山东半岛蓝色经济区发展报告：地方政府的作用

2024-10-26 理论教育版权反馈

【摘要】：地方公共产品对地区经济增长和经济发展的作用，是一个具有一般性的命题。既然各地方政府在推动本地区经济发展中起重要作用，那么

第三节　理论基础：地方政府在蓝色经济区发展中的作用

山东半岛蓝色经济区全部在山东省省内，本文所指的地方政府是市级政府，因为山东半岛蓝色经济区的规划主体区包括6个地级市和2个县，实际上是7个地级市；地方政府并非人民政府一个机构，而是包括党委、人民政府、人大和政协在内的综合称谓。这七个地级市之间的合作与竞争是本章研究的主题。地方政府在地区经济发展中起重要作用，可以从两个方面来分析：一是地方政府提供地方公共产品，保障地区经济发展；二是地方政府的直接投资。那么地方政府为什么有动力促进地区经济增长呢？这是由现行的政治制度所决定的。那地方政府之间合作的基础是什么？本部分将借鉴国家间合作的相关理论来分析。

一、地方公共产品的提供

政府的重要职能之一是提供公共产品，虽然并非所有的公共产品都必须由政府提供。公共产品分为不同的层次（张宇燕、李增刚，2008），地方政府在当地公共产品的提供中发挥着重要的作用。这些公共产品包括：基础设施建设、地方法律法规、地方发展规划等，这对地区经济发展是至关重要的。

1．基础设施建设

一个城市或地区的基础设施建设对于保持已有投资者和吸引新投资者有着重要的作用，比如道路交通、供水、供电、供气、卫生、教育、文化、治安等具有非竞争性和非排他性的基础设施，一方面是地方经济增长或经济发展的结果，另一方面也是促进地方经济增长和经济发展的条件。这里毋庸详述。

2．地方发展规划

中国当前的市场经济是从计划经济转变而来的，从20世纪50年代就已经开始推行的“五年计划”，在相当长的时间内推动了中国经济的增长和发展。从2006年“十一五”开始，原来的“五年计划”改称为“五年规划”，这是市场经济建设的必然要求，但是“规划”从本质上仍然是原来“计划”的延续。每个地方政府都有自己的“五年规划”，用以确定发展的目标、思路、模式，确定各个产业的发展速度，各产业内部各行业的发展，甚至会对某些所谓重点领域的投资作出详细规定。地方发展规划对地方经济增长或经济发展来讲至关重要，合理可行的规划能够极大地促进地区经济增长或经济发展。

3．地方法律、法规和政策

地方为落实中央或上级的各种法律、法规和政策等也会出台当地的一些法律、法规和政策，比如土地开发、利用等方面的政策，这可能会对地方经济增长和经济发展起积极作用，也可能起消极作用。再比如，各地为吸引外资或其他地方的内资而制定的如土地廉价或免费使用、税收减免等一系列优惠政策，都可能会成为地方经济增长或经济发展的推动力。

地方公共产品对地区经济增长和经济发展的作用，是一个具有一般性的命题。良好的公共产品提供能够对经济增长和经济发展起到积极的推动作用，否则公共产品提供不足或不恰当不仅起不到推动作用，还可能起阻碍作用。

二、地方政府的直接投资和间接投资

直接投资主要强调地方政府是投资者，除了进行基础设施等公共产品的投资外，还是地方国有企业、重大投资项目等的投资者；间接投资主要强调地方政府能够吸引到外资、国内其他地方的资金以及上级政府或中央政府的投资。

1．直接投资

地方政府通过地方国有企业、集体企业或股份制企业中所持有的股份，直接投资生产经营活动。虽然随着市场经济的不断完善，各种经济成分共同发展，国有经济比重不断下降，但是无论哪个地方政府，都或多或少地会有这种直接投资活动。

2．间接投资

（1）吸引外资。这是全国对外开放条件下为解决国内资金不足所采取的重要政策，各地方政府都积极争取外资，特别是外国直接投资，国外企业在当地投资办厂，可以带动当地的经济增长和经济发展。（2）吸引国内其他地方的投资。这已经成为各地方政府为解决当地经济发展资金不足而采取的重要举措，也同样会给予土地、税收等各种优惠政策。（3）中央政府或上级政府的投资。中央政府或上级政府为鼓励企业等从事研发活动，为支持地方经济增长和经济发展等，通过一些重点建设项目，对地方政府或企业予以支持。

根据乘数原理，投资活动可以成倍地推动地方经济增长和经济发展。所以，投资一直是地方政府推动地区经济发展的重要活动。

三、地方政府推动地方经济增长和经济发展的动力

地方政府推动地方经济增长和经济发展的动力，至少可以从两个方面进行分析：一是地方官员的晋升激励；二是地方官员的财政收入。地方政府的行为与官员的行为不完全相同，因为地方政府是由多个部门、多位官员构成的，从部门上讲，有党委、政府、人大、政协等；从官员上讲，有书记、市长、人大常委会主任、政协主席以及相应职位的副职。在实行民主制的国家或地区，地方官员是由当地选民直选产生的，如美国各州的州长，他们促进地方经济增长和经济发展的动力源自为了获得选民更多的选票。在中国，地方政府官员虽然也会经过所谓选举，但主要还是上级政府任命或安排的，其推动经济增长和经济发展的动力主要不是为了选票，而是体现出政绩。

1．晋升激励(www.chuimin.cn)

许多研究表明，中国地方官员的晋升激励是其推动地方经济增长和经济发展的重要动力，甚至已经成为各地方之间进行竞争的根本性原因。“为增长而竞争”，增长本身不是最终目的，在增长之后获得晋升的机会才是最终目的。只要还具备晋升可能性的政府官员，都具有强烈的发展地方经济、推动地方经济增长的动力。因为上级政府是以地方经济增长的速度、地方经济发展的水平作为衡量官员能力和水平高低的标志。

2．可支配的财政收入

在分税制条件下，地方政府的可支配财政收入主要来源于地税，而地税又主要来自于地方经济增长和经济发展。地方经济增长率高、地方经济发展水平高，地方政府能够获得的可支配财政收入就多，地方官员能够支配的财政收入就多，一方面能够满足地方官员的权力和控制欲望，另一方面为地方官员的“腐败”提供了资金来源。本文无意讨论中国地方政府的“腐败”问题，但是中国“高腐败高增长”的事实可以用这样一句话来概括：“地方官员腐败需要有可以用于腐败的资源”。也就是说，地方官员的“腐败”可能会成为其推动地方经济增长和经济发展的动力，因为只有地方经济增长了、发展了，可支配的财政收入多了，能够用于腐败的资源才会增多。

四、地方政府间的合作与竞争：非此即彼吗？

既然各地方政府在推动本地区经济发展中起重要作用，那么它们在推动本地区经济增长和经济发展的时候是竞争还是合作的关系？

1．竞争与合作：以囚徒困境进行说明

囚徒困境解释了理性的主体从自身利益最大化出发，最终做出了不但不是最优反而是最坏的选择，即所谓的个体理性导致集体非理性。如图7—1所示，甲、乙两个地方政府分别有两种策略选择：合作与竞争。对于甲政府来讲，不论乙政府的选择是合作还是竞争，其最优选择都是竞争；对于乙政府来讲，不论甲政府的选择是合作还是竞争，其最优选择都是竞争。结果，甲、乙两个政府都选择了竞争策略，而合作才是最优选择，因为两方合作时，每一方都能够得到3的收益，而两方竞争时每一方只能够得到2的收益。但是，竞争是两方政府分别出于自身利益最大化而做出的策略选择。

图7—1　　　囚徒困境

2．竞争是保持地方政府活力的根源

囚徒困境似乎说明了竞争不如合作好，但是这并非否认竞争的价值或作用，也并非否认地方政府之间不需要竞争。在市场结构中，完全竞争市场的效率是最高的，垄断的效率是最低的。这同样适用于对地方政府行为的讨论。地方政府之间没有竞争关系的话，就调动不起它们的积极性，各地方为增长而竞争、为晋升而增长，至少在一定程度上成为地方经济增长和经济发展的动力，成为地方官员促进本地区经济增长和经济发展的动力。所以，地方政府间的竞争是必要的，关键是避免地方政府间的恶性竞争、内耗竞争。

3．以合作促发展，避免恶性竞争、“诸侯经济”和重复投资

以地方间的合作促进地方经济增长或经济发展是有前提条件的。如果一个地方能够做到“大而全”、能够在封闭经济条件下实现自身的快速增长和快速发展的话，不与其他地区合作也无可厚非。但是，即便是大国，也需要与其他国家进行合作，共同发展。这就决定了每个地方政府不可能在封闭条件下增长和发展，而是需要与其他地方政府进行合作。

一是避免恶性竞争。各地方政府之间为了获得外资和上级政府的投资等而展开竞争，如果竞争超过一定的限度，就是恶性竞争，典型的体现就是，为了获得外国直接投资，不惜牺牲当地的环境，以非常低廉的价格出让土地，这样做的结果就是虽然实现了投资，但是未必会给当地带来增长或发展。

二是避免“诸侯经济”，避免各地方追求大而全、小而全的发展，因为这不利于规模经济的实现。

三是避免重复建设。重复建设导致各地方建设相同的产业，投资相同的项目，结果每个地方都没有规模，还会造成恶性竞争，不利于双方的共同发展。

地方政府之间的合作，就是在各地方之间形成合理的分工体系。在全球化背景下，各国家也只不过是全球化链条中的一个环节，各国家需要参与全球分工。在一个国家甚至一个区域内部，各地方或各地区更是分工链条中的一个环节，需要参与到分工中。所以，地方政府需要弄清楚当地的条件、资源等，参与到分工中，与其他地方政府进行合作，实现共赢，而不是在竞争中受损。

五、地方政府间合作的基础：以国际经济做类比

合作共赢是合作的基础。国家之间的经济往来有很多种，如贸易、投资等，地区之间也是如此。根据国际贸易理论，国家之间进行贸易的原因大体上可以归结为：一是古典经济学的绝对优势和比较优势说；二是新古典经济学的要素禀赋说；三是以规模经济与不完全竞争为基础的国际贸易新理论。绝对优势说和比较优势说表明了两个国家之间进行分工能够发挥各自的优势；要素禀赋说表明了对于自然条件不同的两个国家，为了发挥各自的比较优势，进行贸易对双方都有好处；国际贸易新理论则表明由于规模经济和不完全竞争的存在，一个国家专门从事某种产品的生产可以产生规模经济。这些不同的国际贸易理论或学说实际上也是关于国际分工的理论基础。甲国专门生产棉布，乙国专门生产粮食，两个国家进行贸易对双方都有好处，这是最为基本的分工与合作。国家之间的直接投资也是如此，甲国到乙国投资是因为甲国的投资者认识到在乙国投资能够获得比在甲国投资更多的收益或利润。

地区之间要形成密切的合作关系，也需要具备跟国际经济关系中合作相同的条件。（1）双方贸易。两个地区之间进行贸易，要么是双方已经形成分工，要么双方资源禀赋有别，要么双方各自生产某种产品具有规模经济。虽然地区之间进行贸易不像国际贸易那样备受关注，但是如果甲地区向乙地区的销售额一直大于乙地区向甲地区的销售额，肯定就会引起乙地区地方政府的不满，这就是许多地区存在地方保护主义的根源。因此，地区之间要进行贸易就必须打破地区壁垒和地方保护主义。（2）双方投资。如果两个地区之间存在产业转移和产业承接关系，那么地区之间就非常容易合作，相对发达的甲地区将已经成熟或者已经不再发展的产业转移到相对落后的乙地区，或者甲地区的投资受到地域等条件的限制难以进一步发展，从而向乙地区转移，都可能会得到乙地区的接受。

综上，合作共赢是地方政府合作的基础，合作共赢的基础是地区之间的分工，是地区之间都能够以这种或那种形式从合作中获得收益。

山东半岛蓝色经济区发展报告：地方政府的作用

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