《新教育讲演录》揭示成功模式

2024-01-28 理论教育版权反馈

【摘要】：教育部不仅直接管理72所重点大学，而且高等学校的各项办学自主权大多没有落实，许多高校在北京建立“办事处”，大事小事都需要“跑部钱进”。专业要教育部审批，文凭由教育部颁发，重要经费都控制在教育部手里，重要评价由教育部主持。我们国家的教育督导室，实际上就是教育部门内的一个下属机构，很难独立作为，在社会上也缺乏公信力和权威性。

学校没有办学自主权，真正的教育家很难脱颖而出。我相信一旦把属于学生的东西、属于老师的东西、属于校长的东西、属于局长厅长的东西还给他们，就给了他们一个舞台，他们一定能够还教育一个精彩。

尊敬的温总理，各位领导：

下午好！

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《纲要》）的制定举国瞩目，全民期待。我有幸参与了《纲要》的起草与修订工作，感觉目前的文本已经比较成熟。现就教育管理体制等问题谈点个人的想法。

第一，目前教育管理体制的主要问题

我一直在想，我们党和政府对教育的重视程度，对教育的关注程度，在世界上也是少有的，为什么大家对教育还是不满意呢？为什么培养不出创新型的拔尖人才？表面上，这是一个人才培养模式的问题，即如何教、如何学的问题，但是，这背后其实是一个体制问题，即总理所一再强调的，如何让教育家办学。解决了这个问题，培养模式的问题就迎刃而解了，就好像农民知道该怎么种地，你把自主权交给他就行了。

我国现行教育体制存在的主要问题，就是对教育管得太多，管得太死。

（一）对地方管得太死，仍然是高度集权的计划管理体制，“一刀切”是其主要弊端

中国国土面积之大，人口之多，地方发展差异之大，区域教育发展之不平衡，自然地理环境之不同，是世界上少有的。试图用同一个政策号令全国的教育，用同一个标准管理所有的区域，不仅是危险的，也根本做不到。我们的许多政策，如农村中小学撤校并点、清退农村代课教师等，出发点是好的，但是由于没有考虑国情、省情、市情、县情、乡情、校情的差距，在实施的时候往往容易变为脱离实际、强迫命令、“一刀切”的行政“运动”和政绩工程，结果不可避免地出现了许多偏差。

（二）对学校管得太死，学校没有真正的办学自主权

我们现在的办学体制，有一个形象的说法，不是“教育家办学”，而是“教育部办学”。教育部不仅直接管理72所重点大学，而且高等学校的各项办学自主权大多没有落实，许多高校在北京建立“办事处”，大事小事都需要“跑部钱进”。专业要教育部审批，文凭由教育部颁发，重要经费都控制在教育部手里，重要评价由教育部主持。

在中小学，则是“教育局办学”。一些中小学校长对我说，他们根本不是校长，最多是一个排课表的教务人员，因为一切都被教育行政部门规定了，上什么课，几点上课，几点放学，考什么内容，怎么考，所有的一切，校长说了都不算。

在一个封闭、垄断、缺乏竞争与活力、高度行政化、官本位的教育管理体制下，学校没有办学自主权，真正的教育家很难脱颖而出。以大学的审批为例。申办一所大学的手续，比申办一个企业要困难100倍。500亩地一个门槛就非常厉害了（其实有一些国外的高校，也就一二百亩地）。然后必须从专科办起，有几届专科毕业生才可以申请本科，要有几届本科毕业生才可以申请招收硕士生。这样一来，十几年就过去了。想办一个能够招收博士生的一流大学，没有几十年的时间根本不可能。因为门槛太高，风险太大，所以没有人愿意办大学。我在苏州分管教育的时候，办了一所国际合作的西交利物浦大学，全球招聘教师，50%的教授来自海外，成本非常高，但是物价部门不同意增加学费，这样办学就非常艰难。

（三）教育行政部门权力太大、太集中

教育部集中了管理、举办、评价三个职能，既是教练员，又是领队，既是裁判员，又是运动员，权力过大，垄断性太强，又缺乏相应的监督和评价机制。现在很多教育问题难以及时纠正，与缺乏有效的监督是紧密相关的。我们国家的教育督导室，实际上就是教育部门内的一个下属机构，很难独立作为，在社会上也缺乏公信力和权威性。

（四）教育资源配置不合理，发展不平衡，质量公平问题日益突出

（1）教育资源配置不合理。长期以来，中国教育走的是一条效率优先的道路，还是计划经济的资源配置模式。像大学的“211”、“985”，独立学院政策，中小学的示范校、重点校建设，名校办民校等政策，出发点都是好的，但是由于这些措施都是锦上添花，垄断排他，结果导致教育的差距越来越大，学校的差距越来越大。目前社会上反映强烈的一些教育问题，如择校、应试、外来务工人员子女教育等，本质上都与教育资源配置不合理有关。

（2）教育发展不平衡。目前，我们的东西部教育发展不平衡，城市与农村的教育发展不平衡，同一个区域中优质学校与薄弱学校发展不平衡。优质教育资源的逆向流动仍然没有得到有效的遏制。不同教育阶段的教育发展也不平衡，如幼儿（学前）教育阶段没有建立起政府主导的模式。拿北京来说，前不久有媒体报道，仅仅在大兴新城，就有142所无照幼儿园，是正规幼儿园的6.8倍，有1万多孩子在这样的幼儿园入托。在许多农村地区，幼儿教育基本上是空白。

不同人群受教育的机会仍然有比较大的差异。进城务工人员子女的教育问题，农村留守儿童的教育问题，西部女童的教育问题，残障孩子的教育保障问题，居住地与户籍地不同的人群子女接受高等教育的机会问题等，仍然困扰着我们。

（3）教育质量公平的问题日益突出。最近看到国家教育质量监测中心对50个县的调查数据，质量差异之大，让我非常吃惊。他们把数学学习成绩分为四种水平。在不同的水平上，城市与农村，不同的省份，不同的县区，差异非常之大。如农村小学四年级在水平一的数量远远大于城市，而城市学生在水平四的数量则远远大于农村。西部、中部与东部的学生也是类似的情况。不同区县的教育差距则更大，其中四年级学生在水平一的比例差异竟然达到87%，成绩最好的区县在水平一的数量比例只有1.1%，而成绩最差的区县的比例高达88.4%。学校之间也有比较大的差距。这些数据看起来可能有些枯燥，但是数字背后的事实是值得我们关注的。

在解决了农村和西部的教育硬件设施以后，如何推动教育质量的提升，应该成为今后几年工作的重点。

（五）民办教育的活力没有得到发挥

我们是穷国办大教育，但是民间资本一直没有真正地进入教育领域。在名校办民校和独立学院等政策的挤压下，民办教育的空间非常之小。民办教育的活力及其对于公办教育的重要补充与激励作用没有充分发挥。以民办高中为例，全国一共有2900所左右的民办高中，最近几年差不多每年死掉100所。与美国、日本等发达国家不同，我们最好的中小学和大学，几乎清一色是政府举办的公立学校。

第二，关于进一步深化教育管理体制的建议(www.chuimin.cn)

（一）进一步明确教育管理体制改革的目标

这个目标应定位于建立起一个充满活力、运作规范的教育秩序，让不同的学校有不同的定位；应该处理好政府、学校、市场三者的关系，形成服务型的教育行政部门和机构。教育管理体制改革的目标应为十六大提出的“造就数以亿计的高素质劳动者、数以千万计的专门人才和一大批拔尖创新人才”的结构性目标服务。现在是千军万马过独木桥。

（二）旗帜鲜明地提出公平优先的政策导向

《纲要》明确把促进教育公平作为“国家基本教育政策”，思路非常清晰，但是具体措施力度还不够。我认为应该尽快研究全国范围内教育基准的建立，继续出台鼓励优秀教师和其他优质教育资源向农村倾斜，向中西部倾斜，向薄弱学校倾斜，向弱势人群倾斜的政策。在保证机会公平——让所有孩子有学上的同时，尽可能争取条件公平——让所有孩子上好学，也要关注结果公平——让所有孩子学习好。

当然，在讲均衡发展的同时，如何鼓励学校的多样化发展，鼓励部分学校进行优秀拔尖人才、创新人才培养的探索，也是非常重要的。

（三）进一步下放行政权力，将“因地制宜”作为教育公共政策的基本价值和指导思想

应该允许地方根据自己的实际需要和资源情况自主地决定包括代课教师、教师编制、教师待遇在内的教师政策，自主决定教育结构和比例、学校布局等教育规划，自主决定学校教育模式、培养规格等等，从而形成各地多样化的、生动活泼的教育生态。

（四）进一步落实校长的办学自主权

放权才有活力，自主才有创新。所以，我觉得《纲要》的思路一定要再次梳理一下，按照建设“服务型政府”、“有限政府”的思路，认真思考清理一下，把大量不需要我们管理、审查、规范的东西，彻底还给校长，还给学校。

我建议认真研究解放教育的办法。首先要解放学生，把学生从分数的牢笼中解放出来，让他们的个性得到张扬，让他们真正地成为自己；同时要解放教师，让他们不再成为教学考试的囚徒，享受教育这个职业带给他们的尊严和快乐；同时还要解放校长，让他们聚精凝神地思考教育问题，成为教育的行家里手；还需要解放教育局长、教育厅长，让他们从升学指标中解放出来。我相信一旦把属于学生的东西、属于老师的东西、属于校长的东西、属于局长厅长的东西还给他们，就给了他们一个舞台，他们一定能够还教育一个精彩。

（五）建立管、办、评相对独立的教育管理体制

“管、办、评分离”是现代行政管理的基本原则，政府的主要功能不是直接当“划桨手”，而是当“舵手”。强化政府公共服务的职能，并不意味着集中资源、强化行政控制，而意味着建立服务导向——由直接提供服务，转变为用多种方式和途径满足社会需要，扩大公共服务的能力，改善公共服务的品质，同时，对公共服务的结果进行评价和控制。

以大学为例，教育部通过制定标准、政策，通过拨款实现对大学的管理。同时，通过建立新型的大学拨款机制和大学校长遴选机制，改变政府间接办学。有人形容现在的大学是“教授家中坐，校长天上来”，校长是由上级部门考察任命的官员，而不是教育家。所以，应该由一个独立的遴选委员会面向社会进行校长的遴选，报教育部批准备案即可。

同时，建议建立一个与教育决策、执行部门相独立的监督体系。可以把现有各级教育督导团改革为教育监督局，直接对各地方政府或人大负责。建立对各地方政府履行教育职责的监督评价体系、对学校的督导评估监督体系和教育质量监控体系，教育监督部门发表中立性质的督导报告，从体制上确保教育督导的客观公正、科学和权威。

（六）进一步开放教育，包括对内和对外两个方面的开放

应该尽快制定鼓励民间资本进入教育领域的政策，落实民办教育促进法，通过对民办学校的分类管理、对义务教育阶段非营利学校的补助以及民办教育教师与公办教育教师之间的正常流动等措施，给民办学校更大的生长空间。

应当进行试点，对高教资源短缺的人口大省和西部地区实行特殊政策，鼓励举办更多类似宁波诺丁汉、西交利物浦这样的大学，使中国学生在家门口就能够接受国际通行的大学教育，培养能够在全世界就业的中国人。多样化的体制同时有利于促进国内大学生培养机制的改革和竞争。

同时，我主张进行大学改制的试点，通过股份制改造，将一部分公办大学转为社会所有制，交给高科技企业举办，或者拿出一部分高校与国外著名大学合作办学，允许像朱清时这样的教育家自主办学。如果每个省拿出一所高校进行改制的试点，其意义就非常大。

以上是我的一些个人的建议，不一定成熟，请各位领导批评指正。

谢谢！

【注释】

[1]本文为2010年5月在北京中南海举办的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》座谈会上的讲演稿。

《新教育讲演录》揭示成功模式

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