司法建议制度困境与完善路径

湖北省十堰市中级人民法院　漆桂生

一、司法建议内涵解读

(一)司法建议概念

何谓司法建议?目前学界缺乏对司法建议的相关具体研究且观点不一。《中华法学大辞典》是这样界定的:“司法机关在办理案件过程中，发现损害国家、社会和其他公民合法权益的情形，但又不属于自己的权限范围时，在处理案件的过程中，向有关单位或个人提出的应当采取某种措施的具体建议。司法建议是一项具有中国特色的人民司法制度。”^[1]从语义上来看，建议——“对事情的处置或兴办提出具体的意见”，^[2]其本身就具有针对性、及时性、主动性等特点，只是“司法”二字为其增添了判断性、中立性、权威性等特征。抽象看来，司法建议是一种理性建议，是法院有目的、有意识向社会交出的一份司法产品。具体说来，司法建议是司法机关对在司法活动中发现的、不属于司法机关处理的问题，向有关机关或单位提出的解决问题的意见和建议。从媒体对于司法建议的相关报道来看，也尚无一个统一的说法。譬如有人认为，“司法建议是法院对审判过程中发现的无法或不宜用判决处理的问题，向有关机关和单位发出改进工作的建议和意见，并要求回复的一种裁判辅助方式。”^[3]也有人认为，“司法建议是法院在案件的审判和执行过程中，针对有关单位存在的重要问题，向该单位或其上级领导机关、监督机关提出解决问题或改进工作的书面建议。”^[4]还有人认为，“司法建议通常是指法院在审判工作中，以预防纠纷和犯罪的发生为目的，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，提出改进和完善管理工作的建议。”^[5]以上可以看出，对司法建议的概念界定是非常混乱的。

结合审判实践，笔者认为，司法建议是指人民法院在审判、执行、信访等工作中，发现的超出司法权限范围的事项，为预防民商事纠纷、行政案件和刑事犯罪的发生，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作中所存在的问题，建议他们健全规章制度、堵塞漏洞，进行科学管理，提出改进和完善管理工作的建议。

(二)司法建议的特点

纵观我国整个法律体系，司法建议仅在《民事诉讼法》第103条“对妨害民事诉讼的强制措施”和《行政诉讼法》第65条“执行”中有简单的体现。^[6]结合前述规定，笔者认为，司法建议具有如下特点:(1)司法建议作出的主体是人民法院。只有从事审判的司法机关，即人民法院才能作出司法建议，其他机关无权作出司法建议，即使作出的建议也不能称之为司法建议。(2)司法建议只是人民法院作出的参考性的建议，没有法律上的强制力。虽然司法建议的作出机关和裁判一样也是人民法院，但它和人民法院作出的裁判的效力是不一样的，没有强制力，仅仅只是建议性质。(3)司法建议是人民法院在审判、执行案件过程中发现相关单位或个人存在问题而作出的，如是通过其他途径(如新闻媒体、理论研讨会等)而提出的建议就不是司法建议。案件审理过程包括从受理立案到判决结束乃至最后的执行，这其中任何环节都可以提出司法建议，不受诉讼程序和有关法律时效的约束。(4)司法建议涉及的问题不属于人民法院职责范围内应该解决的问题，只是和人民法院正在审理、执行、信访的案件有关联，如不及时解决，以后还可能出现类似的纠纷，达不到审判的社会效果。

(三)司法建议在人民法院审判职能中的作用

实践表明，司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，是人民法院审判职能的延伸，对于促进社会安定与和谐，增强全社会法律意识，建设法治社会，发挥了重要作用。^[7]

1.人民法院司法建议工作是践行能动司法理念的重要举措。能动司法是中国特色社会主义司法制度的内在属性，是转型时期中国司法发展的必然选择。各级法院在认真履行司法审判职责的同时，密切关注各类可能影响经济社会发展的法律政策风险，积极开展有针对性的调研，及时提出司法建议，是依法服务经济社会发展大局的重要方式和有效举措。

2.人民法院司法建议工作是促进社会管理创新的重要方式。推进社会管理创新，是适应我国社会结构和利益格局发展变化的必然要求。积极参与社会管理，既是人民法院审判工作的一项重要内容，也是人民法院承担的一项重要责任。人民法院对在审判、执行、信访等工作中发现的社会管理方面的问题，及时向党委、人大、政府及有关部门提出有价值的建议，堵塞社会管理漏洞，推进社会管理创新，^[8]是人民法院以柔性司法方式参与社会管理创新的有效形式。

3.人民法院司法建议工作是加强司法能力建设的重要途径。司法建议工作开展的水平和成效是检验人民法院司法能力的重要标尺。通过进一步规范司法建议制作、加强学习培训、完善考核奖惩等措施，全面提高司法建议质量，有助于增强法院广大干警认识大局、把握大局的能力，提高分析问题、解决问题的能力。

4.人民法院司法建议工作是提升司法公信力的重要手段。司法公信力是社会公众对司法表现出来的信服和信赖，其最主要是靠公正廉洁的司法活动来实现。与此同时，人民法院通过开展司法建议工作，延伸司法审判职能，积极负责地为改革发展稳定大局建言献策，是优化司法环境、树立司法权威、提高司法公信力的有效方式。

5.人民法院司法建议是实现办案法律效果与社会效果有机统一的有效方法。当前，我国正处于经济社会发展的战略机遇期和社会矛盾凸显期，要有效化解矛盾纠纷，努力做到案结事了人和，必须实现法律效果与社会效果的有机统一。人民法院作为审判机关，从办理好每一个案件出发，着眼于从源头上彻底解决纠纷，预防和减少类似问题的发生，对于在工作中发现的社会管理问题，以司法建议的形式，向有关方面提出，更有利于解决人民群众的热点问题，更能体现民生，实现“两个效果”的统一。

二、司法建议现实困境

由于立法的不完善，司法建议在实践中呈现出一种混沌、随意、应付的局面。

1.司法建议工作重视程度不一。有的法院“对司法建议工作认识不到位，工作开展不积极”，^[9]有的法院则比较重视，一年之内发出了几百条甚至更多的司法建议。据《人民法院报》报道，山东省某地法院一年内发出600多条司法建议，^[10]2010年，上海市高级人民法院发出司法建议515份，反馈采纳345份，同比分别上升53.7%和50.6%。^[11]有的法院甚至一年也没有发一份司法建议。同一地区法院对司法建议工作重视程度也不同。笔者所在中院及基层法院2010年全市法院结案20445件，仅发送司法建议79篇，各法院发司法建议数量很悬殊，如某基层法院2010年共发司法建议21篇，另外两基层法院分别发司法建议各2篇和1篇，还有一基层法院发司法建议0篇。

2.司法建议工作程序不规范。一是缺乏管理规范。司法建议工作没有形成制度和专门的管理机构，对提出司法建议没有一定的审核和备案程序规定，而是由各庭室在审判过程中或是案件审结后自行编写发出，且对应当提出司法建议的情形没有统一的具体规定，对如何送达司法建议和处理建议的反馈情况也没有明确规定，每月发出多少司法建议缺乏具体统计。二是缺乏格式规范。司法建议在形式上没有形成统一的格式样本，司法建议有的有文号，有的没有文号，有的文号是和案件编号一致，有的是随意编文号。三是缺乏对象规范。受建议对象不够明确或不准确，多数司法建议是就案提出的。司法实践中笔者所在法院大多是对案件当事单位提出，而没有对相关部门或当事单位的上级主管机关、人事机关提出。如下表:

表一　2 0 1 0年全市法院司法建议针对的对象比例

3.司法建议质量不高。在司法建议内容方面，有的过于广泛、不具体或不切实际，空谈道理，不具有可操作性;有的内容过于简单、不全面，缺乏说理性或不注意语言艺术，不讲分寸，使被建议单位难以接受。从个案从微观角度提出改进工作的司法建议较多，而就某一时期、某一类案件反映出来的带普遍性、倾向性的问题从宏观角度提出系统地解决问题的司法建议较少。对完善规章制度、加强思想教育提出的建议多，对发现的违法违纪行为向有关监察纪检部门提出的处理建议少。

4.司法建议对象涉及领域不平衡。有的法院是按照法律规定在民事审判和行政审判过程中仅仅就调查、执行阶段所发现的问题发出司法建议;有的法院则是在民事审判和行政审判过程中就所有案件审理阶段只要发现存在问题就提出司法建议;还有的法院不仅仅是在民事审判和行政审判中发出司法建议，甚至在刑事审判过程中对于发现的问题也发出了司法建议。^[12]但从我市法院司法实践来看，司法建议工作已完全超出了立法的规定，成了法院在缺乏法律依据的情况下的“合法行为”。如下表:

表二　2 0 1 0年全市法院所发司法建议的类型分布

从表二中可以看出，实践中司法建议涉及领域宽广，虽然行政仍然是发司法建议的主要领域，但是民商事领域所发司法建议也占了很大比例。连缺失法律规定的刑事领域司法建议也大有作为。

表三　2 0 1 0年全市法院行政领域司法建议情况表

表三反映出，司法建议的内容与对象范围均远远超过《行政诉讼法》第65条对于司法建议的界定，但从上表中司法建议的内容比例看出，“超出法律范围”的司法建议都是有针对性地提出行政机关存在的问题，对行政机关提高依法行政水平有着非常积极的作用。

在以前，法院的司法建议工作主要是面向行政机关，近年来，上海二中院的司法建议工作逐渐向全社会的企事业单位扩展。2009年，上海二中院共发出司法建议30余份，其中既有金融监管、保险监管、房屋土地管理、公共、教育、工商管理等国家行政机关(占总数的60%)，也有高校、超市卖场、电力公司等企事业单位(占40%)。^[13]

5.司法建议方式不丰富。目前主要采用“司法建议书”，以书面发文形式反映问题，提出建议，并督促受建议单位在一定期限内予以更正。很少运用口头、电话、上门通知、研讨会等灵活性强、更为柔和的建议方式。

6.司法建议反馈情况不理想。笔者辖区一基层法院近三年发出司法建议共27份，收到回复的共有14份，回复率为51.85%。但回复的形式化倾向严重，部分司法建议回复存在应付法院的情况。如，在发出的当天即回复的有5份，占回函的35.71%;在发出4天内回复的有8份，占回函的57.14%;超过一个月回复的仅1份。从司法建议回复内容来看，在一周内回复的回函基本表述为“司法建议书已收悉，我单位已按你院建议落实整改”，占到回函的85.7%。试想，某单位收到司法建议书后如果思想重视，按照办事发文的程序，需要通过收文、领导批阅、调查核实法院司法建议所反映问题、讨论形成整改意见、反馈回法院等流程，正常情况下很难在一周内复函，更别说是当天复函。由此可见受文单位的应付态度。笔者调阅该院近4年发的司法建议，还发现一个有趣的现象:有两份不同时期发的司法建议，对象是同一单位，涉及的内容一样，该单位回复的意见也均为“建议已收悉，所反映的问题已改正”。该单位的应付心态展露无余。除此之外，有个鲜明的对比可以反证明上述推论的可信度，即唯一一份超过一个月回复的司法建议回函内容详实，有调查核实情况回复和纠正决定，并附纠正决定书。

三、司法建议困境的深层原因

1.理论研究滞后。司法建议当下更多的是被实践部门所讨论，全国许多法院也正如火如荼地开展司法建议活动，与此形成鲜明对比的是，学界对其理论研究却是一片沉默，突破性、深入性研究成果十分缺乏，偶有提及也多从政治层面予以高度概括。加之司法建议系中国独有，鲜有可资比较借鉴的域外理论或制度，司法建议甚至没有被作为一种权力、一个概念提及，更不用谈建立起一整套系统的理论体系。

2.法律规定狭窄。目前有关司法建议的法律规定甚少，其法律地位亦不明确。在我国法律体系中，仅有《民事诉讼法》和《行政诉讼法》两部法律共3次提到“司法建议”，且规定相当原则，一是适用范围狭窄，仅在“执行”和“对妨害民事诉讼的强制措施”章节中提及;二是接受对象局限，侧重于对原单位的纪律处分或惩罚;三是法条中“司法建议”前置动词系“可以”，而非应当或必须;四是程序过于单调，司法建议这座“金矿”尚缺乏一个规范的开采程序。《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，虽然要求高度重视该项工作，但仍未解决司法建议制度的法律依据问题。

3.机制建设缺位。司法建议本身缺乏规范性。法院对司法建议工作没有一套完整的规章制度，目前司法建议虽然在实践中已得到人们的承认，但我国的法律尚未把它作为一项制度确定下来，法院的工作评比也没涉及此项内容或虽涉及但没有作为考评的重要内容，对整体没有开展司法建议活动的缺乏制裁措施。各地法院在实际操作中，有很大的随意性，存在着司法建议内容不全面、措施不当、样式不统一等问题。有的即便发出了司法建议，也仅从个案出发，不作进一步的调查研究，失之于简单化，提出的建议不具有可操作性。

4.司法实践中重视不够。主观方面，我国自20世纪90年代起强调法官在审判活动中的中立性，在此模式下，司法变得消极与被动。尽管现在提倡和要求能动司法，但消极司法的阴影仍然存在，对法官的观念影响至深，法官对司法建议的地位和作用认识模糊甚至存在抵触思想，认为法院本质工作是抓审判，司法建议可提可不提，或者建议就是建议，办不办理无所谓。客观方面，因“案多人少”的压力，法院和法官忙于应付审判和执行等业务工作，少有精力顾及司法建议等“案外”服务性工作。而司法建议书的书写要求高，占用时间较长，发送一条司法建议的时间有时可以审结一两个简易案件。

5.司法建议的落实缺乏法律强制力。实践中，司法建议的边界不断扩展，法律保障却未同步跟进，法律地位尚不明确，被建议机关或被执行人若对司法建议置之不理，应承担何种责任在法律上没有规定。^[14]由于司法建议的“建议”性质，不存在执行问题，其效用的好坏完全取决于被建议单位的“心情”，取决于被建议单位领导的重视程度。即使司法建议提出的问题再有针对性，能否发挥作用仍取决于被建议者的态度。“无约束力”的司法建议遭遇被建议单位的“傲慢与偏见”而“滑铁卢”，建议人因工作徒劳也失去了积极性。从另一角度来说，法院在司法建议中不受任何实体和程序的约束，不建议也不算失职，无人追究，不影响工作成绩。因此，无论是法官本人，还是被建议者，都是在权衡“发与不发”、“回与不回”的可能性后果之后作出的理性选择。

四、司法建议制度完善路径

综上，对比我国司法建议制度之立法规定与司法建议制度之实施的现实状况，不难发现，我国关于司法建议制度的立法规定已与司法实践严重脱节。实践中人民法院作出的司法建议的适用范围已经超越了法律的规定，甚至可以说适用在法定范围之外的比例远远高于法定范围内的适用，无疑这种法外适用很容易给人一种没有法律依据、“多管闲事”的嫌疑。然而，这种“法外适用”的司法建议却在推进社会矛盾化解、参与社会管理创新的舞台上发挥了巨大的作用。因此，完善我国司法建议制度，不仅需要理念上的更新、立法上的完善，而且还需要辅之以一套配套衔接的制度，从而真正使我国司法建议制度化、规范化、法律化，为构建社会主义和谐社会提供保障。

(一)前提——理念更新(www.chuimin.cn)

司法建议之所以在我国不同地区不同法院的实施情况差别巨大，并且司法建议之所以作出后有的能够得到积极反馈、有的却是“石沉大海”，很重要一个原因就在于司法机关和社会公众对司法建议活动缺乏一个共同的司法理念。司法理念是人们在认识司法活动客观规律过程中所形成的价值观念，是指导社会主体参与或评价司法活动的思想准则。司法理念是司法制度的核心和基础，一国的司法制度归根结底是在理念基础之上建构和运行的，理念指导制度设计并从根本上规定了制度的运行和发展。因此，完善我国司法建议制度，首先必须让司法机关和社会公众对此树立正确的司法理念，使司法机关以及社会公众对司法建议工作的性质、目的、地位等有着一致的认同，从而以这种理念的趋同指导司法建议工作的进行。

任何司法实践的根本目的都不应当是为了确立一种权威化的思想，而是为了解决实际问题。^[15]司法建议不是一项可有可无的形式活动，也不是用来标榜作秀的“政绩工程”，更不是要求社会民众来顺应司法的工具，而是为了主动、及时、有效地实践能动司法。在司法能动主义背景下，司法建议制度的完善，将在无意中重新协调社会利益，预防和化解社会冲突，起到审理一案、教育一片、防范一方的辐射效果。唯此，司法建议才会适应国家和人民的需要，适应社会主义法治建设的需要，适应社会管理创新的需要，最终赢得社会公众的理解和支持。

(二)根本——立法完善

目前，司法建议的法律依据零星散见于若干部门法，最高人民法院下发的通知也是以“法发”的形式出现，严格意义上不能称之为司法解释。因此，笔者建议以立法形式，在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以及《刑事诉讼法》总则中或另设专章规定司法建议制度，赋予人民法院司法建议权，明确规定司法建议的法律效力、适用范围、发出程序、被建议单位的回复要求、回复期限等，使法院开展司法建议工作有据可依，同时也使被建议单位明确自身的责任义务。只有这样，才能使司法建议制度真正纳入法制的轨道。

当然，在法律没有修改前，可以考虑由最高人民法院根据法律规定作出一个扩大的司法解释，规范司法建议的“度”和适用方法，暂时作为全国法院行使司法建议权的一个统一的基准，从而让司法建议不再游离于法律之外、各行其是。

(三)保障——积极实践与建章立制共行

司法建议有了正确的理念，有了明确的法律依据，还得有配套制度的衔接方能保障司法建议工作的良好开展。这样的配套制度既包括司法机关内部的制度，也包括司法机关外部的制度。结合司法实践，建议建立如下制度:

1.建立司法建议考核和激励机制。完善的奖惩激励机制有利于确保工作质量，提高干警的质量意识，因此，应将司法建议纳入司法管理、行政管理绩效考评的范围，并将考评的结果作为评优、晋升的重要参考依据。通过专题交流、个案研讨、典型示范等方式进行技能培训，使法官明确尺度，掌握技巧，使之提出的司法建议具有及时性、可行性、指导性。

2.建立司法建议审批、变更、撤销、备案制度。司法建议首先应由案件承办人提出，如果是合议庭，还需经合议庭成员讨论决定，然后报分管院长或院长审批，经批准签发后，还要建立相关的备案制度。司法建议作出后，如发现本院的司法建议缺乏操作性或确有其他不当时，应予以变更或撤销，并及时通知有关单位。

3.建立司法建议送达、督促、反馈制度。司法建议文书制作后，要建立相应的送达与反馈制度，除送达被建议的相关单位外，必要时可以抄送被建议单位的上级主管机关，并且要求接受建议的机关在指定日期内作出反馈，以便人民法院对落实司法建议的情况进行监督，督促被建议单位落实整改措施。司法建议发出一定期限后，相关单位或个人对司法建议置之不理超过规定期限或拒不接受司法建议的，应继续向其上级主管部门或有关机关反映。当接受司法建议的单位对司法建议提出异议时，人民法院应对有关问题重新核实并作出决定。

4.外部配套机制的建立。司法建议制度要想良性发展，仅仅靠内部重视是不够的，更需要外部对司法建议工作的重视并建立配套机制。主要涉及:国家保证人民法院开展司法建议工作人、财、物的配备机制;媒体配合宣传机制，广泛借助电视、广播、网络、报纸等媒体及时、适度进行宣传报道，扩大社会效应，增强透明度;公众配合监督机制，依靠群众、动员社区参与监督，开通反馈、举报信箱和热线电话，形成联动监督效应;党委、人大配合监管机制，对拒不采纳建议者或建议效果不佳的，可向党委、人大等职能部门反映，借助政府资源予以协调落实。

(四)关键——完善方法与推动落实并重

司法建议工作中要坚持“三个并重”:

1.坚持发现问题与解决问题并重。在排查问题、剖析原因的同时，注重建议、对策、措施的具体可操作性。司法建议的内容以科学可行为基础。发送司法建议，既要注重根据审理、执行和信访个案中发现的有关单位在规章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大问题，从微观角度提出堵塞制度漏洞、改进工作方法、杜绝类似纠纷再次发生的司法建议;也应注重以点带面，总结提炼，针对某一时期、某类案件反映的普遍性、倾向性问题，涉及全局工作的热点难点问题，从宏观角度提出系统解决问题的司法建议，做到司法建议既“对症下药”又“登高望远”。

2.主动服务与沟通交流并重。司法建议是法院积极承担社会责任、延伸服务空间的形式之一。将司法建议定位于“服务”，法院发送司法建议时，将自己作为服务者，而非管理者;注意建议的中肯合理，避免建议吹毛求疵;当法院对拟提出的问题或建议把握不准时，先行与被建议单位进行沟通，以保证司法建议的合理性和可行性，同时体现法院对被建议单位的尊重;考虑被建议单位的立场和感受，注意建议的语言艺术等，从而以真心诚意的服务，获得被建议单位的理解和支持。

3.坚持发建议与听反馈、做回访并重。在司法建议书中要明确反馈期限，无论是否反馈，法院应主动追踪求反馈，不能束之高阁、听之任之，未反馈的及时查明原因，收到反馈的要在合理期限内了解整改措施的落实情况，确保司法建议的实效。对未引起重视的重大建议，要采取适当方式加以督促，也可以向其主管部门或上级领导机关提出意见，力求将建议事项落到实处，促进社会管理手段和措施不断健全完善。^[16]

五、结语

博登海默教授说:“秩序，一如我们所见，所侧重的乃是社会制度和法律制度的形式结构，而正义所关注的却是法律规范和制度性安排的内容，它们对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。”^[17]司法建议的制度完善是社会管理创新语境下和谐司法的应有之义和必然要求，是对能动司法理念的有力回应。司法建议并非只是法院的责任，而应当是整个社会的责任。司法建议制度化完善，不仅需要法院的自觉尝试，更需要全社会的推行。司法建议只有在实体法律与程序规则的框架下，才能积极回应社会对其多元化价值融合、市场利益分化弥合、社会组织体间沟通联络等功能性需求，协助法院发挥正向功能，维护司法权威。

【注释】

[1]参见《中华法学大辞典(简明本)》，中国检察出版社2003年版，第598页。

[2]参见《现代汉语词典》，商务印书馆1994年版，第470页。

[3]刘行:《七成“石沉大海”直指司法建议软肋》，载《新京报》2007年1月25日第A03版。

[4]贺志宏:《人民法院应加强司法建议工作》，载《法制日报》2001年10月6日第3版。

[5]肖承池:《对司法建议制度化的构想》，载《法制生活报》2005年7月7日第B05版。

[6]2007年《民事诉讼法》第103条规定:有义务协助调查、执行的单位有下列行为之一的，人民法院除责令其履行协助义务外，并可以予以罚款:……人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款;对仍不履行协助义务的，可以予以拘留;并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。《行政诉讼法》第65条规定:当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定。公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。行政机关拒绝履行判决、裁定的，第一审人民法院可以采取以下措施:……(三)向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院;……

[7]摘自《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》(法发〔2007〕10号，2007年3月1日)。

[8]王胜俊院长在最高人民法院党组召开的传达学习省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班精神会议上的讲话，载《人民法院报》2011年3月2日。

[9]摘自《最高人民法院关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》(法发〔2007〕10号，2007年3月1日)。

[10]张志华、赵峰:《山东法院600多条司法建议促进稳定和发展》，载《人民法院报》2004年1月16日。

[11]摘自《2010年上海市高级人民法院工作报告》。

[12]如南京中院刑二庭就曾对刑事审判中发现的相关问题向有关单位通报，提出司法建议，具体可参见赵兴武、徐高纯:《法槌，在法庭外敲响——南京法院开展司法建议的调查报告》，载《人民法院报》2005年10月25日第C04版。北京市第二中级人民法院也曾在刑事审判过程中向有关部门发出司法建议，具体参见杜福海:《北京法院司法建议样本调查》，载《法制日报》2006年12月24日第6版。

[13]梁宗:《上海二中院在推进司法建议工作中法院重点抓三项工作》，载上海政法综治网，于2011年4月27日访问。

[14]马怀德:《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第469页。

[15]苏力:《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第28页。

[16]沈德咏:《人民法院推进社会管理创新的几点思考》，载《人民法院报》2010年11月9日。

[17]［美］博登海默:《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第252页。