中国粮食安全现状及政策走向

2023-12-06 理论教育版权反馈

【摘要】：第5节中国粮食安全现状及粮食政策走向一、当前中国粮食安全现状改革开放以来,经过30年的努力,中国粮食安全状况有所改善,但其安全隐患仍然存在。自2000年以来,中国出现了连续七年粮食消费总量超过生产总量的新形势,粮食供求关系正由过去的总量基本平衡向总量偏紧转变。

第5节　中国粮食安全现状及粮食政策走向

一、当前中国粮食安全现状

改革开放以来,经过30年的努力,中国粮食安全状况有所改善,但其安全隐患仍然存在。2004年以来,粮食连续四年增产,但仍然改变不了中国粮食供求总量偏紧的长期矛盾;同时,在当前粮食丰收的前提下,其价格仍然上升说明了其区域结构、品种结构矛盾日益突出。

(一)粮食产量增加受自然禀赋的硬性约束

1.耕地面积呈下降趋势

由于人口的增加以及对城镇化和生态保护的需要,即使采取严格的保护措施,耕地面积的减少也将是中国长期面临的挑战。中国耕地面积从1996年的19.5亿亩降至2006年的18.27亿亩,十年减少6.3%。

2.水资源紧缺成为另一个更为严重的制约因素

中国是严重缺水国家之一,人均水资源拥有量仅是世界平均水平的1/4;水资源时空分布极为不平衡,导致粮食生产和资源分布不匹配,同时,也增加了自然灾害发生的可能性。全国有水资源保障的耕地只占总量的39%,就每公顷耕地水资源拥有量来看,中国仅为2.7×10⁵立方米,低于美国、加拿大等国,甚至低于日本。⁽¹⁹⁾

3.生态系统破坏和自然灾害频繁发生

人们对短期经济利益的追求使得水土流失和荒漠化扩大,全国水土流失总面积占国土总面积的1/3,而干旱半干旱地区沙化面积则以每年2 460平方公里的速度扩展。水土流失和沙漠化严重的地区也是粮食生产受害比较严重的地区,中国平均每年发生重大自然灾荒23次,平均每年六亿多亩农作物、两亿多人口受灾,粮食因自然灾害而造成的减产平均约占5%。⁽²⁰⁾

(二)粮食总消费量逐渐增加

自2004年以来,中国粮食连续四年丰收,特别是2007年粮食产量超过五亿吨,但是其价格仍然上升,这说明在供给增加的同时,粮食消费也大幅增长,甚至超过前者。自2000年以来,中国出现了连续七年粮食消费总量超过生产总量的新形势,粮食供求关系正由过去的总量基本平衡向总量偏紧转变。粮食总消费量逐渐增加的趋势是由以下几个因素所致:一是人口数量增加,在2030年达到峰值之前,人口数量增加必然导致粮食消费总量的增加。二是经济发展和人们生活水平提高,随之,肉奶蛋禽消费必然增加,进而导致对饲料粮需求(据估计,1斤鸡、猪、牛肉分别需要2、4、8斤粮食)的持续增长,2005年饲料用粮量比1978年增加了294.22%,成为粮食消费结构中增长最快的一项。三是中国正处于工业化中期阶段,同时也是城镇化快速发展阶段。2006年中国城镇化率达到43.9%,据估计,该指标最终会达到70%。城镇化的明显后果是农业用地的减少和更多的粮食生产者变为纯消费者。四是工业用粮消费迅速提高,“九五”和“十五”时期中国工业用粮每年以3%和2.5%的速度增长,预计到2010年工业用粮食将达到5 628万吨。⁽²¹⁾粮食直接消费和间接消费的增加,导致人均粮食消费量从1990年的725.6斤上升到2006年的772.5斤,增幅达6.5%。⁽²²⁾

(三)农业基础设施脆弱、预警机制滞后,农业抗灾能力弱

中国农业基础设施建设投资不足。从“一五”到“九五”期间,农业基建投资占国家基建投资总额的比重最高达18.8%,最低时仅为5.8%,与农业在国民经济中的地位极为不相称。⁽²³⁾农业基础设施建设资金缺口大,导致设施老化失修、不配套,农田整理、田间排灌以及农业抗灾能力弱,农田受灾成灾面积增加。另外,气候预警和应急机制滞后更加使得灾害雪上加霜,2008年初中国南方地区出现的大面积低温雨雪冰冻灾害就是一个最好的例证,截至2008年2月12日,此次灾害造成21个省(区、市、兵团)不同程度受灾,经济损失达1 111亿元,农作物受灾面积1.77亿亩,绝收2 530亩,直接影响着粮食春收和当年的粮食丰收。

(四)国家宏观调控政策有待改善

国家宏观调控不力主要表现在两个方面:一是粮食产销区关系不协调。主产区在国家粮食安全体系中,承担了大量的生产、储备和风险成本,导致其对农业投入过大,形成了“粮食大省、工业小省、财政穷省”的局面;主销区多是经济发达地区,但是其承担的粮食安全的责任远远小于主产区;产销区之间通过粮食贸易出现了穷省补贴富省的不合理局面。二是粮食储备机制不健全。目前储备粮的吞吐更多的是靠行政手段,与通过市场机制来调节粮食供求的目标还相差甚远;中央和地方粮食财权事权不清,易造成不同的利益主体在粮食市场发挥调控作用的局面;粮食储备在品种和品质结构上的不合理,制约了储备粮的市场竞争力,不利于其真正发挥调控作用。

(五)粮食立法缺位

中国一直在进行粮食流通体制的市场化改革,而市场化程度的一个重要衡量标志就是法制健全和规范的程度。发达国家已经建立起比较健全的粮食法律法规体系,例如,日本在历史上先后出台了《粮食管理法》和《新粮食法》,为其粮食安全问题提供了法律保障。中国在此方面也做出了努力,如颁布了《粮食收购条例》、《中央储备粮管理条例》和《粮食流通管理条例》等,并且在2002年《农业法》中对粮食安全有专门的规定,但是我们仍然缺乏一部统筹协调、全面系统的法律法规。

二、未来中国粮食政策走向

(一)努力提高粮食综合生产能力

粮食综合生产能力直接影响着粮食供给和农业发展,它是粮食安全的根本保障,所以,实现粮食安全的第一件事情就是努力提高粮食综合生产能力。粮食综合生产能力是由耕地、水资源、资本、劳动力和科技等要素综合作用形成的。切实保护耕地资源,坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,实行最严格的耕地保护制度和基本农田保护制度,不仅要在数量上保证18亿亩红线不可逾越,还要在质量和生态方面保护土地生产力的可持续性,具体要做好以下方面的工作:保护水资源和提高用水效率。改变长期以来的“开源”思路,更多地依赖“节流”来保障农业用水;通过水权明晰和合理水价等经济手段激发终端用水农户的节水行为,加大国家宏观管理调控体系的建设,协调好流域之间、流域之内以及工农业之间的用水关系。加大对农业基础设施的政策和资金投入,建立农业基础设施建设的投资长效机制,实现2008年中央一号文件对农投入的三个“明显高于”。促进农业科技创新和劳动者素质的提高。建立适应市场经济要求的农业科技体制和多渠道多层次的投资体系,通过生物技术等现代科技提高粮食生产力;坚持走科技下乡道路,向农民教授各种适宜的农业生产技术,并且拓宽农民受教育的渠道,进而提高劳动者的综合素质。

(二)增强国家宏观调控能力,完善粮食供求调控机制

改进粮食宏观调控手段,使其由行政命令为主向经济、法律手段为主转变;由注重粮食总量安全向数量、品种、品质兼重;建立粮食动态储备,储存粮食生产能力,将藏粮于库变为藏粮于地。完善国家专项储备粮的粮食供求调节机制,更多地依靠市场力量通过粮食吞吐来调节年际间、地区间的供求波动、平抑价格;合理调整储备粮品种和品质结构,保证储备粮安全和市场竞争力。完善粮食风险基金的建立、使用和管理机制,保证粮食安全投入支持体系的健康运作。加强粮食主销区在粮食安全中的责任,例如加大东部沿海等经济发达地区粮食储备的比重和粮食风险基金的贡献份额,实现产销区责权利对等。

(三)建立及时有效的农业气候预警和应急机制

粮食生产的过程就是自然生产的过程,其靠天吃饭的局限性即使在现代社会也仍然不能改变,但是人们可以通过预警机制的建立来加强对自然灾害的提前预报,进而及时有效地采取措施降低受灾程度。在2008年第十一届人大一次会议上,温家宝总理对2008年灾后重建工作做了明确指示,提出“加强电力、交通、通信等基础设施建设,提高抗灾和保障能力;加强应急体系和机制建设,提高预防和处置突发事件的能力;加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究,提高防灾减灾能力”,以及“实施应对气候变化国家方案,加强应对气候变化能力建设”。要建立从中央到地方、由气象、海洋、地震、防汛抗旱等部门组建而成的自然灾害预警工作机制,加强部门之间的信息沟通和合作,全面提高灾前预防、灾害处理和灾后重建能力。

(四)实现粮食开源节流

“开源”就是在生态环境允许的前提下尽可能地提高粮食综合生产能力,同时以“大粮食”观念广辟“粮源”,不仅要从耕地上要食物,还要通过水产业、特别是海水养殖业的发展来增加其他食物的供给。“节流”就是合理消费、提高粮食利用率,减少不必要的浪费。根据东方人的身体特征和饮食习惯,在食物消费上应当继续保持中国传统特色,即以植物食物消费为主,这样既可以减少粮食的间接消费又可以保证身体健康。另外,中国目前已成为世界上最大的酒类生产国和消费国,其中以白酒消费最多,平均每年酿酒用粮1 000万吨。中国可以通过提倡果酒生产和消费来改变消费结构进而减少非食用用粮。减少工业用粮,如生物能源的发展应该随着技术的开发积极探索除粮食之外的可再生资源。

(五)尽快出台“粮食安全法”等相关法律

鉴于粮食安全在国家安全中的重要地位,要在国家法律体系中建设一部全面系统的粮食法律,诸如“粮食安全法”或者“粮食管理法”,明确人们在粮食生产、流通、储存和消费中的权利和义务,协调中央和地方的事权财权关系,理顺产销区的责权利关系,并对违规者予以法律制裁,进而树立起法律在粮食安全工作中的权威。

参考文献

[1]陈再飞.粮食安全问题研究.浙江大学硕士学位论文,2001

[2]李振声.保面积、攻单产、节消费.求是,2008(6)

[3]孔祥智等.谁来养活我们.北京:中国社会出版社,1999

[4]孔祥智等.中国三农前景报告.北京:中国时代经济出版社,2005(www.chuimin.cn)

[5]龙方.新世纪中国粮食安全问题研究.北京:中国经济出版社,2007

[6]蓝海涛,王为农.我国中长期粮食安全的若干重大问题及对策.宏观经济研究,2007(6)

[7]卢良恕,王健.粮食安全.杭州:浙江大学出版社,2007

[8]冷淑莲,陈美娣等.粮食价格政策的演变及其存在的主要问题.粮食问题研究,2003(6)

[9]邱清龙.粮食市场体系创新策略.市场研究,2007(5)

[10]宋洪远等编著.改革以来中国农业和农村经济政策的演变.北京:中国经济出版社,2000

[11]宋洪远等.“十五”时期农业和农村经济政策回顾与评价.北京:中国农业出版社,2006

[12]肖国安.中国粮食安全研究.北京:中国经济出版社,2005

[13]徐德徽.1998年粮改.战略与管理,1999(5)

【注释】

(1)本章执笔人:郑芳。

(2)参见冷淑莲、陈美娣等:《粮食价格政策的演变及其存在的主要问题》,载《粮食问题研究》, 2003(6),22页。

(3)参见卢良恕、王健:《粮食安全》,45页,杭州,浙江大学出版社,2007。

(4)数据来源于1998年《中国统计年鉴》。

(5)参见宋洪远等编著:《改革以来中国农业和农村经济政策的演变》,83页。

(6)参见卢良恕、王健:《粮食安全》,46页。

(7)参见冷淑莲、陈美娣等:《粮食价格政策的演变及其存在的主要问题》,载《粮食问题研究》, 2003(6),23页。

(8)参见冷淑莲、陈美娣等:《粮食价格政策的演变及其存在的主要问题》,载《粮食问题研究》, 2003(6),23页。

(9)参见卢良恕、王健:《粮食安全》,49页。

(10)冷淑莲、陈美娣等:《粮食价格政策的演变及其存在的主要问题》,载《粮食问题研究》,2003(6),23页。

(11)参见宋洪远等编著:《改革以来中国农业和农村经济政策的演变》,140页。

(12)参见肖国安:《中国粮食安全研究》,24~25页,北京,中国经济出版社,2005。

(13)参见徐德徽:《1998年粮改》,载《战略与管理》,1999(5),39页。

(14)参见卢恕良、王健:《粮食安全》,72页。

(15)参见宋洪远等:《“十五”时期农业和农村经济政策回顾与评价》,146页,北京,中国农业出版社,2006。

(16)参见邱清龙:《粮食市场体系创新策略》,载《市场研究》,2007(5),5页。

(17)参见上文。

(18)参见宋洪远等:《“十五”时期农业和农村经济政策回顾与评价》,208页。

(19)参见龙方:《新世纪中国粮食安全问题研究》,86页,北京,中国经济出版社,2007。

(20)参见陈再飞:《粮食安全问题研究》,15页,浙江大学硕士学位论文,2001。

(21)参见蓝海涛、王为农:《我国中长期粮食安全的若干重大问题及对策》,载《宏观经济研究》,2007(6),11页。

(22)参见李振声:《保面积、攻单产、节消费》,载《求是》,2008(6),45页。

(23)参见龙方:《新世纪中国粮食安全问题研究》,89页。

中国粮食安全现状及政策走向

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