非诉行政执行:法理、问题和对策

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【摘要】：一是人民法院受理非诉行政执行案件后，对具体行政行为进行合法性审查应持何种标准。二是由权利人申请人民法院强制执行的行政裁决类非诉行政执行案件，权利人申请执行的期限应如何掌握。三是人民法院受理非诉行政执行案件后需要采取强制执行措施的，是由行政庭还是执行局负责执行。该规定并未明确非诉行政执行案件的执行机构，具体由人民法院视本院实际情况而定。

非诉行政执行:法理、问题和对策

李传松[1]

［2006年8月17日第5版］

近年来，人民法院受理的非诉行政执行案件数量居高不下，由此也产生了一些亟待解决的问题:对具体行政行为进行合法性审查应持何种标准;权利人申请执行的期限应如何掌握;强制执行措施由行政庭还是执行局负责实施等。这些问题有的是因法律法规过于原则造成的，有的则是由实践中的模糊认识产生的，实有加以讨论的必要。

非诉行政执行案件是指公民、法人或者其他组织，对已经发生法律效力并具有可执行内容的具体行政行为，在法定期限内既不申请复议，又不提起诉讼，也不履行义务，行政机关或者具体行政行为确定的权利人依据法律、法规的规定申请人民法院强制执行的案件。近年来，人民法院受理的非诉行政执行案件数量居高不下，由此也产生了一些亟待解决的问题，这些问题有的是因法律法规过于原则造成的，有的则是由实践中的模糊认识产生的，实有加以讨论的必要。

一是人民法院受理非诉行政执行案件后，对具体行政行为进行合法性审查应持何种标准。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《解释》)第93条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查;《解释》第95条规定，对于被申请执行的具体行政行为明显缺乏事实依据的，或者明显缺乏法律依据的，或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的，人民法院应当裁定不准予执行。

上述规定表明，只有当被申请执行的具体行政行为明显违法时，人民法院才应当裁定不准予执行;换言之，只要被申请执行的具体行政行为不存在明显违法的情形，即或有一般瑕疵，人民法院仍应裁定准予执行。这说明，就行政机关而言，人民法院对于非诉行政执行案件中被申请执行的具体行政行为的审查标准，比行政诉讼案件宽松，介于实质审查标准和形式审查标准之间，有人称之为“明显违法审查标准”。作如此规定，相对来说是比较合理的。因为非诉行政执行案件是在行政相对人既不申请复议、又不提起诉讼、也不履行义务的情况下，由行政机关或具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行而产生的，在行政相对人怠于行使甚至自动放弃法律法规赋予的申请复议和提起诉讼的权利后，如果人民法院仍适用行政诉讼中的实质审查标准，显然是有违立法本意的。如果对非诉行政执行案件适用形式审查标准，则与行政机关自行执行无异，无法达到以合法性审查避免明显违法的具体行政行为进入司法执行程序、保护行政相对人权利的目的。因此，对非诉行政执行案件，既不能适用实质审查标准，也不能适用形式审查标准，而应适用明显违法审查标准。

二是由权利人申请人民法院强制执行的行政裁决类非诉行政执行案件，权利人申请执行的期限应如何掌握。该问题常见于集体土地征收和房屋拆迁以及城市房屋拆迁案件中。拆迁人与被拆迁人就补偿安置达不成协议的，集体土地征地拆迁案件由政府裁决，城市房屋拆迁案件一般由政府房产管理部门裁决。裁决生效后，常常出现被拆迁人既不起诉又不履行的情况，而裁决机关一般既不直接予以行政强制执行，也不申请人民法院强制执行。在此情形下，拆迁人履行行政裁决确定的补偿安置义务后，作为享有拆迁范围内土地使用权的权利人，往往直接向人民法院申请强制执行。《解释》第90条规定，行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人在法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。根据我国行政诉讼法和最高人民法院司法解释的有关规定，行政诉讼案件当事人法定起诉期限一般为3个月，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的期限为180日。在行政机关作出裁决后，被拆迁人在3个月内既不起诉又不履行、裁决机关在被拆迁人法定起诉期限届满之日起180日内也未申请人民法院强制执行的，拆迁人才可以在90日内申请人民法院强制执行。(www.chuimin.cn)

但实践中，拆迁人往往突破上述期限，一般在行政裁决生效后即向人民法院申请强制执行，而地方政府也会以拆迁项目已列入政府年度奋斗目标、时间紧任务重为由，积极予以协调和支持。在此情况下，人民法院受理立案并予以强制执行的不在少数。法律法规和司法解释之所以对行政机关以及具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行的期限作出严格规定，主要目的在于保护行政相对人的合法权益，促进依法行政。如果违反上述规定，一味追求效率，则有可能侵害行政相对人的诉权，这种随意突破法定申请司法强制执行期限的做法应予纠正。

三是人民法院受理非诉行政执行案件后需要采取强制执行措施的，是由行政庭还是执行局负责执行。对于非诉行政执行案件的执行机构问题，我国行政诉讼法未作规定，《解释》第93条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。该规定并未明确非诉行政执行案件的执行机构，具体由人民法院视本院实际情况而定。根据我国《行政诉讼法》和最高人民法院司法解释的有关规定，除执行确有困难可以报请上级人民法院执行外，非诉行政执行案件主要由基层人民法院负责执行。在行政诉讼案件相对较少的情况下，有些基层人民法院规定由行政审判庭负责非诉行政执行案件的执行。这种做法貌似合理，但实际上违反了审执分立的原则。

为了保护行政相对人的诉权，促进公正司法，在非诉行政执行案件立案、审查和执行的过程中，也应严格贯彻审执分立的原则，在行政审判庭对被申请执行的具体行政行为进行合法性审查并裁定准予执行后，如果需要采取强制措施的，应由人民法院专门设立的执行机构即执行局负责执行。一方面，通过将非诉行政执行案件在内的各类执行案件归口执行，可以促进执行工作的规范化建设，不断提高执行案件的办案质量和效率;另一方面，对非诉行政执行案件实行审执分立，可以让行政审判庭法官将主要时间和精力放在行政诉讼案件的审理上，进一步提高行政审判水平。

需要特别指出的是，出于分权制衡、防止行政机关专横地行使执行权的考虑，我国现行的法律法规在具体行政行为执行权的设定上，是以申请人民法院执行为原则，以法律法规授权行政机关自行执行为例外的，这样的制度安排是符合我国国情的。但在人民法院作出准予执行的裁定后，是由人民法院内部的执行机构负责执行，还是由行政机关另外专门成立执行机构负责执行，则是未来修改立法应认真考虑的问题。

【注释】

[1]作者单位:江苏省南京市玄武区人民法院。

非诉行政执行:法理、问题和对策

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