中国民办高等教育发展问题与挑战

中国民办高等教育的发展及问题

周廷勇中国传媒大学高等教育研究所博士

新中国成立以来，经过60年的艰难发展，我国高等教育系统已经形成了民办高等教育和公办高等教育共同发展的局面。改革开放30年来，我国民办高等教育在强大的公立高等教育系统的挤压下，从无到有、从小到大、从弱到强，在经历了改造、限制、发展和规范的过程之后，逐步从我国高等教育体系的重要补充力量发展为我国高等教育事业的重要组成部分。我国民办高等教育在跨越式发展的同时，也呈现出许多问题。民办高等教育要实现持续健康发展，需要借鉴国际私立高等教育的理论和经验，立足我国经济社会发展和高等教育发展实际，研究新问题，提出新思路，把握未来发展方向，通过理论创新、制度创新和服务创新，建构科学合理的民办高等教育发展体系。

我国民办高等教育的发展历程和现状

新中国成立以来，我国民办高等教育的命运多舛，经历了曲折的发展历程。早在新中国成立以前，私立高校在我国高等教育体系中已占有重要位置，初步形成了本科和专科层次的私立高等教育体系。据国民政府教育部1947年底统计，在全国201所专科以上的学校中，私立高等院校共79所（其中本科院校55所，私立专科学校24所），占全国专科以上201所学校的五分之二。^[1]然而，由于特定的政治经济和社会历史原因，随着1949年新中国成立后对旧式高等教育进行的社会主义改造和新时代社会主义高等教育体系的逐步建立，民办高校在1952年左右就纷纷被转为公立高校，民办高等教育暂时退出了我国高等教育的历史舞台。

直到20世纪70年代末、80年代初，随着民间人士和民间资本开始进入高等教育领域，离开高等教育发展舞台近30年的我国民办高等教育又开始了新的发展历程。^[2]1992年以前，是新中国民办高等教育发展的第一个阶段。尽管1982年宪法以及1985年发布的《关于教育体制改革的决定》为民办高等教育的发展奠定了坚实的法律基础和政策环境，但由于当时思想观念上对民办高等教育性质存有争论以及社会经济发展现状的限制等因素，我国民办高等教育在这个阶段只是得到了有限度的发展，这个阶段民办高等教育以非学历教育和短期教育为主。到1985年，全国包括学历教育和非学历教育的高等学校、高等教育机构已发展到170所，在校生、注册生达100余万人。我国民办高等教育被隔绝近30年后从零起步，在并不理想的社会环境和舆论环境中艰难地获得生存和发展。

1992年之后，我国民办高等教育进入发展的转折阶段。学历教育得到进一步发展。邓小平同志南巡讲话后，各种政治观念禁锢进一步被打破。伴随我国社会经济体制改革步伐的加快，政府对民办高等教育政策发生了由“限制发展”到“积极鼓励”的话语转变，我国民办高等教育在数量上发展迅速。1994年2月，当时的国家教委首次受理和审批了民办黄河科技学院、上海杉达学院等六所民办高校具备颁发学历证书的资格。到2002年，我国民办普通高校133所，在校学生31.98万人；全国民办普通高等教育机构1202所，注册学生140.35万人。

在经历了20世纪90年代的大发展后，我国民办高等教育自2002年来进入了规范和提高的时期。在这个阶段，学历教育得到较大发展，无论是普通高校数量、办学层次、办学条件，还是在校生人数、教职工人数，均出现逐年增长，并且达到了历史的新水平。另外，依法办学和依法治理是这个阶段最为显著的特征。我国各民办高等学校的办学活动得到进一步规范，人才培养水平也得到进一步提高。1997年7月国务院发布了《社会力量办学条例》。1999年，时任国务院总理的朱镕基同志在第三次全国教育工作会议上明确提出“鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育，有条件的也可以举办民办普通高等学校”。2002年12月28日，《中华人民共和国民办教育促进法》出台，标志着我国民办高等教育的发展进入到全新阶段。最后还值得一提的是，在这一阶段兴起的独立学院可谓我国民办高等教育改革与发展过程中的重要创举。到2007年，我国民办高校已经发展到297所，比1998年增加了10倍多，在校生163.07万人，比1998年增加了近80倍，其中本科生21.12万人，专科生141.94万人，另有其他教育形式的学生22.36万人。

经过自改革开放以来近30年的发展，我国民办高等教育充分运用市场机制，形成了以学养学、校产合作、以产养学等多种形式的多渠道筹集办学经费的办学思路。民办高等教育的办学规模和办学层次得到了不断扩大和拓展，逐步生成了富有中国特色的专业和区域发展结构，民办高等教育显示出了顽强的生命力和旺盛的创造力。目前，我国已经形成了有一定规模的民办高等教育体系，包括本科和专科两个办学层次；形成了民办普通高校、独立学院、民办自考助学院校和高等职业教育机构等不同类型的民办高等教育机构。

我国民办高等教育重新崛起的背景和动因

我国民办高等教育在20世纪70年代末80年代初的重新恢复与崛起，以及到如今发展壮大为我国高等教育事业的重要组成部分，已经成为不可争辩的客观事实。那么我国民办高等教育是在怎样的背景下发展起来的?又是什么因素刺激了我国民办高等教育的重新崛起?总的说来，民办高等教育的重新恢复与发展是我国政治、经济和文化等多方面因素促成的。

第一，由经济体制改革推动的教育体制改革，为民办高等教育步入历史舞台提供了良好的舆论和政策环境。1978年改革开放以来，经济体制改革催生了我国社会主义市场经济体制的确立和深入发展，教育体制改革因此相应地被提到议事日程上。1985年中共中央发表《关于教育体制改革的决定》，针对以往中央权力的过分集中和管理过严，束缚了地方教育机构的主动性和热情的弊端，决定提出实行中央统一领导和地方政府分级管理相结合的管理体制，要求“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，特别是高等学校的办学自主权。因此，在由国家把握教育发展方向和由国家继续担当教育服务的主要提供者的前提下，我国有意识地让地方政府，特别是社会力量参与提供教育服务，从而为民众创造更多的学习机会。1992年，中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的新目标。为适应社会主义市场经济体制的要求，1993年2月，中共中央和国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，重申了对社会力量办学的支持，提出要改革政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；对社会团体和公民个人依法办学，采取“积极鼓励，大力支持，加强管理，正确指导”的方针。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》进一步鼓励地方和非正式部门支持教育。

第二，市场力量进入高等教育领域为我国民办高等教育创造了发展的动力。在我国宏观的社会经济和政策背景的变迁过程中，市场力量逐步进入高等教育领域，“经济主义”的高等教育价值观影响了我国高等教育政策的调整、改革和创新，我国高等教育开始了市场化的历程。政府放松了对高等教育的管制，市场逻辑被引入高等教育，竞争与价格机制成为引导高等教育机构回应市场需求的杠杆，国家作为社会政策和高等教育服务的提供者的角色被不断减弱，个人及市场对高等教育承担的责任变得越来越重要。可以说，高等教育市场化推动了我国民办高等教育的快速发展。

第三，高等教育大众化趋势的不断发展，以及有限的公共教育资源难以充分满足不断高涨的多样化的教育需求，为民办高等教育的快速发展提供了有利契机。我国有着悠久的重视教育的传统，在知识经济时代，知识的生产价值和教育的经济功能更加凸显。教育不仅仅是一种消费，而且也是一种投资活动，教育投资具有双重效益。对个体而言，教育有提高劳动生产率和个人收入的个人效益；对社会而言，国民素质的提高，有利于增加国民收入，促进经济增长的社会效益。在国家的层面上，国际竞争并不仅仅是在经济、军事和国防力量上的竞争，从根本上说是国民素质和人才的竞争，因而各国尤为重视高等教育与国家发展的关系。从家庭和社会的角度看，接受教育比不接受教育，接受层次高、质量好的教育比接受一般的教育，更能使自己获得相对较好的工作，从而改善自己的生活质量，因而社会对高等教育有大量的需求。人力资本理论不但引起了国家对教育尤其是高等教育的重视，而且还激发了民众要求接受高等教育的热情。这些因素的综合交叉推动了高等教育大众化的进程。然而，长期由政府包办的我国公共教育投入不足、公办教育资源难以充分满足不断高涨的、多样化的教育需求。在此背景下，我国民办高等教育获得了快速发展的机遇，成为我国高等教育系统的重要组成部分。

综上所述，民办高等教育作为我国改革开放以来教育改革与创新的重要成果，其重新恢复与发展标志着我国高等教育事业开始进入多元化发展的新阶段。经济体制改革推动的教育体制改革、高等教育市场化和高等教育大众化的深入发展以及我国政府高等教育服务的有限供给能力等诸多因素促成了我国民办高等教育的兴起和发展壮大。在我国公共教育投入不足、公办教育资源难以充分满足受众教育需求多样化的背景下，我国民办高等教育运用市场机制，自筹资金，自主办学，改变了新中国成立后长期以来形成的由政府包揽办学的格局，为我国社会经济文化建设培养了数百万名合格的应用型、技能型人才，推动了我国高等教育的大众化进程。另外，我国民办高等教育在教育体制改革和学校制度创新方面，在为社会积累教育资产、推进农村人口向城市转移、缓解全社会就业压力、稳定社会秩序、解决弱势群体的教育公平问题、促进公办教育的改革与竞争等方面，都作出了影响深远的历史性贡献。

独立学院的兴起与发展：我国民办高等教育发展的重要创举

我国民办高等教育体系在处于繁荣时期的20世纪90年代末产生了“由普通本科高等学校按新机制、新模式与社会力量合作举办的具有独立法人资格的本科层次二级学院”。由于政府规定独立学院应具有独立法人资格和独立的校园校舍，独立进行教学和财产管理、招生和颁发毕业证书，因此得名“独立学院”。独立学院是近年来我国高等教育规模扩张和教育体制改革出现的新事物，是我国民办高等教育发展历史上的重要创举。自1999年诞生至2007年，独立学院的发展规模已经达到318所，在校生186.62万人，其中本科生165.68万人，专科生20.94万人，承担了全国将近三分之一的本科生培养任务，已经成为我国高等教育中一支重要的办学力量。

独立学院的雏形是20世纪90年代末期江苏和浙江两省开始试办的民办机制二级学院。^[3]这种民办机制二级学院之所以得以产生和发展，主要有以下原因：第一，市场经济体制的建立与深入发展所推动的民办高等教育的迅速发展，为二级学院提供了宽松的社会心理接受条件。第二，由于二级学院的发展可以在不增加财政投入的情况下扩大高等教育入学机会，提高各地高等教育毛入学率，发展高等教育，从而对国家和地方经济与社会发展产生带动作用，因而得到中央和地方政府的大力支持。第三，由于民办机制的二级学院可以增加普通高校的办学经费，能在相当大的程度上缓解普通高校由于规模扩大带来的经费紧张和资源短缺问题，因而，普通高校试办二级学院的积极性也很高。第四，与其他形式的民办高等教育相比，由于与名牌公办大学合作举办本科层次教育更容易取得成功和经济回报，因而绝大多数公司和企业对于举办独立学院也有很高的热情。通过这四个方面因素的综合影响，二级学院的发展势头迅猛。在教育部“回收”举办独立学院的审批权之前，根据教育部2003年4月的不完全统计，当时全国已有25个省市举办独立学院共约三百多所。经过教育部的严格检查清理和重新报批，到2004年2月，第一次只确认了148所独立学院；但一年后，独立学院就增加到252所。到2007年，独立学院已经发展到318所。

由于独立学院产生之初办学模式复杂多样，^[4]人们对其性质的理解存有很大的争议，主要产生过三种不同的观点。一种观点认为，不论是以办学主体为标准，还是以所有制为划分标准，或是以投资的主要来源为标准，这类学院都是属于公办性质的；第二种观点认为，政府主管部门对这类院校采用民办院校的管理监督机制，因此，社会各界包括学生和家长以及教育科研工作者都认为这类院校是民办的；第三种观点认为，这类院校采用的是界于公办与民办之间的一种办学体制，即其既包括非公办也包括非民办，是一种混合性质的学校。

除了对独立学院性质的争论之外，人们对独立学院产生的问题和影响也展开了许多讨论。独立学院在初期发展过程中，出现的主要问题有：第一，一些高校举办的所谓“二级学院”违反了国家现行高校收费政策，变相地搞收费“双轨制”；第二，颁发学历证书的政策不统一，有的学校以独立学院的名义颁发，有的学校则以校本部的名义颁发，由此带来一些家长和校方的矛盾，造成社会不稳定现象；第三，法人、产权等重大法律关系问题不明确，合作办学各方面临一定的法律和政策风险，一旦发生民事责任和债权纠纷，将给普通高校带来很大的麻烦。^[5]第四，独立学院内部运行机制不完善、办学质量不高和办学特色不鲜明等。对这些问题讨论的背后，体现的是各界对“公平”、“质量”和“经费”等关键词的关注。其中公平成为最牵动各方神经的问题。首先，在办学标准和办学申报审批程序方面存有不公平现象。独立学院不论办学条件如何，在产生之初就可以获准举办本科层次的教育，这必然容易引起民办高校和部分高职院校的普遍不满，因为它们经过多年的打拼却很难实现“升本”的愿望。其次，独立学院享有的相对于专科院校的招生优先权的公平性也值得质疑。因为它在相当程度上“挤占”了民办高校和公立专科及高职院校的生源。第三，独立学院普遍采取的“低门槛、高收费”政策，容易造成富人上本科、受好教育，穷人上专科、受差教育的状况，这在一定程度上违反了教育公平的要求。

由于政府认识到在高等教育规模继续扩大的趋势下，不能只寄希望于公办高校，而完善和规范以政府投入为主、多渠道筹措经费的高等教育投入机制，要积极鼓励社会、企业和个人投入，大力发展民办教育，形成公办与民办共同发展的高等教育办学新局面，成为我国发展高等教育的必然选择。因此，尽管各界对独立学院存有种种争论和意见，但我国政府抱着改革和试验的心态对独立学院这一新兴事物还是相当支持的，政府对独立学院的主要思路是“积极发展，突出一个‘优’字；规范管理，突出一个‘独’字；改革创新，突出一个‘民’字”。尤其是随着2003年4月教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》和2008年2月《独立学院设置与管理办法》等文件出台，各界对独立学院的性质、地位等问题的争论才逐渐平息下来。

最值得一提的是，2008年2月，教育部在充分研究10年来我国独立学院发展历程和现状，认真总结10年来政府对独立学院管理政策和经验的基础上发布了《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》）。这是我国第一个完整意义上规范独立学院的法规性文件，在我国高等教育发展史上具有里程碑意义。《办法》以《高等教育法》和《民办教育促进法》为主要法律依据，对独立学院的法律地位，出资、准入和退出机制，产权设计，出资人责任等方面都做了详细而谨慎的规定。全文体现了对教育主权保护和教育规律的尊重，赋予了独立学院民办公益性法人地位，明确了独立学院更加灵活和充分竞争的产权制度，首次在高等学历教育领域里体现了“效率和竞争”原则。另外，《办法》还充分体现了市场经济交往与合作中的自治、契约自由和风险防范原则。

第一，《办法》出台后，独立学院的身份发生了实质性变化，由原来的“本科教学单位”变为“高等学校”。独立学院民办公益性事业的法律地位得以确立。^[6]赋予独立学院这样的法律地位，其目的是显而易见的，那就是在尊重出资人获利动机的基础上，把私人资本收益限定在合理范围内，在增加高等教育竞争与活力的同时维护其公益性质。第二，《办法》明确了独立学院的管理体制。《办法》第6条规定：国务院教育行政部门负责全国独立学院的统筹规划、综合协调和宏观管理。省级教育行政部门主管本行政区内的独立学院工作，其范围包括办学许可证、招生简章、独立学院的检查、奖励和违法违规行为的查处等。第三，《办法》以出资比例作为界定出资人权利和义务的主要依据。普通高等学校主要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等资产出资，但是作为出资的无形资产必须经具有资产评估资质的评估机构评估作价或合作办学各方协商作价，并以确定的数额和比例计入实收资本；社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等资产出资。合作双方出资比例是界定双方权利义务的主要依据。为了确保出资足额到位，防止虚假出资，除依法进行验资外，举办者作为出资的财产必须过户到独立学院名下；而且国家的资助、学生缴纳的学费、独立学院的借款和接受的捐赠财产，不属于独立学院举办者的出资。第四，《办法》确立了公平的准入机制和灵活的退出机制。《办法》坚持资格公平和程序公平的原则，^[7]形成了“高校申报—省级教育行政部门初审—省级教育行政主管部门上报国家教育行政主管部门—国家教育行政主管部门审批核准”的申报程序，并要求审批机关对申请筹设独立学院的部门按照《民办教育法》规定的期限作出是否批准的决定，对不批准的应当说明理由。^[8]在退出机制上，《办法》采用自由与强制相结合的退出机制，保障出资人的办学积极性，保护教育公益性目标不受侵害。^[9]第五，《办法》强化了出资者的责任。^[10]它首先切断了独立学院颁发“母体高校”毕业证书的通道，独立学院要通过自身的努力来赢得教育行政部门、受教育者及其家庭以及用人单位等多方信任。这种提供信任的活动是一个艰苦、持续、创新的过程，它要求出资人权衡短期利益与长期利益、公共利益与私人利益，追求公益性目标约束下的长期利益。这需要出资人承担更多的社会责任。另外，《办法》还对独立学院举办者的严重道德失范行为和债权人的机会主义行为提出了制裁办法。第51条第2款规定，独立学院举办者未履行出资义务或者抽逃、挪用办学资金造成独立学院资不抵债无法继续办学的，除依法承担相应的法律责任外，须提供在校学生的后续教育经费。第六，《办法》对出资人水平、出资人资产来源、独立学院举办数量、独立学院办学广告、办学回报等方面都作出了限制性规定。尤其是在办学回报及其程序上作了充分的规定。^[11]

综上所论，作为一种新的办学机制和办学模式，独立学院异军突起，在经历了大发展、大改革、大调整的阶段之后，又进入新的发展阶段。它是我国民办高等教育发展过程中的重要创新，在我国民办高等教育体系中有着举足轻重的地位和作用。这种新制独立学院充分利用老大学的办学优势、教学传统、师资队伍与管理模式以及社会资金、资源和办学热情，采用灵活的民营机制，为民办高等教育的发展添注了活力，为我国高等教育的跨越式发展作出了重要贡献。

我国民办高等教育面临的挑战及应对措施

我国民办高等教育在30年短暂时间里发展迅速，形成了本科和专科两个层次，民办普通高校、独立学院、高等职业教育机构和民办自考助学院校四种类型的民办高等教育体系，对人民群众接受高等教育的多样化需求，为国家培养各类适用人才，以及深化高等教育办学体制改革，产生了重要的积极作用，作出了重要的历史贡献，已经成为我国高等教育事业的重要组成部分。然而，由于我国民办高等教育经历了近30年的中断期，与西方一些国家私立高等教育发展历史相比还比较短，而且我国民办高等教育在发展环境上面对的是强大的公立高等教育系统和民众对民办高等教育的接受程度较低的文化氛围，因而，我国民办高等教育在发展过程中还呈现出不少问题。

第一，从宏观层面上看：首先，在高等教育国际化潮流下，我国民办高等教育的竞争力和可持续发展受到严重挑战。其次，我国民办高等教育体系和公办高等教育体系之间还没有完全形成和谐共存的局面，同时，民办高等教育体系内部不同层次和类型的高校之间的协调关系还未能得到很好的解决。尽管我国已经搭建了关于民办高等教育的法律和政策框架，但民办高校并未获得与公办高校同等的法律地位。再次，我国民办高等教育的地区分布差异很大，不利于我国民办高等教育的全面协调发展。最后，我国在发展民办高等教育时还没能熟练地处理市场逻辑和教育规律之间的关系，从而影响和阻碍了民办高等教育的健康发展。

第二，从民办高校自身看，首先，我国的民办高等教育机构主要是靠学费支撑学校的办学，未能形成多元的经费筹资体制，经费不足成为制约民办高校发展的瓶颈。其次，由于民办高校办学经费严重不足影响了民办高校在办学条件、教师队伍等方面的投入，从而导致民办高校的教育质量存在相当大的隐患。再次，民办高校的举办者对教育理论和教育规律的重视程度不够，完全运用市场逻辑来“经营”民办高校，浓厚的商业化运作方式严重侵害了民办高等教育作为民办公益性事业的性质。(www.chuimin.cn)

在经济全球化迅猛发展、国际竞争日趋激烈和市场力量无所不在的21世纪，民办高等教育的内部和外部生态环境也发生了相应的变化，在迎来发展机遇的同时，民办高等教育面对的挑战和出现的问题更是不容忽视，这些问题解决与否，关乎民办高等教育的兴衰，关乎民办高等教育能否更多更好地为我国高等教育事业和国家与社会的建设作出应有的贡献、承担应有的责任。面对21世纪的新问题，我们必须积极行动起来，以发展为大局，将民办高等教育的发展与国家和社会的发展结合起来，进行观念上的创新和制度上的改革，从而顺应高等教育发展的潮流。

在宏观层面，全社会都应关心和支持民办高等教育。政府应转变管理职能，加大对民办高等教育的扶持力度，为民办高等教育的发展营造良好的社会文化和舆论环境，切实消除民众的认识误区，在宏观结构上建构均衡的民办高等教育发展体系，构建有效的监管机制，形成科学、民主的决策机制，充分尊重民办高校的办学自主权，在尊重教育规律的基础上建立完善的市场机制，引导民办高校自主发展、有序竞争。

对民办高校自身来说，首先，应具有国际视野和世界眼光，以更加灵活开放的策略，加快民办大学国际化的速度。其次，民办高校应处理好规模与质量、效益的关系。要本着实事求是、解放思想的原则谋划学校的发展，量定学校的规模，提高教育的质量和运行效率，以质量求生存，以特色求发展，尽快形成和提升自己的核心竞争力，赢得教育行政部门、受教育者及其家庭和用人单位的信任。再次，民办高校应认真权衡短期利益与长期利益、公共利益与私人利益，追求公益性目标约束下的长期利益，妥善处理民办高校公益性和营利性之间的关系，以远大的战略眼光、宏远的战略规划、战略推动和战略执行能力，以促进地方经济发展为自己的主攻方向，承担更多的社会责任。最后，民办高校应加强学校的内部管理，搞好人才培养模式的改革与创新，积极反思并总结自己的办学经验与教训，在前进中反思并调整自己的办学定位，努力打造具有中国特色的民办大学的使命。

我国民办高等教育已经成为我国高等教育事业的重要组成部分，发展态势迅猛，面临良好的机遇和巨大的挑战。民办高等教育的发展任重道远。只有尊重现实、转变观念、积极行动，才能使民办高等教育在新的时期不辱使命，为我国高等教育与国家和社会的发展谱写辉煌篇章。

（2008年10月9日）

附：10年来我国民办高等教育发展情况统计表

注：“—”线表示没有得到具体的数据，空格表示没有该年的数据。本表格的数据由以下参考文献综合而成：

参考文献：

1.占盛丽、钟宇平：《中国大陆高中生需求民办高等教育的实证研究》，《民办教育研究》，2005年第1期。

2.吴畏、徐长发、邹天幸：《民办教育的改革与发展》，北京教育科学出版社，2002年版。

3.元华：《2000年我国民办教育情况最新统计数字》，http://www.jyb.com.cn,2006-04-06。

4.周满生：《中国百姓蓝皮书：教育发展最快的十年》，http://www.edu.cn/,2006-04-06。

5.郭石明：《民办高等教育：现状、问题与趋势》，http://www.zjskw.gov.cn/sklweb/magazine/,2006-04-06。

6.教育部：《2003～2007年全国教育事业发展统计公报》。

7.教育部发展规划司：《教育统计报告》，http://www.ep-china.net/academia/private/Date.htm。

【注释】

[1]教育部教育年鉴编纂委员会：《第二次中国教育年鉴》第五编“高等教育”，第577～587页。

[2]关于新中国民办高等教育开端的确切时间，有不同的说法。潘懋元教授在《民办高等教育发展之困境与前瞻》一文中将1978年成立的湖南中山进修大学看做是新中国民办高等教育重新起步的开端。陈宝瑜先生在《对当今民办高等教育机构的若干思考》一文中则指出，新中国民办高等教育的起步是从1982年的中华社会大学的建立开始的。实际上，从笔者掌握的资料看，创建于1984年的海淀走读大学是全国最早经教育部批准、国家承认学历的民办公助高等学校。由此可见，由于视角和评论标准的不一致，要获得我国民办高等教育重新崛起的确切时间现已无从考证。但可以确定的是：新中国民办高等教育的兴起应在20世纪70年代末、80年代初这个时间段内。

[3]关于二级学院的起源也有多种说法。其一，据潘懋元教授介绍，天津师大是创办国有民办二级学院最早的学校，该校在1992年就成立了民办性质的国际女子学院。其二有学者提出，二级学院办学最早的是1992年由海外投资的郑州大学二级学院。但一般认为，这种新型的办学模式是1998年从江苏、浙江两省开始的。

[4]独立学院产生之初主要有以下几种类型：（1）公立大学与企业合作举办：企业提供资金、基础设施和后勤服务，高校提供教师、设计专业、负责招生、组织教学、颁发文凭。（2）公立大学独立举办：这种类型的独立学院情况最为复杂。虽然举办者为公办高校，所有教育教学活动由公办高校负责。但由于公办高校在办学条件如教师、设备、招生、教学、文凭以及教学场所等方面的投入水平和程度及管理方式的不同，又产生了不同形式的独立学院：其一，有自己相对独立的教学场所；其二，没有自己相对独立的校园；其三，以租赁方式利用社会资源办学。（3）公立大学与民办大学合作举办：民办学校提供办学场所，负责融资和校园建设等；公办高校负责招生、专业设置、教学管理等活动。

[5]周济：《促进高校独立学院持续健康快速发展》，《中国教育报》2003年6月13日。

[6]《办法》第2条规定：独立学院是“实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”。《办法》第3条规定：独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。

[7]第17条规定：设立独立学院由参与举办独立学院的普通高等学校向拟设立的独立学院所在地的省级教育行政部门提出申请，按照普通本科高等学校设置程序，报国务院教育行政部门审批。

[8]第23条规定：申请正式设立独立学院，审批机关应当按照民办教育促进法规定的期限，作出是否批准的决定。批准的，发给办学许可证；不批准的，应当说明理由。

[9]第48条规定：独立学院变更举办者，须由举办者提出，在进行财务清算后，经独立学院理事会或者董事会同意，报审批机关核准。第50条规定：独立学院有下述情形之一的，应当终止：（一）根据独立学院章程规定要求终止，并经审批机关批准的；（二）资不抵债无法继续办学的；（三）被吊销办学许可证的。

[10]第38条规定：独立学院对学习期满且成绩合格的学生，颁发毕业证书，并以独立学院名称具印。第56条规定：独立学院有下列情形之一的，由省级教育行政部门责令限期改正，并视情节轻重，给予警告、1至3万元的罚款、减少招生计划或者暂停招生的处罚：（一）独立学院资产不按期过户的；（二）发布未经备案的招生简章或广告的；（三）年检不合格的；（四）违反国家招生计划擅自招收学生的。

[11]《办法》第43条规定：独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。关于取得回报的标准和程序遵循的是《民办教育促进法实施条例》第37、44、45、46、47条规定。