非官方政策主体及其政策角色

第四节　非官方政策主体及其政策角色

☞考查知识点与考察目标

识记:非官方政策主体的含义与基本类型，中国非官方政策主体的基本构成

理解:商帮等非官方政策主体的基本政策角色与参与渠道，非官方政策主体的一般政策参与机制，中国主要非官方政策主体的政策角色与政策参与机制

应用:运用公共政策相关理论，描述与分析案例中非官方政策主体的政策行为动机、参政机制及其对具体政策过程的影响

现代商会的兴起与功能^[4]

2006年6月2日，面向全球浙商的首届浙商大会召开期间，一位普通的温州商人朱君在杭州市浙江世贸宾馆主持了一场招待宴会。他手持酒杯，用温州普通话向来宾们发出去广西百色投资的邀请，与他碰杯的客人都是来自全国各地的浙江商人。这场宴会的真正主角是广西百色市田东县县长。朱君是广西浙江商会会长，也是广西某能源开发有限公司总经理。在随后的推介会上，朱君说服了他的浙江老乡与田东县签订了2个项目的投资意向，投资金额达8亿元。

这只是浙商通过商会形式组织的众多活动之一。仅仅在这次全球浙商大会活动期间，浙江省内外约5000名浙商汇聚;来自省内11市、区和外省24个城市的代表云集，大部分城市的主要领导亲自担任代表，并带来了数千个投资项目。结果是，共达成投资意向300多个，签约项目价值近百亿元。其中，江苏宿迁收获最丰，接到了60多个投资意向，宿迁市领导开心地说:超过了预期目的!而在稍早前的2006年3月，贵州省贵阳市政府就曾前往杭州招商，贵州浙江商会会长叶森林利用自己的资源，组织了150家浙商企业参加招商会。在5天的经贸洽谈会中，浙商投资团就与贵阳市签订了总额近百亿的投资协议，其中50亿元是正式投资合同。浙江省经济技术协作办公室主任姚君对此评价说:这些大会是浙江各地商会巨大能量的展示会。有媒体声称，浙商已成为全国第一大商帮。

商帮的新兴?

近年来，“商帮”这一概念被各省的商人们频繁使用，最早提出“商帮”概念的是五大新商帮——山东商帮、苏南商帮、浙江商帮、闽南商帮、珠三角商帮。其他各省商人也纷纷起而效仿，开始按照地缘给自己定位——安徽省和山西省的商人们分别提出了新徽商和新晋商的口号，重庆、河南、河北等地的企业家们也将自己归类，分别冠以新渝商、新豫商、新冀商。2006年3月，北京河北企业商会成立，会员不仅仅是北京的河北商人，还包括全国各地的河北籍企业家。河北企业商会会长李君说:“我们将利用商会平台，打造出新冀商的形象。”

事实上，也正是在2006年5月20日，在浙江省人民大会堂，首届中国商帮峰会隆重举行。全国政协副主席、全国工商联主席黄孟复应邀出席峰会并致辞。在当晚的一次分论坛上，浙江省一位工商联人士将黄形容为“当代中国商帮‘总帮主’”。黄孟复在致辞中说:“商帮，这个历史上曾经辉煌与沧桑，赋有特殊内涵的名词在改革开放的春风里又生机勃发了。”

值得注意的是，商帮这一词汇近几年频频出现在各地政府官员口中。2006年1月12—13日，首届苏商领袖年会在南京召开，江苏省人民政府一位副省长出席会议。江苏官方和地方媒体就有“近年快速崛起的江苏商帮”提法。而在杭州举行的此次所谓首届中国商帮峰会上，许多入围“十大商帮”省份的重量级企业代表来得较少，倒是具有些官方色彩的各省市工商联不少人士与会，沈阳、山东泰安等地则派出政府要员参会。一位研究者指出，对各地政府来说，之所以热衷于商帮概念，最大原因是商帮符合发展本省经济的诉求，这面旗帜可以把本省内企业家凝聚起来，发展地方经济，还可以把离开本省的乡籍企业家团结起来，为本省经济出力。

许多人甚至并不赞成“商帮兴起”之类的说法。在此次峰会上，黄孟复的致辞刚结束，第二位致辞的浙江省政协副主席、浙江省工商联会长徐冠巨在肯定了峰会的意义后，重点强调了对商帮的个人看法——“强化新的‘商帮’概念已不合时宜”，应多谈点“商”，少说点“帮”。在徐之后，中央党校副校长李君如则认为，浙商、苏商、徽商等概念的“地域性特点如此突出，有其历史渊源和现实原因，但是把他们同经济全球化放到一起来讨论，实在太不协调了”。

浙江省浙商研究会副会长、执行会长吕福新会后接受采访时说:“峰会上出现对新商帮的争论，说明大家对‘商帮’有不同的理解。新商帮的概念的确还需要展开探讨。”但多数研究者认为，中国经济是一个内陆型经济，从古至今，各地区间经济差异就很大，这是古代地域型商帮出现的现实土壤。即使在现在，中国各省区间的经济差异仍然很大，因此，如今出现新商帮并不奇怪。

成长历程

就历史而言，人们很容易想起传说中的晋商、徽商，浙商商会很难被称为第一帮。但是，自20世纪90年代中后期以来，单就数量和活动频率而言，似乎并没有任何其他商会能与浙商相抗衡。

据介绍，截至2006年5月，浙商企业联合会已在全国23个省份的省会城市成立;而浙商分布在全国各地的自发商会更是多达数百家。以最具典型的温州商会为例，作为浙江商帮的雏形，第一家异地温州商会在昆明成立于1995年。此后，在全国各地经商办厂的温州人纷纷在各个大中城市建立异地商会。直至2006年5月，温州的异地商会已达到170多家。而由中央电视台经济频道与浙商研究会主办，浙江在线新闻网站等单位参与联合主办2006年首届中国商帮峰会也正是在浙江杭州举行的。

与此同时，不论是慈善家排行榜，还是全国民企500强、富豪榜、民企自主创新榜、纳税大户榜等，不论是什么榜单，只要与财富有关，就清晰可见浙商排列于第一方队前沿。如历年的中国内地富豪榜，浙江籍富豪人数均居第一;全国工商联发布的“中国民营企业500强”，浙江更是遥遥领先，近年上榜数稳定在180家以上，独占1/3强。浙江省个体私营经济注册资本、经济总产值、销售总额、社会消费品零售额、出口创汇额、上市公司户数6项指标均居全国第一，浙商在省外全国各地投资创业的人数达500万，也是全国第一。

然而，在此前的20世纪80年代到90年代期间，浙江商人们一直处于散兵游勇似的创业阶段。创业初期，无论是义乌人还是温州人，都以“挑担走四方”闻名，他们靠石刻、竹编、箍桶、裁缝、弹棉花等百工手艺和挑担卖糖、卖小百货周游各地，人称“南方客”。从90年代开始，百万浙江人大军成了走南闯北的购销员，他们靠肩扛手提，推销浙江小商品。400多万浙江人就此遍布全国，各地逐渐涌现出温州村、义乌城、浙江街。从行商到坐商的转变，使浙江商人们有了组团的想法，于是商会组织开始萌芽。

到了90年代后期，浙江商人看到在本地设厂的好处，不再单纯以贸易为主，纷纷投资在当地创办制造企业。这使他们与当地的联系更为紧密，也更需要商会组织来与当地政府协调关系。浙商研究会执行会长王曙光说:“这个阶段，很多明星企业家涌现，浙商的提法也开始从民间出现，2003年，浙商这个说法也在政府官员口中出现。”2004年成立的浙商研究会正是中国首个研究地域商人现象的研究会。

当时，浙江省政府确实开始意识到，需要组建一个代表浙商群体的商会组织，这不仅是满足外地浙商的愿望，也是为了增强浙商的乡土意识，为本省经济出力。2001年，作为民政部建立“异地商会”的试点，浙江省开始在新疆和甘肃两省建立浙江商会。而浙江商帮概念的出现，缘于这些各地商会组织的渐渐成熟。这些商会的成立大多遵循自发的原则，企业家们在政府机构的帮助下组建商会。各地商会会长是通过民主选举产生的，他们通过一定的程序来解决问题。

浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任陈剩勇教授认为:“相比于行业协会，这种商帮性质的区域性商会更注重阶层综合利益的表达，在话语权的表达上更有力。”

话语权(www.chuimin.cn)

“一只拳头比五个分散开来的手指有力量。”山东省浙江商会的某建设集团有限责任公司一位管理层人员如此解释入会原因。各地商人们热衷于将自己归属于某一商帮概念中，在很大程度上是想依托商会组织来表达或保护自己的利益。而在现实中，商会组织也确实具有很强的话语权。

2005年初，浙商张君在投资1000余万元建设一个灯具家饰市场时，先后遭到三批共150多人的打砸破坏。事发后，黑龙江省浙江商会立即介入，并发函给当地政府，要求严肃查处。此举当即引起当地政府高度重视，肇事者被迅速绳之以法，而市场建设也予以及时恢复。

山东省浙江商会成立于2003年，运行经费来自会员企业缴纳的会费和资助。而与此对应的是，会员拥有选举会长的资格，商会要在会员权益维护、项目招商和商业信息方面为会员服务。在必要的时候，商会还要代表多数会员利益与当地政府谈判。据其会长章君透露，类似黑龙江省浙江商会的为会员维权事件，山东省浙江商会两年多来也为数不少。他的一个体会是，以商会名义进行维权，当地政府的重视程度立刻不同。

章本人是在山东有较大投资的某投资集团董事长。事实上，章本人只负责商会的重大决策，维持商会日常运转的是执行会长、秘书长等十余名工作人员。仅仅在两年多的时间内，山东省浙江商会就利用自己在浙鲁两地人脉，组织和协办了多次“浙商齐鲁行”，促成的来鲁投资在400亿元以上。

北京河北商会会长李君认为，这些功能是目前一些行业协会无法提供的。在他看来，改革开放以来涌现出的一些号称“民间社团”的行业协会，或者依附于政府，缺乏自主性而沦为“二政府”;或者组织很不健全、缺乏凝聚力而徒有空壳。反之，这些商会是具有乡缘情谊的企业家群体自发组织的，更容易从企业家的角度考虑问题，反映他们的利益诉求:“一个企业家是没办法与当地政府谈判的，而一个商会组织却能让政府坐到谈判桌前。”

通常情况下，浙江商会主要发挥两个作用，一是商会与政府的有效沟通;二是替会员企业维权。事实上，正在为投资指标殚精竭虑的各地政府官员们不可能对浙江商会背后6000亿元的投资额无动于衷。现在任何一处浙江商会组团考察，各地政府的最高领导都会出面接待，听取浙商的意见。一位有关人士指出，很多城市的市长甚至拍着胸脯承诺，他们的电话就是浙江商人的119。2004年12月，作为贵州浙江商会会员企业的某建设集团贵州公司参与贵州某单位工厂投标，已中标而又被废除。随后，贵州浙江商会开展了一系列工作，最后该公司原来的中标得以维持。

不过，也有例外的时候。一件事情发生在山西。2009年4月，该省出台《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》(晋政发［2009］10号，下称“10号文”)，明确将全省登记在册的2840多座煤矿收归国有，到2010年仅保留1000座。而浙商在山西投资煤矿企业超过450家，投资总额在500亿元以上，浙籍相关从业人员在10000人以上。据由浙江省国土厅、司法厅及省协作办等部门完成的一份名为“浙商在晋投资的煤矿企业在山西煤矿企业兼并重组背景下可能遭受重大损失”的调研报告称，其中大部分浙商都是山西省近年来招商引资过去的，如今却被要求“占股不得超过30%”，而其原有合法的资源采矿权补偿价款计算方法由山西省政府确定，“此举不仅没有法律依据，也与国务院煤炭产业政策相冲突”。2009年11月9日，浙商资本投资促进会向全国人大、国务院、山西省人大、山西省政府发出特快专递，要求对《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》，以及“10号文”的合法性、合理性问题进行审查处理。

在遭到山西方面的强硬拒绝，感到“回天无力”后，浙商资本投资促进会转而于2010年1月10日在杭州发出一份《致全球浙商公开信》。信中将山西省列为“2010年浙商投资预警区域”名单，同时名列在内的还有迪拜。公开信还对山西、迪拜入围“黑榜”的原因作出解释:认为在山西煤改中，由政府指定交易对象、交易价格、交易时间和交易方式，剥夺了企业的正常经营决策权，给投资者带来巨大政策风险。而迪拜危机，则属于市场风险。

独立性困境

据章君透露，山东省浙江商会有三名特殊身份的名誉会长，他们均是现任山东省副省级官员，其中包括副省长。而浙江省经协办官员则指出，浙江企业联合会“与我们虽无隶属关系，但基本是在我们指导下成立的，与我们有着较密切的联系”。其一位工作人员将全国各地的浙商企业联合会的功能定位具体为四句话:浙企娘家，信息平台，维权机构，政企桥梁。

多年关注新商帮现象的一位地产策划人士注意到一个有意思的现象，温州商人在各地未成立商会前，影响力并不大，一旦商会成立，会长、副会长多数就成了当地政府的座上宾，礼遇即时不同。浙商研究会一位副会长则指出，古代商帮更多是纯民间性的，商人自发组织起来，然后去寻求与政府的合作，但多数时候处在与政府的谈判格局中。但是，今天的商会与政府关系更直接了，有的是政府要求设立的，有的是在政府支持、倡导下设立的。这样成立起来的商会多会主动寻求政府保护，以政府为靠山，弱化了为会员服务的功能。

一位不愿具名的商会人士认为，商会亲近政府高官的行为，部分原因是因为现行体制下，与政府关系搞好符合多数会员利益。但更大的原因在于，在现行体制下，商会无法真正独立，处境尴尬。我国的民政法规规定，民间团体必须要有“业务主管部门”。据浙江省经协办相关人员介绍，浙商的外省企业联合会均挂靠在当地省政府或省发改委下辖的经济合作部门。他们要接受浙江和当地省经济合作部门的双重指导。事实上，除跨省商会外，各省省内都有类似商会的企业组织，如各级工商联合会、工商部门下设的中小企业联合会、经贸部门下设企业联合会等。其情形与商会相比，更像一个政府下设部门。有的协会领导，甚至就是主管部门的正职或副职领导。

据章君透露，截至2006年，山东全省有30万左右的浙商在投资创业，资产上亿元或在当地有较大影响的浙商企业少说也有2000家。目前加入商会的仅有数百家。参会某浙商企业的一位高管的看法是，“虽然从数千到数万元的会员费并不昂贵，但不少企业不会选择入会，原因是商会并不真正独立，当企业与政府利益冲突时，商会并不能起到太大作用”。

对此，广东省省情调查研究中心一位研究人员认为，目前商会组织遭遇尴尬，运作比较麻烦。有的带有政治色彩，有的成为一种形同虚设的机构。总之，商会本身的运作机制不健全导致一些企业对商会的兴趣不大。

☞情景模拟

假如您是案例中的任一角色，如普通浙商张君、北京河北商会会长李君、浙江省经济技术协作办公室主任姚君、全国工商联主席黄孟复，或浙江、山西、贵州、山东等不同省份相关主管部门领导，根据案例材料和中国国情，您将如何组织或对待山东省浙江商会等类似的各种现代商会组织?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是非官方政策主体?非官方政策主体有哪些基本类型?当前中国主要有哪些类型的非官方政策主体?其各自行为模式有何特征?

3.结合案例材料，分析案例中现代中国商会在各种政策过程中的价值目标、行为动机、互动机制与可能政策影响。

4.结合国情与案例材料，谈谈案例中相关政策主体行为模式可能存在哪些问题与应对措施。同时，预测中国现代商会的未来发展路径和趋势。