很多人只是兼职履行代表职务，所以在代表工作中所用的时间和精力就受到限制。兼职要求这些代表既要做好本职工作，又要履行好人大代表的职责，但人的精力毕竟是有限的，结果就如群众所说的“代表代表，作为甚少，会完即了”。人大代表可能是各条战线、各个领域、各方面的业务骨干，但对大多数代表来说，行业精英未必就是参政议政的高手和能手。尤其是在人大代表构成中，有很大一部分就是行政职能部门的负责人(比如各级政府首长往往是上级人大的当然代表)，这种既是执法者又是监督者的状况，使自我监督难以到位。还有为保证所谓的“普遍代表意义”而硬性规定某些群体的代表比例，使一些并不具备代表条件的人也当上了代表等等，所有这些都使人大及其常委会委员缺乏主体意识和使命感，其突出表现是代表“官派”意识强，“民选”意识弱，显然这是不利于其有效行使监督职责的。

(五)被监督对象缺乏自觉接受监督的观念

从法律角度讲，“一府两院”理应无条件地向人大及其常委会报告工作并接受监督，但在实际工作中，被监督者一般认为人大监督是例行公事，走形式，往往对人大开展的监督活动不屑一顾;有人还认为人大监督是“挑刺”，是对其工作的否定。所以，“一府两院”很多时候不主动也不及时报告工作，人大要了解某一方面的工作，还要伸手向“一府两院”去要。结果导致在实际工作中，重视政策，忽视法律，重视人治，忽视法制的观念普遍存在。另外，人大与政府二者之间是监督与被监督的关系，政府行使了人大所赋予的行政权，理应受人大的监督，而且应该积极主动地接受，权力只有得到了约束与监督，才能够合法地行使，不至于损害人民的利益。但是政府在接受监督时对人大的监督职能认识不足理解不够深刻，认为人大的工作就是搞好立法，“搞不搞监督无所谓”，甚至给政府添麻烦，不尊重不接受人大监督的行为时有发生，由于错误的认识致使人大在实施监督的过程中遇到了不少的麻烦和阻力，使宪法的尊严和人大作为国家权力机关的权威性没有树立起来。所有这些错误的认识直接导致了监督对象在接受人大监督时可能产生不正确的行为，严重地妨碍了人大监督职能的正常发挥。

三、强化人大监督职能的对策分析

(一)提高思想认识，强化监督意识，建设现代政治文化

人大代表应自觉提高马克思主义政治理论水平，克服存在的思想障碍，认真学习宪法等相关法律，进一步加强对我国根本政治制度的理解，提高对人大监督性质、地位的认识，充分认识到人大行使监督权是实现依法治国方略的需要，增强依法监督的自觉性，理直气壮地行使监督权。人大监督的权威地位是由宪法规定的，应在观念上树立这种宪法意识。人大的监督必须是全方位的，不但要在人代会开会期间实施集中监督，更应注意平时的监督;不但要对政府工作监督，更应注意对政府成员的监督;不但要进行程序性监督，更要对实体内容进行监督;人大代表不但要主动积极地行使监督职能，更应注意选民监督意识的培养。与此同时，政府组成人员也应树立主动接受监督的观念。明确提高人大监督权力意识从根本上说是人民当家做主，人大的监督是最高层次的监督;明确提高责任意识，加强人大监督是建立和完善国家对权力有效监督和制约的根本措施。从更深层面上讲，它还需要我们重视民主政治文化建设，要建设有利于人大监督的现代政治文化。

(二)理顺人大与党的关系

一方面，人大应在党的领导下，围绕党和国家的大局，围绕人民群众普遍关心和社会反映强烈的问题，开展监督工作，依法加大监督的力度，完善监督方式和程序，提高监督的实效。人大在实施立法、监督或其他工作的实践中，要坚持党的领导，凡属重大问题，应及时向党组织报告，主动接受党组织的领导。党组织要支持人大依法行使职权，发挥人大在依法治国中的作用。要按照“三个代表”的要求，处理好党的领导与人民当家做主、依法治国的关系，为建设有中国特色的社会主义法治国家共同努力。共产党执政的本质就是最大限度地支持和组织人民群众当家做主，根据政权内领导范式，^[2]把党的主张、党的意志，经过人大的法定程序变为国家意志，上升为法律，由主要依靠政策治理国家，逐步转向主要依靠法律治理国家。

另一方面，从党的角度来看，有两点需要注意:第一，要改革党政不分的政治体制。实行党政分开，坚持党对国家的事务的领导只是政治领导的原则，党的组织不要代替行政机关作出对具体事情的决定，党组织必须遵守在宪法和法律的范围内活动的党章和宪法原则。同时，改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，从国家领导制度上改变以党代政，并提高党的领导干部的法制意识和人大意识，使各级领导干部尊重法律，尊重人大，为人大实施监督职能创造良好的政治环境。第二，实现党的领导法制化。党的领导法制化是建设社会主义法治国家必须迈进的一步，将党的机构定位在国家机关体系内，党的领导纳入法制轨道中，这既能巩固宪法赋予党的领导权，又能使党的领导与宪法确立的民主法治的基本治国方略在制度上融为一体。这个问题如果不能很好解决，那么人大监督与党的监督之间的关系则很难理顺，其他国家机关的监督与党的监督之间的关系则自不待言。当然，党的领导法制化是一个需要在理论上和实践中不断探索的长期过程。

(三)健全人大及其常委会组织机构，发挥其在监督中的重要作用

人大实现对政府全面监督必须依靠专门委员会，但仅靠人大每年一次的代表大会，用一天两天时间审议政府工作报告和政府的预决算报告是难以发挥实质性作用的。这些报告至少应在会前一个月送交人大专门委员会审查，由其先行逐项审查，并向大会提交审查报告。人大及其常委会的组织机构包括工作(职能)机构和办事机构。就工作机构来说，首先，若要增强监督的针对性、提高工作效率、使监督落到实处，就要完善专门委员会的设置。比如增加设立宪法委员会、预算审计委员会、公民申诉控告委员会等等。其次，如果要加强监督的经常性、有效性，人大必须加强专门委员会的软件建设，提高其组成人员的素质，并适当增加人员编制。比如人大财经委员会就必须要有一流的财经人才，委员会的委员大多数应懂经济，懂市场，懂财会，会算账，对政府每年提交的几百、上千页的预决算要能看得懂，能发现问题、提出问题。就办事机构来说，要合理设置办事机构，使其设立要与人大的工作任务和实际需要相适应。比如设立立法审议监督机构，用以审议和协调立法，防止出现违宪立法现象;设立专门的人事监督机构，专门负责考察、监督由它选举任免的干部等。

(四)提高人大代表的参政能力，逐步实行代表专职制

当前人大代表的参政议政能力严重制约了人大职能的正常发挥，加以彻底的改善是很有必要和紧迫的。在目前条件下，应尽可能地将德才兼备、年富力强的以及可以把主要精力投入常委会的代表选进常委会，使这些人成为常委会的主要组成人员。在方法上可以从提高人大代表素质入手，通过培训或举办法制讲座和专题等多种方法，让代表熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序、方法。同时，减少代表数量，提高地位待遇，逐步实现代表专职制。适当削减现有人大代表数量不但便于人大开会议事，提高人大的工作效率，而且还有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和出色人大工作能力的代表，为代表专职化的发展奠定坚实的人员基础。这样做还有利于选出高素质的代表，从而提高民主政治的智慧水平和理性程度;提高地位待遇有利于保证代表忠实地履行监督职责。

(五)作为被监督者的政府，要从以下几方面进行改进和完善

首先，要正确认识人大监督的权威性。作为由人大产生的执行机关必须要接受人大的监督与约束。如果不这样，人民主权就无从保障，无法实现。不能正确认识这种关系就会使人大监督发生动摇，人民主权也会被动摇。政府在思想认识上的转变对于主动地接受监督尤为重要，而且对人大更好地开展工作创造了良好的氛围。其次，要转变政府职能，建立公开透明廉洁高效的政府。政府职能的转变是经济发展的需要，必须实行政企分开的制度，做到统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务，使政府的行政公开化，透明化，信息化，既利于政府自身的建设也利于人大等监督机关的监督。第三，要不断提高政府依法行政的水平。一是要加强干部的法制教育，抓好执法建设。二要认真做好法律法规的实施工作。三要增强政府公务与政府成员的公开性和透明度。比如政府定期向人大报告工作;不定期举行质询会;对重大行政决定实施随时监督;除公务行为外，对于个人重大行为，像家庭财产收入、子女安排等也实行一定程度的公开。在这里需要注意的是要以有利于稳定为度。第四，完善公务员法，加强各项配套管理细则的制定，塑造公务员的“公共精神”，提高公务员专业化水平，使公务员队伍建设更为科学合理化。行政管理活动最终是要人去实现的，高素质的公务员队伍可以更有效地行使行政职权，自觉履行职责，这也是提高人大监督效能的一项重要途径。

(作者简介:宋伟，女，1976年生，西北政法大学政治与公共管理学院讲师。)

【注释】

[1]林伯海:《人大监督权威缺失的传统文化分析》，《政治与法律》2002年第5期。

[2]张英红:《论人大制度创新》，《郴州师范高等专科学校学报》2002年第1期。