1997-2002年有序流动与劳动力转移

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【摘要】：第3节1997—2002年:强调有序流动和劳动力就近转移一、政策出台背景中国正处于经济体制转变和经济结构调整时期,城乡都面临着巨大的就业压力。1998年的劳动力供给由于下岗工人激增达到改革以来最高峰,为2 800万人,而平常年份中国城镇劳动力市场的增量不足600万人。表5—31997—2002年关于劳动力流动和城镇化的主要政策续前表三、政策效果评价(一)外出务工成为农民增收的主渠道这一阶段劳动力外出就业成为农民就业和增收的主要途径。

第3节　1997—2002年:强调有序流动和劳动力就近转移

一、政策出台背景

中国正处于经济体制转变和经济结构调整时期,城乡都面临着巨大的就业压力。1997年之后,农民收入开始进入缓慢增长的阶段,农民收入进一步增加变得非常困难,如何提高农民收入已经成为摆在党和政府面前的艰巨任务。进入20世纪90年代中期之后,中国农村经济和就业形势发生了根本性的变化:一是农产品市场进入买方市场,农产品价格从1996年开始一直下降,家庭经营性收入对农民增收的贡献越来越小,至2000年,家庭经营性收入已经无法为农民收入的增加提供任何显著的贡献。二是乡镇企业吸纳就业能力不足,1996年全国乡镇企业吸纳农村劳动力1.35亿人,1998年为1.30亿人,1999年这一数字是1.25亿人。农民就业不充分和收入增长慢的问题更加突出。另一方面,随着国有企业改革进入攻坚阶段,解决下岗职工再就业问题已成为当务之急,1997年国有单位和集体单位的从业人员数量分别为1.1亿人和9 058万人,1998年分别为0.9亿人和1 963万人,1999年分别为8.5亿人和1 711万人。1998年的劳动力供给由于下岗工人激增达到改革以来最高峰,为2 800万人,而平常年份中国城镇劳动力市场的增量不足600万人。这一阶段农村劳动力流动面临的市场环境是不利的。

二、相关政策及其主要内容

这一阶段,政策既要健全和完善市场经济体制,但同时要兼顾城市下岗工人的利益,还要缓解农民增收压力,并拉动内需,所以政策取向突出地表现出强调有序流动和就近转移的特点。

(一)组织劳动力有序流动

2000年《关于印发做好农村富余劳动力流动就业工作意见的通知》指出:当前城镇国有企业下岗职工基本生活保障和再就业任务十分艰巨,各级劳动保障部门要紧紧围绕这个中心任务,但是做好农村富余劳动力就地安置和有序流动工作是劳动保障部门一项长期的工作任务。在协助政府做好就地就近转移的同时,要处理好农村富余劳动力向城市流动的问题。主要是要建立流动就业信息预测预报制度,劳动力输入、输出地区要开展外来农村劳动力需求或本地农村劳动力外出的统计分析和预测,建立常规化的流动就业信息预报制度。

(二)城市政府的“腾笼换鸟”措施

20世纪90年代,城市的下岗失业工人再就业成为各级政府关注的问题。1998年,由于国有企业改制后大批下岗分流人员的社会保障问题集中出现,考虑到建立社会保障体系的任务艰巨,劳动和社会保障部应运而生,并被赋予综合管理全国劳动和社会保障工作的职能,城市下岗工人无疑在劳动保障部门政策考虑中处于首要位置。在各大城市发布的有关劳动力招收或者管理的政策性文件中,几乎都规定了“先城镇、后农村;先非农、后农业;先本市、后外地”的劳动力招用原则。地方政府纷纷出台各种促进本地再就业的政策,其中对农村劳动力的限制政策使农民工在城市的就业状况和权利环境更为恶化。作为推行“再就业工程”的重要举措,上海市劳动局在全国率先发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》,将行业工种分为三类:A类为可以使用外地劳动力的行业工种,B类为调剂使用外地劳动力的行业工种,C类为不准使用外地劳动力的行业工种,并随即公布了不得招聘外地劳动力的首批C类行业和工种。该政策随后被推广到全国许多城市。直到2004年,各地开始取消对农民工就业的工种和行业限制。各地政府在对农业劳动力进城就业实行限制政策的同时,建立了各种行政性管理收费制度和证件核发制度。这些制度出自不同的行政部门且名目繁多,包括暂住证工本费、外出就业登记卡工本费及管理费、外来人口管理费、外来人口就业证工本费等20余种。2003年1月,国务院办公厅特此发布通知要求,“在办理农民进城务工就业和企业用工的手续时,除按照国务院有关规定收取的证书工本费外,不得收取其他费用”。

(三)小城镇、大战略

这一段时间户籍制度改革的特点是:以小城镇为突破口,城市政府自主决策进行了各种户籍制度改革的尝试,小城镇户籍制度改革的特点是“最低条件,全面放开”,在全国两万多小城镇,入户的基本条件降低到只需“在城镇有稳定的生活来源和合法住所”;中等城市以及一些大城市改革的特点是“取消限额,条件准入”,其做法是放宽申请条件,大幅度降低在城市落户的门槛;北京、上海等特大城市的改革没有什么进展,特点是“筑高门槛,开大城门”。⁽¹⁴⁾

20世纪90年代后期,小城镇被认为是大战略,因为发展小城镇,一是可以促进乡镇企业适当集中和结构调整,带动农村第三产业特别是服务业的迅速发展,为农民创造更多的就业岗位,这对解决农村一系列深层次矛盾,优化农业和农村经济结构,增加农民收入,具有十分重要的作用;二是可以有效带动农村基础设施建设和房地产业的发展,扩大投资需求尤其是吸引民间投资,可以明显提高农民消费的商品化程度,扩大对住宅、农产品、耐用消费品和服务业的需求,这不仅有利于缓解当前国内需求不足和农产品阶段性过剩状况,而且也为整个工业和服务业的长远发展拓展新的市场空间。2001年开始实施小城镇户籍管理制度调整,主要内容有:一是取消计划指标管理,改为“准入条件”管理;二是进城农民可以保留土地的经营权或依法有偿转让;三是取消办理户口的居住期限限制。同年,农业部、建设部、国土资源部发布了通知,希望推动乡镇企业向小城镇集中,从而实现经济集聚。

这一阶段关于劳动力流动和城镇化的政策如表5—3所示。(www.chuimin.cn)

表5—3　1997—2002年关于劳动力流动和城镇化的主要政策

续前表

三、政策效果评价

(一)外出务工成为农民增收的主渠道

这一阶段劳动力外出就业成为农民就业和增收的主要途径。中国农村土地资源太少、农业劳动力太多,是农民增收难和农村贫困的主要根源。农民外出务工,拓宽了农民就业的渠道,已成为农民增加收入的重要根据。2004年全国农民人均纯收入2 936元,比1997年提高了846元,其中工资性收入998元,比1997年提高了483元,工资性收入占农民人均纯收入的比重由25%提高到了34%。大量农民外出务工,使农村富余劳动力变成了人力资本财富。⁽¹⁵⁾根据很多调查结果,每个迁移者平均每年往家里汇寄2 000元,每年出外务工并积累下的收入达1 600亿元,相当于1998年财政支持农村生产支出和各项农业事业费总额的2.56倍,以及当年农村个人固定资产投资总额的59.7%。⁽¹⁶⁾

(二)城镇化进程加快

从1997年到2002年,中国城镇化率由31.9%提高到39.1%,年均增长1.44%,远高于20世纪90年代前期年均0.5%的增速,城镇化进程加快推进。始发于1985年上海郊区的“三集中”措施(农村人口居住向城镇集中;农村工业企业向乡镇工业园区集中;农业耕地向农场或农业大户集中)在这一阶段不断在全国推广实施。这一时期,农村劳动力的转移主要依靠第三产业的发展,从1997年到2002年,农村工业从业人员仅增加200万人,而批发零售及餐饮业则增加了600万人从业人员,交通运输、仓储及邮电通信业从业人员也增加近300万人。

(三)城市形成二元劳动力市场

尽管城市政府对农业劳动力流动设定的限制条件并不能有效阻止农村劳动力大规模向城市转移,但这将户籍制度的“社会屏蔽”功能延伸到了农民工就业的城市中,进而在城市劳动力市场形成并强化了对农民工的制度性歧视。制度性歧视的第一个后果是在城市出现了二元的劳动力市场,一个是相对规范的、劳动条件较好的,由有城市户口的劳动力构成的劳动力市场;另一个则是几乎没有规范、收入低、劳动条件恶劣、基本没有福利待遇的“次级劳动力市场”,即外来农村劳动力市场。据劳动和社会保障部2004年的一份调查显示,珠三角地区12年来月平均工资只提高了68元。佛山不少企业外来工月工资在10年前就已达到600元~1 000元,但目前仍维持在该水平。如果把物价等因素考虑进去,实际是负增长。⁽¹⁷⁾根据中国人民银行的一次调查,农民工中签订劳动合同的仅占1/3,没有办理任何社会保险和不知社会保险为何物的占74.3%。农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣,从事的工作普遍具有“重、脏、苦、累、险”的特征,工作时间偏长,51.3%的人每周工作在41小时~60小时之间,32.9%的人每周工作时间超过61小时。⁽¹⁸⁾制度性歧视的第二个后果是农民工无权进入社会救助和社会保障体系,他们失业后,没有资格像城市失业工人那样领取失业保险金和最低生活保障费;他们也不能参加社会保障系统,因为各种社会保障制度的构建是以户籍为基础的。

1997-2002年有序流动与劳动力转移

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