长三角开发区与城市的互动

3.2.1　研究对象概况

长三角地区省级以上开发区呈现“沿沪宁线”和“沿江岸线”以及“沿海岸线”分布最为密集的特征（图3-1）。本书主要研究对象为2008年开发区新一轮升级前的原长三角国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区，以及拥有这两类国家级开发区的城市，这些城市共8个，开发区共18个。由于宁波高新区成立于2007年1月，当时国家级有关的数据统计都不包含宁波高新区，故本书后文的数据分析和比较研究均不含宁波高新区。

3.2.2　长三角国家级开发区与城市的空间效益比较

依据前文所建立的开发区与城市空间效益比较的评价指标体系以及比较的标准与方法，对长三角地区国家级开发区与所在城市的空间效益从以下几个方面进行比较分析，通过分类来客观评价开发区对城市的作用：

1）单个开发区与城市的空间效益比较

（1）基于效益系数的空间效益比较

结合综合效益系数的概念，将长三角地区17个国家级开发区分为4类。如表3-4所示，第一类开发区空间效益极差，包括有7个开发区，分别为宁波大榭开发区、宁波经济技术开发区、南通经济技术开发区、苏州高新技术产业开发区、杭州经济技术开发区、常州高新技术产业开发区、昆山经济技术开发区；第二类开发区空间效益一般，包括有2个开发区，分别为萧山经济技术开发区、无锡高新技术产业开发区；第三类开发区空间效益较好，包括有5个开发区，分别为闵行经济技术开发区、漕河泾新兴技术开发区、杭州高新技术产业开发区、上海高新技术产业开发区、南京高新技术产业开发区；第四类开发区空间效益好，包括有3个开发区，分别为南京经济技术开发区、苏州工业园区、虹桥经济技术开发区。

图3-1　长三角地区各类开发区分布图^[9]

表3-4　长三角地区国家级开发区产出效益评价分类

续表3-4

（2）基于聚类分析的空间效益比较

以SPSS　11.5 for　Windows软件作为分析工具，采用多元统计分析中的聚类分析^[10]统计方法，其基本思想是首先将每个样本当做一类，然或根据样本之间的相似程度并类，并计算新类与其他类之间的距离。每合并一次减少一类，继续这一过程，直到所有的样本都合并成一类为止。在聚类过程中，选用绝对值距离来度量类与类之间的相似程度，最终做出谱系图。如图3-2所示，可以看出，当取阀值为2.0时，则17个样本被分为4类：常州高新技术产业开发区、杭州经济技术开发区、萧山经济技术开发区、宁波经济技术开发区、宁波大榭开发区、南通经济技术开发区为一类；无锡高新技术产业开发区、昆山经济技术开发区、苏州高新技术产业开发区、南京高新技术产业开发区、南京经济技术开发区、杭州高新技术产业开发区为一类；虹桥经济技术开发区、上海高新技术产业开发区为一类；苏州工业园区、漕河泾新兴技术开发区、闵行经济技术开发区为一类。

图3-2　长三角地区国家级开发区聚类分析谱系图

（3）空间效益比较结果综合分类

综合以上比较结果并进行修正，将长三角地区17个国家级开发区分为4类：

第一类：开发区空间效益极差，包括6个开发区，约占长三角地区国家级开发区总数的35%，分别为宁波大榭开发区、宁波经济技术开发区、南通经济技术开发区、苏州高新技术产业开发区、杭州经济技术开发区、常州高新技术产业开发区。

第二类：开发区空间效益一般，包括4个开发区，约占长三角地区国家级开发区总数的24%，分别为萧山经济技术开发区、无锡高新技术产业开发区、昆山经济技术开发区、南京高新技术产业开发区。

第三类：开发区空间效益较好，包括4个开发区，约占长三角地区国家级开发区总数的24%，分别为漕河泾新兴技术开发区、杭州高新技术产业开发区、上海高新技术产业开发区、南京经济技术开发区。

第四类：开发区空间效益好，包括3个开发区，约占长三角地区国家级开发区总数的17%，分别为闵行经济技术开发区、苏州工业园区、虹桥经济技术开发区。

可见，整个长三角地区大多数开发区基本上都实现了其作为带动城市经济发展的高地作用，只有极少数的国家级开发区如闵行经济技术开发区、苏州工业园区、虹桥经济技术开发区发展很好，还有占1/3比例的国家级开发区发展很差，空间效益水平低于城市，没有实现其历史使命，违背了开发区设立的初衷。

2）开发区群与城市群的空间效益比较

比较结果显示（表3-5，表3-6），长三角地区国家级开发区群空间效益水平均高于城市群，说明开发区整体发展良好，这符合国家级开发区作为城市经济发展示范区的模范作用。国家级高新技术产业开发区和经济技术开发区作为我国数量最多、分布最广、最为重要的两类开发区。有必要将两者与城市进行比较，以发现三者之间的内在关系。通过比较还发现，长三角地区国家级高新区整体发展水平高于经济技术开发区，这是因为国家高新区其主要功能就是进行科技研发和高新技术成果的产业化转化，而经济技术开发区则是以引进外资为主、以发展工业为主，所以，这样的比较结果符合高新区和经济技术开发区最初的预设功能。当然，并不是所有的高新区都较经济技术开发区发展得好，这与开发区所依托的城市水平、发展阶段、管理模式等都有很大关系，比如虹桥经济技术开发区、闵行经济技术开发区等，其发展水平就远高于大部分的国家级高新区。

表3-5　长三角地区国家级开发区群与城市群空间效益比较

表3-6　长三角地区国家级经开区群、高新区群空间效益评价

3）开发区与城市的空间效益比较结果评析

综上所述，无论是单个开发区还是开发区群与城市的空间效益进行比较，长三角地区大部分国家级开发区的空间效益水平都远远高于所在城市水平，都基本实现了其作为带动城市经济发展的“高地”的基本职能，但还有少许国家级开发区空间效益水平低于城市，没有实现其设立的初衷。当然，在有些开发区中，大肆圈地的确造成开发区空间效益低下，比如有报道提及，国土资源部的有关统计表明，园区平均每公顷投入资金仅为34万元，产值不到13万元，而我国城镇及独立工矿用地平均产值已达到每公顷100亿元，工业园区的投入与产出都远远低于建设用地的平均水平^[11]。王兴平认为，这是用开发区总用地的平均数与城市建设用地中的工业用地平均数比较的，用地口径不同，结论也缺乏可信度^[12]。所以，对所有开发区不分青红皂白，一棒都打死的结论过于片面，这并不是普遍现象，不能就此全盘否定，并不是开发区规模越大效益就越低，规模越小效益也就一定越高，二者之间没有必然的联系，至少在国家级开发区中我们证明了这一点。然而，从世界发达国家大城市来看，其工业产出率多在40亿元/km2以上，而上海市1997年的工业产出率仅为4.52亿元/km2，远远低于国际水平。

3.2.3　开发区与城市空间效益比较的影响因素分析

1）城市区位等级

根据中国开发区网提供的数据，整理出第一、二批国家级经济技术开发区的资料。由于中国开发区网对各个经济技术开发区页面的文字材料并没有统一的标准要求，从这些文字材料中汇集出的统计数据一览表，除了“建区时间”和“规划面积”两项指标之外，没有任何一项指标可以同时找齐32个经济技术开发区的数据，通过这些收集到的不完全数据（表3-7）不难看出，2001年中国三大经济区国家级经济技术开发区的发展情况，长江三角洲地区脱颖而出，不管是在开发区数量还是投入产出方面都高于另外两者，显示出强大的发展前景和优势。台湾电机电子工业同业公会的调查显示，在台商中，按照满意度的高低将国内外城市分为A、B、C、D四级。A级城市全部集中在长江三角洲地区，按照满意度高低分别为苏州、嘉定、余姚、萧山、杭州、奉化及扬州；B级城市则由宁波、吴江、武汉、无锡、昆山、青岛、天津、北京、上海及大连；C级城市包括南京、清远、厦门、佛山、成都、常州、广州、珠海、中山及沈阳；D级城市为汕头、深圳、福州、东莞、西安及惠州。结果表明，沿海的长江三角洲地区是台商投资最理想的地区^[13]。(www.chuimin.cn)

表3-7　中国三大经济区第一、二批国家级经济技术开发区基本数据

注：长江三角洲经济区其GDP汇总中没有闵行、虹桥数字；工业增加值中没有宁波、南通、闵行、虹桥、杭州数字；进出口总额中没有闵行、虹桥、温州、萧山数字；累计固定资本投资中没有南通、连云港、闵行、漕河泾、昆山、萧山数字；累计基础设施投资中没有南通、连云港、漕河泾数字；累计引进外资项目数中没有南通、连云港、漕河泾、闵行、杭州、芜湖、萧山数字；累计批准入园企业数没有南通、昆山、闵行、虹桥、温州、杭州、萧山数字；从业人员只有连云港数字。珠江三角洲其GDP、工业增加值、进出口总额、累计基础设施投资、累计批准入园企业数中没有大亚湾、南沙数字；累计固定资产投资中没有大亚湾数字；累计引进外资项目只有南沙数字。

通过对长三角地区国家级开发区与城市比较效益的研究发现，开发区空间效益系数的高低和城市的等级呈现出较强的对应关系（图3-3）。城市级别越高，市场竞争力越强，开发区空间效益系数越高，这也进一步说明开发区所依托的城市在区域城镇体系的等级对开发区发展的重要影响。从图3-3中还可以发现，上海、南京、杭州、苏州的开发区发展普遍较好，特别是上海最为明显。

截至2002年底，上海市郊区各区县工业园区地均产值平均为82.92亿元/km2（表3-8），浙江省各类工业园区平均产出效率为7.86亿元/km2，江苏省级以上开发区单位面积GDP产出、工业增加值、工业总产值和财政收入分别为4.52亿元/km2、3.19亿元/km2、13.22亿元/km2和0.63亿元/km2。可见，接近高等级的中心城市，有利于创造一个以创新为特色的新产业空间，发展利润高、市场竞争力强、自主知识产权比例高的高新技术研发和产业化基地^[14]。

图3-3　长三角地区国家级开发区效益系数按城市等级排序图

表3-8　上海郊区各区县工业园区产出效率现状表（2002年）

2）开发区发展阶段

开发区的发展具有一定的生命周期规律，其发展有初级阶段、成熟阶段、转型阶段或衰退阶段之分。研究发现，开发区的不同发展阶段同样也会影响到开发区与城市的比较效益水平。以常州市天宁经济开发区为例，由于天宁经济开发区2006年才刚刚重组成立，新的开发区运行体制也才刚刚建立，开发区更多的是大量的资金投入和基础设施建设，区间关系的磨合，以及开发区内部整合的方法及细节问题等，这一阶段，天宁经济开发区与城市的比较效益系数为-0.56^[15]，开发区空间效益水平远远低于城市水平。将开发区投入产出数据输入ArcGIS地理信息系统软件，并对主题因子进行数据分段输出，最后形成各因子的空间分布图（图3-4）。从图3-4中也可以看出，南部的雕庄片区地均投资强度大都在0.1亿元/km2以上，由于雕庄企业大多成立于90年代，占地面积较小，已经发展了十余年，具有一定的制造业基础，北部的青龙片区整体较新，企业用地面积都比较大，地均投资强度都在0.02亿元/km2左右，部分企业尚未投产，土地闲置；地均产出最高区位于雕庄的采菱村，青龙片区地均产出相对较高区域主要分布在高士、桐家等老企业集聚区，其余都相对较低；天宁开发区的就业密度相对较低，仅少量地块具有较高的就业密度。江苏省要求苏南开发区工业项目投资密度为37.5亿元/km2，国土资源部要求为5.4亿～22.35亿元/km2。可见，天宁经济开发区目前的地均投入、产出效益水平也明显低于全省平均水平。天宁经济开发区前身为1992年成立的东南经济开发区和2002年成立的常州外向型综合开发区。东南经济开发区当时主要作为全区乡镇企业、民营企业、市区企业的联合协作企业的集聚地，依托低廉的土地成本、劳动力成本和优惠的税收政策等，吸引企业进入和发展；外向型综合开发区继续依赖优惠政策，承接长三角外资加速集聚的新态势促进开发区的规模化扩张。虽然开发区已经形成了一定的发展基础，但这一阶段进入开发区的企业结构存在着“三多三少”的现象，即“就地形成的多，外来引进的少；小企业多，大集团少；技术含量低的多，高的少”。这是传统型开发区发展初级所不可逾越的阶段。

图3-4　天宁经济开发区地均投入产出及就业情况分布图

3）开发区产业结构

长三角地区在产业经济层面上的一个鲜明特征是产业同构。产业同构是指不同地区在利益驱动下，开发相同产业，进行同种或类似产品的生产，从而形成产业或产品相同或类似的现象。计划经济下对生产与消费要素的统一调配不但使近域产业同构的畸形现象得以稳固的存在，而且亦使这种现代的“自然经济”模式成为一个僵化的观念。改革开放后即使在发展市场经济体系的战略确定以后，这种观念与现有“经济主体型”政府体制的捆绑，使其仍具有巨大的惯性，加之产业结构调整中的具体困难，产业结构相近而引起的近域恶性竞争仍然表现在区域发展中各个层面^[16]。在新一轮的经济发展规划中，增加第三产业比重已成为新的共同目标，各城市第二产业都提出以高新技术为基础的外向型发展方向，所以支柱产业难免有相似的特点（表3-9），虽然为形成地区整体产业优势提供了条件，但产业定位的相似必然造成对高新技术企业的争夺，各城市的产业发展方向主要通过开发区来具体体现，由此也造成开发区产业之间的近域恶性竞争，由于高新技术企业数与开发区效益系数正相关，这就使得拥有较多高新技术企业的开发区空间效益水平，具有优先高于一般开发区及城市的先发优势。

表3-9　长三角地区拥有国家级开发区各城市产业重点发展方向

近年，大批国家级高新区把招商引资的目光集中在投资密度高、项目规模大的外资企业上。2002年，外商（包括港澳台）投资企业数量在53个国家高新区全部企业数量分布中占到17%，其从业人员占到24%，总收入占到40%，工业总产值占到44%，出口创汇占到78%，且近年来，呈明显增长态势。引进外资的规模大小事实上成为衡量各类园区绩效的主要指标，这不仅使得引进外资、外企与发展高新技术产业混同起来，使得高新区走上了与经济技术开发区相同的以外资为主、以工业为主的发展道路，国家级高新区异化为经济技术开发区的现象十分明显（表3-10）。在《上海优先发展先进制造业行动方案》、《浙江省先进制造业基地建设纲要》、江苏的“沿江开发战略”中，汽车、石化、电子信息产业等均为未来发展的主导产业。除此之外，在食品饮料、纺织、印刷、塑料、办公机械设备等产业方面，三地同构率在80%以上。常州、无锡、苏州、南京4个城市的各个开发区，产业规划中排在前四位的均是电子信息、汽车、新材料、生物医药，产业存在高度同质化现象，严重影响开发区与城市的比较效益。

表3-10　长三角地区不同城市国家级高新区与经开区的主导产业比较

4）开发区土地制度

土地资源短缺是人口稠密的长江三角洲地区最为敏感的问题之一（表3-11）。通过观察可以发现，这些经过相对严格审批的开发区无论在数量上和规模上都远远超过中国现阶段物力、财力和科技能力的承载可能；与发达国家相比，更存在巨大差异。现行制度结构下地方政府的过度积极引资行为，兴盛于财政包干之后的1990年代末期。并使得对于产业空间的关注要大大高于对于人居空间的关注，同时，也导致由外力推动的经济增长从资本推动向技术推动转变的秩序人为延迟，以量的扩张为主导的空间拓展模式被锁定，使得开发区空间拓展的正常秩序被打乱，企业之间缺乏联系和分工，布局随意而且零散，先期进入开发区的企业无论产出效益高低，均能如愿占据区位良好的地域；另一方面，开发区在激烈的引资竞争中，工业用地价格一降再降，过低的地价水平鼓励了企业粗放使用土地以及囤积土地现象的产生，造成开发区规模较过去大幅增长^[17]。据国土资源部初步调查，在全国省级以上开发区中，国家批准规划近2万km2的园区面积，已开发面积仅占规划总面积的13.51%，土地闲置现象十分严重。即使在开发效益较好的开发区，由于早期开发建设起步默许企业“圈地”，那些早先进入园区的企业圈占大量土地，致使后进企业无地可用，这种现象在经济发达地区较为普遍。低廉地价导致工业“圈地”的另一个后果是为早先进入园区的企业提供炒地皮机会^[18]。这些都致使开发区大量土地处于闲置撂荒状态。大量圈地造成企业准入门槛降低，进驻企业技术含量降低，使得企业形成一种“规模大、产出低”的状况，严重影响开发区相对于城市的空间效益水平。

表3-11　长江三角洲各市耕地承载力负荷　　　　（%）

注：100%表示耕地产出可供养人口达到满负荷，小于100%表明尚有潜力，大于100%则需要调进粮食来源。

如表3-12，仅1998—2002年短短5年的时间，全国违法用地情况统计中竟有三次涉及开发区。占整个台湾国民生产总值10%的新竹开发区仅占地6 km2，而苏州工业园区的规划面积达到253 km2，比台北市总面积还要大，即便是二期开发的70 km2，也超过了台湾总的工业用地面积。台湾的开发区以占地面积小而经济效益高著称，其高雄、楠樟与台中3个开发区总用地面积仅180 hm2，据1988年的统计，在不到2 km2的土地上，共提供了3　717亿美元的外销产品，平均每公顷土地创汇294亿美元，吸收投资345万美元，远高于所在城市的效益水平。

表3-12　1998—2002年全国违法用地情况统计

注：＊包含历年积案。

而从表3-13可知，义乌市北苑工业园区土地出让收入为8亿多元，政府“低进高出”“以地生财”，所得土地出让金收入已占财政收入的35%，有时甚至高达60%^[19]。这种中国式“圈地运动”造成开发区相对于城市的空间效益水平与日下降，长此以往，开发区作为带动城市经济发展“高地”的作用将渐渐消失，进而转化成为抑制城市经济发展的“洼地”，这无疑将会使开发区成为抑制城市发展的沉重包袱。

表3-13　义乌市北苑工业园区的资金流量表

5）开发区相关政策

在计划经济逐步向市场经济转轨时期，政府的宏观决策仍然对城市和区域发展具有相当强的干预作用。这主要体现在优惠政策上，为了吸引投资，国家和地方政府赋予了开发区相应的优惠政策，最主要的是财政和税收政策。财政政策使开发区可以偿还贷款并滚动发展，税收政策则是招商引资、吸引产业集聚的最有力的筹码。这些政策对企业向开发区集聚有较大的诱导作用。正如拉什等在分析资本主义的非组织化与公司的全球化扩张时指出的那样：新的国际劳动分工的巨大发展部分起源于各种各样的提供各种税收减免、优惠税率、税收假期等“自由生产区”中的“世界市场工厂”的建立。开发区的出现不是地方经济自然发展规律的结果，而是在国家相关倾斜政策的直接或间接人为导向下形成的。就其属性而言，设立开发区是一项公共政策，开发区是公共政策影响的产物。表3-14为笔者搜集的从1984—2007年与开发区相关的国家政策列表，通过这20多年政策变化可以看出，从1984年沿海城市的开放，到1993年的开发区清理整顿以及1997—1998年的保护耕地，再到2003年的第二次开发区清理整顿，直到2006年开发区土地出让使用权规范的制定。可见，开发区的出现有很强的政策导向，20多年来，开发区受政策变化影响剧烈，国家相关政策的出台直接影响开发区与城市的比较效益，我国开发区一直是在政策的“呵护”下成长，逐步走向规范化。

表3-14　1984—2007年与开发区相关的国家政策一览表

续表3-14

续表3-14