平凉市信用担保体系制度设计

第六节　平凉市“十二五”信用担保体系建设制度设计

一、平凉市中小企业信用担保体系建设基本评估

2005年12月，由平凉市政府全额出资的平凉市中小企业信用担保中心挂牌成立，标志着平凉市信用担保体系建设开始启动，2008年后有5家社会出资的商业性信用担保机构成立并开展业务，详见表6-1。

2009年，平凉市信用担保机构数占全省的4%，注册资本占4.3%，累计担保企业数占0.49%，累计担保贷款额占1.8%，当年新增担保贷款占4.7%，在保余额占2.8%，担保收入占2.9%。信用担保机构数量、业务总量及社会效益等指标仅排在陇南市、甘南藏族自治州之前，低于全省平均水平。

表6-1　平凉市中小企业信用担保机构业务情况

图6-2　平凉市担保机构业务与全省平均水平比较

《平凉市中小企业融资体系创新研究》课题组认为平凉市中小企业信用担保机构的特点是：

——起步晚，落后于全省5～6年。

——底子薄，总额1.4亿元的注册资本无力支撑平凉市信用担保体系网架的形成。

——业务小，2010年中小企业担保贷款仅为11572万元，放大银行信贷规模仅为1:0.8倍。

简言之，平凉市中小企业信用担保体系建设尚未形成全面启动的政策环境和发展机制。

课题组同时研究了平凉市以社会就业为依托的创业类小额贷款担保，其与企业类融资担保相比，呈现出蓬勃发展的态势（见表6-2），一是市委、市政府高度重视，形成了人力资源和社会保障、财政、银行业金融机构三大部门的联动机制，得到社会各方面认可与支持；二是各级政府连续注入担保基金，形成了强有力的资金支撑，落实了政府的信用保障，调动了银行业金融机构的积极性；三是追求就业、创业社会效益最大化，主管部门不收担保费，不追求自身利益，得到了社会各方面的认可与支持。

表6-2　平凉市企业类融资担保与创业类融资担保业务情况

二、信用担保体系跨越式发展的可行性与必要性

《甘肃省人民政府关于促进融资担保业发展的意见》（甘政发〔2011〕5号）要求：到“十二五”末，全省担保机构数量、注册资本、融资担保业务总量三项主要指标比2010年末翻一番；基本形成以政府出资组建的政策性担保机构为引导，以社会出资的商业性担保机构和各类互助性担保机构为主体，担保机构和再担保机构配套协作，有较强融资担保能力的省、市、县三级担保网络体系。按照这一目标，到“十二五”末，全省信用担保机构应达到150家，注册资本达50亿元，累计担保总额达200亿元，年均新增担保总额20亿元，累计担保企业数达5万家，每年新增企业1万家。

鉴于平凉市融资担保业基础差、实力弱、规模小的实际情况，制定“十二五”发展规划必须着眼于跨越式发展。总体目标：一是“十二五”末主要指标赶超全省平均水平；二是“十二五”期间信用担保贷款占中小企业贷款的比重达10%；三是融资服务惠及规模以上中小企业的50%。

（1）信用担保机构从2010年末的6家发展到20家，实现县（区）全覆盖，并向重点乡镇延伸。

（2）注册资本从2010年末的1.4亿元增加到4亿元，市、县（区）两级政府和社会各筹措2亿元，实收资本占90%。

（3）累计担保总额从2010年末的1.1亿元增加到14亿元。

（4）年均新增担保贷款额3亿元，占到全部中小企业新增贷款额的10%以上。

（5）每年在保各类中小企业达到1000家。

（6）下岗职工再就业等各类创业型小额担保贷款覆盖面进一步扩大，对吸纳再就业人员的企业，融资服务比重显著增加。

“十二五”期间实现中小企业信用担保体系跨越式发展是必要的，也是可行的，这是因为：

（1）信用担保体系跨越式发展与《平凉市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》相吻合。《纲要》明确提出“推动行业（部门）成立信用担保机构，鼓励由民间资本发起成立担保机构”。平凉市在加快实现工业化同时，大力发展金融保险业，规划银行贷款年增长15%，2015年贷款余额增长到420亿元，这些政策必然会加大对融资担保服务的社会需求。

（2）金融生态环境的优化有利于建立金融机构与担保机构之间的互动机制。《平凉市人民政府关于加强金融生态环境建设的意见》（平政发〔2009〕172号）要求：“力争三年内使各县（区）至少有一家担保公司，银行可按5～10倍的倍数放大贷款额度”。《意见》实施以来，平凉市金融生态环境趋好，信用制度普遍加强，金融中介机构备受关注，信用担保体系与银行业金融机构合作的契机日益扩大。

（3）民间资本进入担保行业的冲动十分强烈，使得筹措足额的担保基金成为可能。与申办村镇银行、小额贷款公司一样，平凉市社会资本设立信用担保机构的积极性很高，这就为由政府出资引导，更多的社会资本进入融资担保行业，成立各种投资背景的信用担保机构落实了资金支撑点。

（4）区域差异性和经济主体多样性给各具特色的融资方式提供了选择空间。各县（区）之间经济社会发展的基础、战略和重点不同，决定了信用担保机构组建方式也应具有区域特点；企业因行业分布、组织形式、资产质量不同，对融资担保行为的要求也不同。因此，信用担保机构的模式应当多元化，以利于整个信用担保体系抗御风险和扩大覆盖面。

（5）平凉市中小企业信用担保体系虽然起步晚、底子薄、业务小，形同白纸，但恰好可以描绘出最新最美的图画。平凉市要在严格执行中国银监会等七部委《融资性担保公司管理暂行办法》、《甘肃省融资性担保机构审批管理办法》、《甘肃省人民政府关于促进融资担保业发展的意见》等规定的基础上，少走弯路，实现规范有序的跨越式发展，尽快形成看得着、用得上、见效快的优质担保资源。

三、信用担保体系框架的制度设计

“一体两翼三层”的中小企业信用担保体系框架，是指以政府出资或控股的政策性担保机构为主体，社会出资的商业性担保机构和各类互助担保为两翼，省、市、县三级信用担保机构为构架的网络体系。十年来的实践证明，这个体系符合甘肃省情，发挥了积极的导向作用，取得了明显的效果。

信用担保机构按登记机关不同，分为企业法人（有限责任公司）、事业单位法人（信用担保中心）、社会团体法人（行业协会）三种形式。

政策性信用担保机构属于对中小企业债务以政府信用为保障的机构，有政府全额出资的、也有政府控股参股的，就全省而言，各种背景的担保资金中有50%左右属于政府资金。这类机构收费少、成本低，业务方向明确、信誉好、公益性质明显、实收资本充裕，容易得到银行的认可与合作，但容易出现行政干预而形成潜在的风险。

商业性信用担保机构是非政府机构或企业法人、自然人出资的有限责任公司，在担保行业撑起了“半壁江山”。这类机构自我运作，自控风险，善于创新多元经营，在提供融资担保服务的同时，追求利润最大化，有较好的经济效益。但其收费较高，而且由于实收资本不稳定，较难得到银行认可。

互助性担保机构是在协会、商会、专业合作社等社会团体内部，由会员出资建立担保基金，专业担保公司具体运营，为圈内企业或个人融资提供担保的机构。这类机构封闭运作、信息对称、专业管理、责任共担、风险较小，但碍于社会化的障碍难以做大做强。

上述三种模式各有利弊，平凉市中小企业信用担保体系的制度设计应当存利去弊，把握好以下三点：(www.chuimin.cn)

（1）政府要有较大的资金投入，充分发挥主导作用，并且务必实行政府资金企业化管理、市场化运作。

（2）基于市、县（区）的财政状况和地域、行业的差异情况，应坚持多渠道投资、多模式运作、多元化经营，努力扶持一批骨干商业性担保机构。

（3）在城乡的专业合作社、专业市场和行业协会内，探索和扩大互助担保制度。

在具体操作上可按照以下设计组织实施：

（1）充分发挥平凉市中小企业信用担保中心的领军作用。市财政每年注入1000万元资本金，两三年内使注册资本达到5000万元，占到平凉市总量的三分之一，具备2亿元以上的担保能力，每年新增担保额和担保余额均在1亿元以上，到“十二五”末通过多方增资扩股，注册资本达到1亿元，形成5亿元以上的担保实力，并具有对县（区）提供再担保的能力。适时政企分开，改善治理结构，改制成有限责任公司。

（2）县域组建政府主导的担保机构。七县（区）两三年内均组建注册资本2000万元以上的信用担保机构，经济实力较强的县（区）由政府独资，其余由政府控股或参股，并且一次到位，以公司制为运作载体，对县域中小企业融资和各类小额贷款提供担保，到“十二五”末形成总额5亿元的担保能力，并将其融资服务延伸到有需求的部分乡镇。

（3）县级财政确有困难，筹建工作难度较大的，可采取向平凉市中小企业担保中心适量注资、委托管理，为县辖中小企业提供担保服务的方式。

（4）推进商业性担保机构发展。鼓励现有的5家商业性担保机构规范发展，协调扩大与银行的合作空间，端正为中小企业融资的服务方向，引导平凉市优势企业和其他社会资本两三年内再组建5～6家注册资本市级在5000万元以上、县级在2000万元以上的商业性担保机构，到“十二五”末，商业性担保机构也形成总额5亿元的担保能力。

（5）发挥社会团体的组织作用。在各类产业园区、中小企业聚集区、信用合作组织、行业商会、协会内，按照自主自愿、互利合作的原则，以各类基金为依托，组建企业共同融资为主的互助性担保机构，构筑社团组织→基金→担保→银行的融资通道。

四、相关政策规定及甘肃省市州级担保模式介绍

（一）融资性担保相关政策

为全面贯彻执行中小企业信用担保行业的政策规定，课题组节选了2006年以来的相关政策规定（以时间为顺序），供参考。

1.2006年11月23日，《国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》（国办发〔2006〕90号）。系统出台了扶持中小企业信用担保机构发展的政策规定。

2.2009年2月3日，《国务院办公厅关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》（国办发〔2009〕7号）。明确规定由银监会牵头召开融资性担保业务监管部际联席会议，负责制定和落实政策措施和监管办法。

3.2009年9月19日，《国务院关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发〔2009〕36号）。明确提出在国际金融危机背景下，为缓解中小企业“融资难”、“担保难”问题，要加强中小企业信用担保体系建设。

4.2010年3月8日，经国务院批准，中国银监会等七部门公布《融资性担保公司管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部、商务部、中国人民银行、国家工商行政管理总局令2010年第3号）。标志着融资性担保行业进入规范发展阶段。

5.2010年12月2日，《甘肃省融资性担保机构审批管理办法》（甘肃省人民政府令第77号）。规定了融资性担保机构市场准入的资质标准。

6.2010年12月17日，《甘肃省人民政府办公厅关于印发〈甘肃省融资性担保机构规范整顿方案〉的通知》（甘政办发电〔2010〕162号）。对全省融资性担保机构执业行为全面展开规范整顿。

7.2011年1月14日，《甘肃省人民政府关于促进融资担保业发展的意见》（甘政发〔2011〕5号）。明确了全省融资担保业发展的总体要求、工作重点、政策措施和监管部门。

8.2011年2月27日，《中国银监会关于促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作的通知》（银监发〔2011〕17号）。旨在担保机构规范整顿步入良性健康发展的新阶段后，推动银担双方扩大业务合作领域。

（二）甘肃省市州级信用担保模式介绍

为便于平凉市中小企业信用担保中心壮大实力、转换机制、扩大业务，课题组选择了性质近似、业务成熟的省内市州级信用担保机构的运作模式作为参考和借鉴。

1.天水模式

天水市投资担保有限公司，注册资本11000万元，天水市政府全额出资，2010年累计担保总额39275万元，当年新增5830万元，在保余额16843万元。天水市政府2007年以来先后出台了《天水市人民政府关于加快融资体系建设的意见》和《利用市级融资担保平台扶持县域经济发展的实施意见》，做大做强市级担保平台并向县域融资担保延伸，县（区）不再成立担保机构。

2.定西模式

定西市广升中小企业信用担保有限公司，注册资本10660万元，定西市政府全额出资，累计担保总额109993万元，2010年新增31887万元，在保余额62018万元，其特点是为中小企业提供融资担保，为下岗职工等7类创业社会人群提供的小额贷款担保日臻成熟、成绩斐然，占担保总额50%以上，银行主动上门寻求合作，用担保资源有效撬动了金融资源，支持了民生。

3.庆阳模式

庆阳市众信投资担保有限责任公司，注册资本5000万元，庆阳市企业家协会会员初期入股1746万元逐步增资扩股形成的资本，累计担保总额75333万元，2010年新增18963万元，在保余额15483万元。属典型的互助担保模式，在全省独树一帜，受到“欧盟——中国互助担保合作项目”专家的肯定。

4.武威模式

武威市中小企业担保有限责任公司，原注册资本2100万元，增资扩股后达到10382万元，其中武威市政府出资8967万元，三县一区政府出资685万元，企业法人出资730万元。累计担保总额19245万元，2009年新增5045万元，当年余额7980万元。属政府资金引导，吸纳社会资金的股份制公司，经营宗旨端正、治理结构完善、运行机制健康、业务稳中有进，投资方比较满意。

5.兰州模式

兰州市中小企业信用担保中心，注册资本5000万元，兰州市政府全额出资，自2000年起每年预算拨付1000万元，到2010年实收资本已达1亿元。累计担保总额122688万元，2010年新增7816.84万元，在保余额8552万元。在兰州市信用担保业有较强的影响力。

6.临夏模式

临夏回族自治州中小企业信用担保中心，注册资本3936万元，临夏州政府全额出资，累计担保总额30900万元，2010年新增2060万元，当年在保余额8650万元。该机构充分利用临夏州企业信用促进会对会员企业的信用评级机制，选择重点项目和企业提供融资担保，在扩大业务的同时，培育了企业的信誉能力，促进了社会信用体系的建设。