政策主体间关系分析-公共政策案例分析

2023-12-05 理论教育版权反馈

【摘要】：欧盟商会的意见和建议达11条，而上海美国商会的建议书多达42页，几乎涉及劳动合同法所有的章节和条款。上海美国商会公共政策部相关人士表示。美国劳工组织、国会左翼成员及美国主流媒体纷纷谴责在华的一些美国著名跨国公司及其协会，称他们试图通过强硬的游说活动对中国正在审议中的法律草案施加影响，以限制新法赋予中国劳动者的新权利。他们敦促布什总统站出来，对国际承认的工人权利表示支持。

第五节　政策主体间关系

☞考查知识点与考察目标

识记:非官方政策主体间关系的含义与基本类型

理解:商会、工会等非官方政策主体的基本政策角色与参与渠道，非官方政策主体间政策互动行为机制，中国不同非官方政策主体间典型政策角色关系与政策互动机制

应用:运用公共政策相关理论，分析案例中非官方政策主体的政策行为动机、相互间关系与政策互动机制及其对具体政策过程的影响

劳动合同法全球战争^[5]

2006年3月20日，全国人大常委会开始就《劳动合同法(草案)》向社会公开征求意见，截至4月20日征求意见活动结束时，共收到各类意见191849件，远远超过物权法草案公开征求意见时10000多件的反馈。其中，职工的意见占了绝大多数。然而，实际上，在国内有关该法的讨论史无前例地大众化，甚至国际化。形形色色所谓的“资方代表”与“劳方代表”对该法的争论一度趋于白热化。

外资商会的意见

对这样一部规范劳动关系的法律，显然不只是劳动者一方——工会系统和职工们关注，外资公司也表现了极大的关注热情。事实上，在企业界，声音最大的不是国资或民族企业，恰恰是外资或合资企业。他们的代表毫无掩饰地表达对这部法案的不满。

“如果实施这样的法律，我们将撤资。”来自上海跨国企业人力资源协会的一位代表曾如是说。该协会代表54家企业、26万职工。这是发生在2006年4月23日上海《劳动合同法(草案)》研讨会上的一幕。此语一出，会场一片哗然。

就在意见征集活动的最后一天，两大外商组织——欧盟商会和上海美国商会，同时将各自的建议和意见递交给全国人大。欧盟商会的意见和建议达11条，而上海美国商会的建议书多达42页，几乎涉及劳动合同法所有的章节和条款。而对《劳动合同法(草案)》，跨国公司的反应相当激烈，甚至强硬。

“在写意见书之前，我们召开了研讨会，并向会员企业发放征求意见表，会员企业反馈了很多意见建议。因此，我们所提出的都代表他们的看法。”上海美国商会公共政策部相关人士表示。

欧盟商会在建议书中指出:“目前几个欧洲国家现行的劳动法造成了劳动成本增高，这导致了大量的欧洲公司将其生产线转移到欧洲之外的国家，或是劳动法规更松一些的欧洲国家。而中国新法律草案中严格的规定限制了用人单位的灵活性，并将最终造成中国生产成本的提高。生产成本的提高将迫使外国公司重新考虑其新的投资或是否继续在中国的业务。中国无疑也将经受类似于欧洲的挑战。这将对中国社会的稳定和经济的发展‘产生消极的影响’。”

上海美国商会的表述则更加直接:“我们认为可能会对中国的投资环境产生消极影响。”

美国左翼在行动

与此同时，一场中国劳动合同法(草案)的保卫战在美国打响。

美国劳工组织、国会左翼成员及美国主流媒体纷纷谴责在华的一些美国著名跨国公司及其协会，称他们试图通过强硬的游说活动对中国正在审议中的法律草案施加影响，以限制新法赋予中国劳动者的新权利。

如果不是因为2006年10月13日《纽约时报》头版的一篇报道，正在审议中的中国劳动合同法(草案)的修改基本还只是个国内事件。在《纽约时报》那篇题为《中国法律草案将加大工会权力、结束劳工侵权》的文章中，作者写道:“美国商会——其成员包括戴尔、福特、通用电气、微软和耐克等诸多美国大公司——为了逃避新法赋予工会和劳动者的新权利，正在积极游说，劝说中国政府修改甚至放弃拟议中的新法。”

文章也提到一个叫作“全球劳工战略(Global Labor Strategies)”的劳工组织当天发布的报告——《中国长城背后》，详细阐述了这些外企协会的抵制行为。“全球劳工战略”事后称，《纽约时报》这篇文章参考了《中国长城背后》的很多内容。文章发表后，《纽约时报》收到了大量反馈，其中一些读者来信被刊登在三天后的报纸上。

“全球劳工战略”更是收到了全世界如潮的来信，美国和全球工会组织、墨西哥保税加工出口厂的积极分子、贸易游说组织、外包倡导者、中国学者和立法者甚至美国银行，纷纷向“全球劳工战略”询问更多的信息以及怎样参与进来。此外，他们中很多人写信给沃尔玛和其他公司，美国商会遭到谴责，西班牙语版的《中国长城背后》在墨西哥加工出口厂里散发，而所有这些仅仅就发生在文章见报后的三个星期以内。

话题的影响并没有止步于公民社会，美国立法机构国会也在采取行动。2006年10月31日，美众议院民主党议员Lynn Woolsey以及其他25名议员联名给布什总统写信，“对美国公司损害中国工人最基本人权、阻止拟议中的中国新劳动合同法赋予工人新权利和劳动标准保护的行动表示抗议”。他们敦促布什总统站出来，对国际承认的工人权利表示支持。因为没有得到总统的回应，12月，这些议员又向国会提交了一份法案，敦促布什总统对中国劳动合同法草案所给予工人权利和保护的条款表示支持，谴责那些试图限制中国工人新权利的美国公司及其在中国的分公司。

2007年4月3日，“全球劳工战略”又发布了一份跟进报告，题为《不当影响:公司在中国新劳动法之争中取得进展》，详细阐述了上海美国商会、美中贸易委员会以及美国跨国公司通过游说，使新法草案在合同签订、集体谈判、解雇等权利上作了有利于用人单位的重要修改。

中美工会首度握手

2007年5月18日，随着美国两大全国性总工会之一“变则赢”(Change to Win)代表团开始在中国的破冰之旅，美国工人的声援之手第一次正式跨过太平洋与中国工人相握。

“我们的确认为劳动合同法是好事。美国公司任何使法律缩水的尝试都应该阻止，我非常反对他们的做法。”美国著名工会领袖、国际卡车司机协会主席詹姆士·霍法5月18日当天在上海的新闻发布会上说。霍法说“变则赢”还计划在北京和美国商会——该组织是国外劳工组织宣称的“血汗工厂游说团”中的一员——讨论美国公司对中国劳动合同法草案的抵制事宜。

应中国总工会的邀请，“变则赢”代表团在中国进行了为期10天的访问。该工会联合会的成员包括美国最大的行业工会“服务业员工国际联合会”等多个大型行业工会，代表大约600万名美国工人。不过，对中国工人拟议中的新权利的声援，以及向一些跨国公司及其协会施压只是“变则赢”这次访问中的议题之一。真正让这次访问具有历史意义的在于“破冰”，因为这意味着美国工会改变了几十年来对中国工会的抵制政策，中美之间的另一场冷战结束了。“变则赢”的执行总监Greg Tarpinian坦言:“我们落伍了。尼克松1971年就来了，我们2007年才来。”而霍法则说:“我们觉得是时候抬起埋在沙子里的头，和这个大国接触了。”(www.chuimin.cn)

这次中美工会之间跨越几十年恩怨的握手，源于双方面临的共同难题:在资本无疆的全球化时代，弱势的工人该如何更好地保护自己的权益?在一个资本合作越来越全球化的时代，代表工人利益的工会和劳工组织是否也应该有更多全球性的接触和合作?

随着美国对中国的贸易赤字不断刷新历史纪录，美国劳工组织普遍认为是中国通过不公平的贸易措施，“偷”走了美国人的饭碗。因此，他们已经成为美国国内一支有影响力的反华政治力量，要求美国政府和国会在诸如贸易和人民币汇率等问题上制裁中国。这些组织的代表就是美国两大全国性总工会的另一家劳联产联。

“变则赢”的霍法至少3年前也持同样的看法。但这次来访，主旋律则是“团结”。5月15日“变则赢”的新闻稿，标题就是“构建新一代的团结”。构建这种团结的基础不仅在道义，更在利益。世界上有越来越多的劳工组织开始意识到，全球有大约25%的雇员在中国，中国作为世界工厂，其工人的工资水平和劳动条件决定着发展中国家——也越来越影响着发达国家——工人的工资水平和劳动条件。因此，他们称，捍卫中国工人的权利，在某种程度上说就是捍卫全球工人的权利，阻止全球工人工资和劳动条件的“探底运动”。

在美国国会作证的中国人

刘君自称是这场中国劳动合同法全球保卫战的首倡者。

据这位来自上海某大学政法学院法律系的教授介绍，2006年4月24日，就是在华东政法大学举办的上海《劳动合同法(草案)》研讨会上，发生了前面所述的那件让人意想不到的事情。这个事件最终促成对新法草案的关注从国内走向国际。当天参加讨论的人来自法学界、劳动部等部门。

根据刘君回忆，当天上午，在没有受邀的情况下，二十来家美资企业的人力资源经理在上海美国商会有关人士引领下来到研讨会现场，并发生了前述的一幕情形。威胁撤资的那个加拿大华人站着用英文演讲，以撤资相要挟，要求修改草案;并且以人力资源管理理论批评草案。刘君认为，这充分暴露了这些平常大谈公司社会责任的企业的真实意图。事后，他马上向一百多位劳工、社会和经济领域的外国朋友通报了这件事。

“我们要打一场劳动合同法的保卫战!”刘君对他们说。于是，后来就有了全球劳工战略的独立报告和《纽约时报》的头版文章，中国劳动合同法草案保卫战在美国打响。

事情在2007年3月达到一个新的高潮。3月23日，刘君受邀在美国国会进步小组(代表70名众议员)就跨国公司阻挠中国劳动合同立法问题作证。在一个半小时的作证中，他还特别强调了全国总工会在立法过程中所扮演的重要角色。

“从中国大陆去美国国会作证，而且是正面、积极的，我是第一人。”他说，在17天的密集访问中，他分别在旧金山、波士顿、纽约和华盛顿参加活动45次。除了国会作证，他还在加州大学伯克利分校、哈佛大学法学院等地演讲，此外还拜访了参议员、国务院及国家劳资关系委员会，以及包括劳联产联在内的多个工会。

值得一提的是，在会见劳联产联领导人的时候，很多外国朋友都建议刘君不要谈全国总工会，因为劳联产联对全国总工会不太友好。不过在交谈中，劳联产联的三号人物财务长理查德·特罗卡主动问起全国总工会在立法上起了什么作用。

“一谈到这个话题就比较愉快了。我说，全国总工会坚定地站在工人一边。他们的态度也有所转变。”刘君说，“美国工会对中国工会存在误解，这需要沟通”。他强调:“按照美国的政治模式来理解中国，肯定不行;按照今天的美国来理解中国，肯定也不行。”

☞情景模拟

根据案例材料和中国国情，尝试以小组合作形式，模拟相关政策主体之间围绕《劳动合同法(草案)》展开的互动过程。

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是非官方政策主体间关系?非官方政策主体间关系有哪些基本类型?当前中国主要有哪些类型的非官方政策主体间关系和政策互动行为模式?各自有何特征?

3.结合案例材料，分析案例中各种利益主体及其代表在政策互动过程中所体现出来的主体间关系与互动机制的特征、价值目标与行为动机，以及可能的政策影响。

4.结合中国国情与案例材料，预测相关政策主体在政策互动过程中可能面临的主要问题和挑战，并预测其未来发展路径和趋势。

【注释】

[1]主要参考资料:(1)张立伟.19年提案生涯:一个代表的民意主张［N］.21世纪经济报道，2006-03-09.
　　(2)郭晓宇.连任5届全国人大代表姜健:当代表就要全心全意［N］.法制网—法制日报，2008-03-14.
　　(3)吴名.姜健:提案最多的人大代表［N］.今晚报，2009-11-27.

[2]主要参考资料:(1)葛清.网络电视之困［N］.南方周末，2006-11-16.
　　(2)谢鹏.三网融合终结12年纷争［N］.南方周末，2010-01-21.
　　(3)郎朗.三网融合试点方案解密:各地IPTV一家经营［N］.21世纪经济报道，2010-07-08.

[3]主要参考资料:(1)吴晨光，法伊莎.“政府高参”低调55年后亮相前台［N］.南方周末，2004-04-15.
　　(2)马昌博.中国官方智库调查［N］.南方周末，2007-10-11.

[4]主要参考资料:(1)黄小伟.中国商人纷纷“认祖归宗”［N］.南方周末，2006-06-08.
　　(2)钟慧丽，张妍婷，张炜利.浙商大会架起财富金桥［N］.钱江晚报，2006-06-06.
　　(3)宫靖.游牧中国.新商帮谋求跨区域话语权［N］.上海证券报，2006-06-06.

[5]主要参考资料:(1)邓瑾.保卫劳动合同法［N］.南方周末，2007-05-24.
　　(2)姚忆江，吴冰清.绑在劳动合同法上的劳资博弈［N］.南方周末，2008-07-31.
　　(3)张立伟，陈欢.外商强硬拒绝《劳动合同法》草案威胁要撤资［N］.21世纪经济报道，2006-05-11.

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