庭审合法性审查原则-庭审驾驭能力培训读本

2024-01-20 理论教育版权反馈

【摘要】：缺少其中任何一个环节，都不能称为人民法院的审查。因此，合法性审查原则是人民法院进行行政审判的基本原则。根据这一原则，人民法院在行政诉讼中，有权在法定范围内对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查并作出判决，从而达到司法权监督和制约行政权的目的。公民、法人或者其他组织的诉讼权利的行使与人民法院的职权相结合，使通过司法审查途径保护公民、法人和其他组织的合法权益成为可能。

一、合法性审查的含义、内容及意义

(一)合法性审查的含义

对人民法院来说，审查这一行为本身包括受理、审理、评价和判决等几个环节，判决是审查的终结，也是审查最具有决定意义的一个环节。缺少其中任何一个环节，都不能称为人民法院的审查。从这一角度出发，合法性审查的含义是:人民法院受理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审理并作出裁判的诉讼行为。法律规定了行政机关活动的权限、手段、方式，行政活动都必须以法律为依据，法无明文规定不得为之;严格遵守法律的有关规定，违法者必须承担相应的法律后果。同时，合法性审查是对人民法院行使司法审查权的限制，即人民法院在行政审判中享有不完全的司法审查权。原则上只能对具体行政行为的合法性进行审查，并作出判决维持或撤销具体行政行为的决定。

(二)合法性审查的内容

1.行政活动只能在法定范围内，依照法律规定进行。行政机关不能自由地采取行动，只能在法律授权的范围之内采取措施。法律规定了每个行政机关的组织和权限，行政活动的方式和手段，行政机关只能依据法律规定行事，权限以外的行为是无效的行为。

行政活动和公民的活动最大的区别在于:对于公民来说，在不违反法律和道德的情况下，可以从事一切活动，而无需法律的授权，只有当法律明令禁止时，公民才不得为之。但对于行政机关而言，只有法律规定才得为之，行政机关的每项活动都必须有法律依据，都必须在法定范围之内。“无法律即无行政”即此谓也。之所以存在这种区别，主要是因为行政机关是公共权力机关，公共权力以影响公民的权益为特征，没有法律的授权，行政机关不得剥夺公民的权利，也不得为公民设定义务。

2.行政行为必须符合法律。法律根据行政机关实施行政活动时的要素作出规定，行政行为在具体要素上要符合法律规定。具体来说，行政行为符合法律规定，包括下列几个方面:

第一，行政行为必须证据充分。行政行为的作出必须基于一定的事实，即事实是行政行为的前提，如:行政处罚是因为有违法行为存在，行政许可是因为有相对人的申请存在。但在法律上，所谓事实，必须有充分的证据证明，没有根据则很难称之为事实。因此，法律相应规定每一行政行为作出时的事实、证据要件，只有符合这些要件，行政行为才是合法的行为。

第二，行政行为不能超越法定权限。权力是行政行为的核心，也是实施行政行为不可缺少的要素。享有行政权力才能为行政行为，即:享有哪一种行政权力才能为哪一方面的行政行为。但权力总是有一定的限度的，为此法律从各种角度为行政权力设定了各种界限，行政行为不得超越界限。权限的“限”表现在多方面，行政权力的存在既有时间上的限制，也有空间地域上的限制;既有权力运用程度上的限制，也有行使权力所采取的方式、手段上的限制。同时，还有针对特定事项的限制。例如，行政处罚权只能针对违法行为给予惩戒，在采取行政处罚时只能适用罚款、拘留等法定手段，而在运用这些手段、方式时又不能超过法定幅度。这种限制就是权限所在，行政行为不能超越法定权限，必须在法定权限范围内实施行政行为，否则即属于不合法的行为。

第三，行政行为必须符合法定程序。任何行政行为的实施都表现有与其行为性质相适应的程序要求。为此法律明确规定每一种行政行为所要经过的程序，行政行为的实施必须符合法定的程序，这是合法性原则的内在要求。例如，行政处罚，与其行为性质相适应，法律规定必须经过传唤、讯问、取证和适用法律作出裁决四个环节，这是行政处罚的基本程序，否则难以保证行政处罚正确。再如，行政机关在作出影响相对人权益的决定时，必须听取相关人的意见，这是该种行为性质所要求的，也是大多数法律、法规规定的程序。

(三)合法性审查的意义

1.合法性审查原则明确了人民法院在行政审判中的权限范围，划清了司法权与行政权的作用领域，确立了它作为行政审判基本原则的地位。在行政诉讼中，人民法院之所以能够对行政机关的行政活动进行审查、监督，是来自于法律的授权。《行政诉讼法》确认了司法权对行政权的制约，在法律规定的范围内，司法权的效力高于行政权，行政裁决服从司法裁判。合法性审查既是对司法权监督和制约行政权的授权，也是对司法权监督和制约行政权的限制，人民法院可以也只有在合法性审查的前提下，对行政权进行监督和制约，超越合法性审查的范围就是超越法律授权的范围，司法权对行政权的监督和制约就不能奏效。因此，合法性审查原则是人民法院进行行政审判的基本原则。根据这一原则，人民法院在行政诉讼中，有权在法定范围内对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查并作出判决，从而达到司法权监督和制约行政权的目的。(www.chuimin.cn)

2.合法性审查原则确认了公民、法人和其他组织因行政机关的具体行政行为违法而受损害时，有依法获得司法补救的权利。为了国家行政管理的目的，国家行政机关及其工作人员必然要履行职责，行使其权力，从事广泛的行政管理工作。作为被管理一方的公民、法人和其他组织，必须服从管理，自觉遵守国家法律。但是由于各种原因，具体行政行为存在着不可避免的违法，或被相对人误认为违法的可能性。因具体行政行为违法而给公民、法人或者其他组织造成损害时，公民、法人或者其他组织有权请求司法保护，通过行政诉讼的手段来补救自己的合法权益。合法性审查赋予了人民法院对具体行政行为进行司法审查的职权。公民、法人或者其他组织的诉讼权利的行使与人民法院的职权相结合，使通过司法审查途径保护公民、法人和其他组织的合法权益成为可能。

3.合法性审查原则符合行政法对行政行为的基本要求，它是使行政权的存在、运用必须依据法律，符合法律要求，不与法律相抵触，从而使《行政诉讼法》与行政法紧密联系起来，使客观评价行政机关的具体行政行为是否合法有了理论上和法律上的可能。

二、庭审中的合法性审查

合法性审查的范围，也即是人民法院在行政审判中适用司法权的范围。根据法律规定，考虑行政诉讼本身的特点，合法性审查的范围包括以下内容:

(一)庭审中合法性审查应针对被诉具体行政行为进行

依据《行政诉讼法》第2条、第5条、第12条第二项的规定，行政诉讼是公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向人民法院提起的诉讼。人民法院审理行政案件，只对具体行政行为的合法性进行审查。如果对行政机关制定的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定和命令不服而向人民法院提起诉讼，则不属于人民法院的受案范围，人民法院不予受理。这些规定从法律上肯定了在行政诉讼中，司法审查的对象只能是行政机关的具体行政行为。如果人民法院在审查具体行政行为时，发现该具体行政行为所依据的行政机关带有普遍性的抽象性行为是违法的，也只能用判决撤销具体行政行为，而不得用判决的形式确认、宣告抽象行政行为违法，更不能以判决的方式将其撤销。由于对具体行政行为的合法性进行审查不可避免地要涉及到作为具体行政行为依据的各类行政规范性文件是否合法的鉴别和评价，因此，《行政诉讼法》规定，人民法院审理行政案件以法律为依据，“参照”规章。参照本身即意味着对依规章作出的具体行政行为，人民法院在审查其是否合法时，首先要根据法律、法规对规章的合法性作出鉴别和评价，合法的予以参照，不合法的则不予参照。但必须注意的是，无论人民法院对规章等抽象行政行为如何鉴别、如何评价，都不得以判决或裁定的形式确认鉴别、评价的结论。合法性审查的含义正在于此。

当然，人民法院虽然不能撤销抽象行政行为，但却可以在对抽象行政行为作出其为违法的鉴定和评价后，宣告撤销根据该抽象行政行为作出的违法的具体行政行为。据此，该抽象行政行为虽然还继续存在，在形式上仍维持有效的形式，但实际上已经很难在现实生活中产生作用。

(二)合法性审查，只就具体行政行为的合法性作出，原则上不涉及其合理性

这是因为，行政权与司法权都是从属于人民代表大会的国家职权。依照国家职能分工和法律规定，它们都有各自活动的领域和原则。因此，人民法院必须在法律规定的范围内行使行政审判权，对行政机关的法定职权予以尊重。在行政诉讼中，人民法院面对的在具体行政案件中反映出来的行政权力并不是一般意义上的权力，而是被告行政机关的行政职权，即行政权力在某一领域内的具体化。我国行政法采用的是法定职权原则来规范行政机关的权力，即行政机关必须严格按照法律分工拥有职权、履行职责。行政机关不得行使法律没有赋予的权力，否则即构成行政机关越权或无权限;行政机关行使行政权力如果不符合法律授予该项权力的要求、或考虑了不相关因素等，即构成行政机关滥用职权;如果行政机关的行为违反法定程序的要求，即构成了行政行为的程序违法;如此等等。无论是越权、无权限、滥用职权或是违反法定程序，都必然导致行政行为违法，进而在行政诉讼中被人民法院依法撤销。反之，行政机关在法定职权范围内依照法定程序进行的正常活动，则应该为包括人民法院在内的所有机关、团体和个人所尊重。人民法院对具体行政行为的合法性审查，就是指人民法院在行政审判中，原则上只对具体行政行为是否构成违法进行审查并作出判决，而不对具体行政行为是否合理作出判决。所谓合理，是指具体行政行为的准确性和适当性。为使行政机关能对大量错综复杂的具体事件作出适当处理，法律、法规赋予行政机关在法定范围内享有自由裁量权，法律、法规也为行政机关规定了一定的裁量幅度和选择手段，而行政机关在法定幅度内准确裁量、作出正确决定的，称为具体行政行为适当(合理)，反之则是不适当(不合理)。在行使自由裁量权的过程中产生的适当与否的问题，原则上应由行政机关内部通过行政程序解决，人民法院不能代替行政机关作出决定，而且，从行政诉讼目的上看，一是保护公民、法人或其他组织的合法权益，二是维护和监督行政机关依法行使职权。《行政诉讼法》从原则上也限制了人民法院对行政行为的合理性进行审查的权力。因为对具体行政行为是否合理，行政机关更有条件判断，并且这也是属于行政机关职权(自由裁量权)范围内的事，人民法院应予以尊重，不能代替行政机关作出本属于行政机关法定权限的决定。

(三)以合法性审查为原则，以合理性审查为例外

原则上，人民法院对具体行政行为的审查限于合法性问题，而不过多介入合理性问题。《行政诉讼法》之所以有此规定，主要基于司法权和行政权的相对分立以及人民法院和行政机关在对待合法性问题与合理性问题上的相对优势。然而，合法性审查原则并不是绝对的，将其确立为一项基本原则与其说是为了排除合理性审查，不如说旨在尽可能限制合理性审查。由于《行政诉讼法》第54条还规定了人民法院对滥用职权的具体行政行为可以撤销，对显失公正的行政处罚可以直接予以变更。所以，人民法院在有限范围内依然可以进行合理性审查。有些学者认为“滥用职权”、“显失公正”是不合理达到一定程度构成不合法，故人民法院依据这两个标准进行的审查仍然是合法性审查。这种理解混淆了对合法性和合理性进行划分的原初意义，因为合法性审查本义在于，对具体行政行为在主体、权限、内容、程序等方面是否符合法律明确规定进行审查，而合理性审查本义是，对具体行政行为是否符合法律规定的内在精神和要求，是否符合立法目的、是否符合公正、比例原则等进行审查。具体行政行为“滥用职权”的情形，有些是明显地、严重地违法行使权力。对其予以审查监督属于合法性审查范畴，而有些则是明显背离立法内在的目的、精神以及公正、比例原则等，对其予以审查监督当属合理性审查范畴。行政处罚“显失公正”的情形，更无疑是合理性问题。只有充分理解并承认，滥用职权，显失公正标准的存在意味着人民法院在一定限度内有合理性审查权力，才能有利于加强人民法院对行政的监督而又不失于过分介入。

庭审合法性审查原则-庭审驾驭能力培训读本

相关推荐