公共政策的社会规制功能及其运行

2023-12-05 理论教育版权反馈

【摘要】：10月份，张海超来到郑州市第六人民医院拍胸片检查，显示双肺有阴影，但不能确诊病情。不过，张海超就诊的郑州各大医院和北京多家医院，因为不是法定的职业病诊断机构，这些医院在出具的诊断结论中只能用“疑似尘肺”和“不排除尘肺”等表述。根据有关规定，如果劳动者对职业病防治中心鉴定结果不满意，还有职业病鉴定委员会可以进行复议。

第三节　公共政策的社会规制功能及其运行

☞考查知识点与考察目标

识记:公共政策社会规制功能的含义，公共政策社会规制功能的主要表现形式

理解:公共政策社会规制功能的价值定位和实施机制，公共政策社会规制功能的实施原则，中国当前公共政策社会规制功能的主要实施机制

应用:运用公共政策相关理论，分析本案例中公共政策社会规制功能的实施机制及其效果，掌握和了解当前我国公共政策社会规制功能的实施措施与手段

农民工“开胸验肺”维权记^[3]

张海超系河南省新密市刘寨镇老寨村村民，原本有一个温暖的家庭，夫妻恩爱，女儿乖巧。但是，不曾预料，他的生活从2007年8月开始转变。

初闻噩耗

这年，他感觉身体不适，还有咳嗽、胸闷症状，随后一直以感冒治疗。10月份，张海超来到郑州市第六人民医院拍胸片检查，显示双肺有阴影，但不能确诊病情。意识到病情严重，张海超此后到河南省人民医院、郑州大学第一附属医院、河南胸科医院等各大医院就诊，几家医院均告诉他患上了“尘肺”，并建议到职业病医院进一步诊治。

“尘肺病”对张海超而言不亚于晴天霹雳，常年在耐火厂打工的他对这个病有所耳闻，知道是一种难治的职业病。

从2004年8月到2007年10月，张海超在离家不远处的新密市曲梁乡境内郑州Z耐磨材料有限公司打工。该公司以生产耐火砖为主。打工期间，张海超在该公司历经杂工、破碎、压力机三个工种，他说这三个工种都会接触到粉尘。被医院诊断为“尘肺”后，他就怀疑是在公司打工期间得的这个病。

为了确诊，2009年1月，张海超到了北京。随后的近一个月，他先后在北京协和医院、中国煤炭总医院、北京朝阳医院、北京大学第三附属医院等医院就诊，得出的结论也为“尘肺病”。不过，张海超就诊的郑州各大医院和北京多家医院，因为不是法定的职业病诊断机构，这些医院在出具的诊断结论中只能用“疑似尘肺”和“不排除尘肺”等表述。

艰难求证

按照我国《职业病防治法》的规定:“劳动者可以在用人单位所在地或者本人居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。”因此，张海超来到郑州市职业病防治所(以下简称郑州职防所)要求鉴定。职防所的医生说张海超得的是职业病，但是要他提供相关材料。按照《职业病防治法》的规定，“职业病诊断、鉴定需要用人单位提供有关职业卫生和健康监护等资料时，用人单位应当如实提供，劳动者和有关机构也应当提供与职业病诊断、鉴定有关的资料”。但郑州Z耐磨材料有限公司拒绝提供材料，张海超没能如愿。

随后，在历经了多次上访甚至和Z公司发生冲突后，由新密市领导和信访局协调，张海超才得以在2009年5月12日去郑州职防所进行诊断。5月25日，张海超得到了郑州职防所的诊断结果，让他难以接受的是，诊断结果却是“无尘肺0+期(医学观察)合并肺结核”，建议进行肺结核诊治。然而，究竟什么叫“尘肺0+期”?据一位医学专家的看法，他说这意味着“有了，但还没有到1”。但是，前面又加了个“无”字，到底有还是没有，无论如何，这意味着郑州职防所并没有给一个明确的答复。

在一位评论人士看来，法律明确规定，专业的诊断机构如果要对职业病作出一个诊断的话，必须要说明四点，第一，有还是没有。第二，如果有的话是什么职业病。第三，如果有职业病，现在是第几期。第四，还要给出诊治的方案。但是，郑州职防所的“无尘肺0+期医学观察合并肺结核”到底在说什么，前后矛盾，整个是一个糊涂的诊断。

“这个结果我无法接受，北京和郑州各大医院都说我是尘肺，职防所却说我是肺结核，以前的肺检结果早就证明不是肺结核了。”张海超说，他把多家医院的诊断结果拿给郑州职防所的医生，但没有得到认同。但是，《职业病防治法》以及卫生部2002年出台的《职业病诊断鉴定管理办法》都明确规定，职业病只能由省级卫生行政部门批准的医疗卫生机构来诊断，而且当事人去诊断的时候，必须到用人单位所在地的有资质的医疗卫生机构诊断。因此，只有郑州职防所的诊断才是具有效力的。事实上，负责协调的新密市信访局和用人单位Z公司也只认同郑州职防所的诊断结果。因此，张海超索赔无门。

根据有关规定，如果劳动者对职业病防治中心鉴定结果不满意，还有职业病鉴定委员会可以进行复议。然而，张海超也曾尝试走这第二条路。不过，就在听到职业病鉴定委员会业务室一个工作人员说了一句话后，张海超打消了走这条路的念头。当时这位工作人员说，因为郑州市职业病防治中心跟郑州市职业病鉴定委员会是一个门两个牌子，名义上是两个机构，但是是在一个地方办公。

很自然，一方面是对于职业病鉴定委员会的不信任，另一方面，张海超说，鉴定委员会六七千的鉴定费他也无法接受。于是张海超当晚去了郑州大学第一附属医院(以下简称郑大一附院)，选择开胸验肺。

开胸验肺

“按照肺结核治肯定治不好，难道我就这样等死了?”张海超说，在与郑州职防所解释无果后，他再次来到郑大一附院，要求做手术开胸检查。

“大夫跟我说了，从胸片上就能判断是尘肺，再动手术没有必要，也很危险。”张海超说，在他的强烈要求下，医院最终在2009年6月22日为他做了肺组织活检手术(开胸验肺)，就是把肺组织切下来一块，作病理化验。术后的肺检结果为:“肺组织内大量组织细胞聚集伴炭木沉积并多灶性纤维化。”

据张海超说，郑大一附院在病理分析上认定张海超是尘肺病，但由于医院没有职业病的诊断资质，所以医院在排除其他肺部病变后，只能在诊断报告中写出“病变不排除尘肺”的结论。2009年7月1日，张海超因为支付不了医疗费不得不出院，在郑大一附院出具的张海超的“出院诊断”中载明:“尘肺合并感染。”医嘱第一条就是:“职业病防治所进一步治疗。”于是，农民工张海超为了维权而“开胸验肺”的新闻就这样发生了。(www.chuimin.cn)

维权的困境

后来经披露，张海超曾经有一次发现自己病情的机会。2007年1月，他参加过Z公司组织的体检，但公司并没有告知体检结果。直到今年1月6日他去新密市防疫站查询，才知道那次体检就发现肺有问题。新密市防疫站的领导说，当时已通知单位让他去复查。张海超由此推断，“肯定是公司把体检结果扣下来了”。他认为，单位把及时复查的通知给隐瞒下来了，使他错过了最佳的治疗时机。据他了解，那时候如果做生理盐水吸肺，那医学上还能治疗。但是，以他现在的状况，医学上也无能为力，这种病就是绝症，比癌症还可怕。

按照职业病防治法的相关规定，职业病检查需要用人单位提供职业史证明书、职业健康监护档案、职业健康检查结果、工作场所历年职业病危害因素检测评价资料等多份材料。但张海超最初去申请职业病诊断时，Z公司并不愿提供这些资料，是在新密市领导的协调下，该公司才不得已提供了证明。Z公司一位秦姓副总经理的辩解是:张海超中间离开过，后来又去了别的单位，谁知道他后来干的工作会不会造成职业病。

其实，按照目前的职业病防治程序，得了职业病，还得单位开证明才能诊断，等于让企业“自证其罪”，这恐怕是很少有企业愿意做的。而且，即便是张海超最终得到了诊断的机会，却并没有得到想要的结果。“就算最后证明郑州职防所的诊断错了，他们也可以以误诊为由解释，谁又能监管呢?”一位关注此案的律师说，从这个案例看，职业病的诊断似乎成了“独门生意”，其如何判定全是自家说了算。

此外，职业病的诊断、鉴定乃至最终的工伤认定、赔偿是个漫长的过程。按照《职业病防治法》，在职业病的医学观察期，也就是疑似职业病的观察期，诊治的费用应当由用人单位承担。但是很显然，企业用人单位往往没有尽到这样的责任。结果，这样一个诊断过程有时候太长，本身就是耗尽人的心血，甚至生命。据大河网报道，同样是在Z，有一个二期的尘肺病病人，还没有走完整个工伤认定程序，就已经去世了。

事件处理

张海超“开胸验肺”事件经媒体披露后，社会舆论哗然，也引起河南省省委、省政府和国家卫生主管部门的高度重视。河南省委书记徐光春高度关注张海超“开胸验肺”事件，先后四次作出重要批示表示:如此草菅人命损害河南形象极端不负责任的事情，法不容理不容情不容，必须严查绝不允许再次发生，并要求对视职工人身安全于不顾的企业必须查处，对病人极端不负责任的医疗机构、医务人员必须查处，对严重失责渎职的党政负责人必须查处，对农民工张海超造成身体伤害、精神损失的人和事必须查处并予以赔偿。省长郭庚茂批示指出这是一起对群众生命健康极端不负责任的典型案例，不可等闲视之，政府有关部门要深刻反思，引为鉴戒，尽快制定改进措施，加强监督管理，确保人民群众健康安全，维护群众合理权益。

同期，卫生部责成卫生部相关司局和中国疾控中心权威专家组成联合督查调研组赴河南对该事件进行督查调研。2009年7月24—25日，督察组到郑州实地调查。7月26日，郑州市职防所再次组织省、市专家对张海超职业病问题进行了会诊，诊断为“尘肺病Ⅲ期”。2009年7月26日，张海超被河南省新密市劳动局认定为工伤，张海超由此开始申请伤残鉴定。

8月12日，在省卫生厅召开的“全省职业病防治工作”会议上，河南省卫生厅对有关单位和个人的查处情况进行了通报，给予郑州市职防所、新密市卫生防疫站等单位通报批评;撤销郑州市职业病防治所樊某等3人尘肺病诊断资格证书;责成郑州市卫生局追究郑州市职防所主管业务领导责任;建议新密市市委、市政府依照相关法律法规追究新密市卫生行政部门、卫生监督机构及新密市Z耐磨材料有限公司有关责任人的法律责任，给予新密市卫生局副局长、卫生防疫站站长、卫生监督所所长耿某撤职处分。随后，郑州市、新密市分别对相关责任人作出处理决定。停止郑州市职防所所长工作，接受调查。郑州市卫生局党委作出决定，免去李某郑州市职防所副所长职务。给予郑州Z耐磨材料有限公司党总支书记侯某留党察看一年处分，给予公司副总经理秦某开除党籍处分，建议公司董事会解除其副总经理职务。

然而，在河南省卫生厅7月31日签发的这份豫卫办(2009)40号文件《关于对张海超职业病诊断问题有关责任单位和责任人员查处情况的通报》中，还对为张海超“开胸验肺”的郑大一附院进行了通报批评。理由是:该院在不具有职业病诊断资格的情况下进行职业病诊断，违反了《职业病防治法》。河南省卫生厅此举，遭到了网友一致的谴责。众多网友“涌到”河南省卫生厅网站的“厅长回复”栏目下抗议其调查。网友留下了如“厅长!我有病麻烦你给指定个医院看”，“请立即纠正你们的错误处罚决定”等类似的留言。甚至还有网友认为，郑大一附院为张海超“开胸验肺”是“见义勇为”。

事件后续

2009年9月17日，据新密市政府新闻发言人通告，经过多方努力，张海超已经和郑州Z耐磨材料有限公司签订了赔偿协议，他最终获赔61.5万元。2009年10月陕西煤化工集团下的尘肺病研究所决定为张海超提供免费的尘肺病灌洗治疗，张海超在中国煤矿工人北戴河疗养院先后接受了两次分期肺灌洗手术。

他的4名工友也因患尘肺病获得该公司共计100多万元的赔偿金。马建山被确诊为尘肺病Ⅰ期，获赔21万元;王友才、尚文革、高水武均被确诊为尘肺病Ⅲ期。尚文革获赔31.5万元、王友才获赔31.7万元、高水武获赔31.5万元。鉴于张海超、马建山、尚文革、王友才和高水武已经丧失劳动能力，刘寨镇政府还为他们办理了社会最低保障。目前，还有部分工友也正在通过调解争取自己的赔偿。

事件发生后，众多媒体评论认为此事件暴露出了职业病维权的艰难处境，暴露职业病防治漏洞。媒体认为，张海超的成功是偶然的，要防止这类事件再次发生必须对制度来一次“开胸验肺”，彻底解决该事件唯有修改法律。

对于媒体呼吁修改法律，卫生部发言人毛群安在接受媒体采访时回应说，“一个办法或者法律，都是经过了诸多调查论证，包含了很多案例的经验教训，‘开胸验肺’事件属于个案，在个案事件中出现的问题，应该具体地来进行解决。”

☞情景模拟

假如您是案例中的任一角色，如张海超本人、郑州市职防所医生、郑大一附院医生，或河南省卫生厅、国家卫生部等相关政府部门领导人，您如何看待“开胸验肺”事件?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是公共政策社会规制功能?公共政策社会规制功能有哪些基本类型与表现形式?当前中国公共政策社会规制功能主要有哪些实施机制?

3.结合案例材料，分析案例中相关公共政策的价值目标、功能定位、实施机制与社会效果。

4.结合国情与案例材料，分析案例中相关公共政策可能的发展趋势。同时，也谈谈案例中相关公共政策现象可能包含的经验与启示。