公共政策的内部管制功能及运行

第一节　公共政策的内部管制功能及其运行

☞考查知识点与考察目标

识记:政策内部规制功能的含义，政策内部规制功能的主要表现形式

理解:政策内部规制功能的价值定位和实施机制，政策内部规制功能的实施原则，中国当前政策内部规制功能的主要实施机制

应用:运用政策功能相关理论，分析本案例中政策内部规制功能的实施机制及其效果，掌握和了解当前我国内部规制功能的实施措施与手段。

四川治警记^[1]

又是一夜没有睡好。大清早卓君就坐在办公桌前，望着一沓紧急上报材料，心事重重。从39岁起，卓君已在四川省当了9年的公安厅厅长。但他现在遭遇的挑战是前所未有的。桌上的那些材料上说，在四川一些城市，一些派出所的所长、公安局的局长准备辞职不干了!其中一个县的30个派出所中，竟然有14个派出所的所长萌生了辞职念头。

缘　由

这可是从没有过的事。

卓君知道，这些所长、局长是冲着省公安厅颁布的一项措施来的。2003年1月发生的“赵元事件”引起四川省省委书记高度重视。四川省委决定以此事为契机整顿政法队伍，并要求“政法队伍整顿，公安先行”。6月5日，根据四川省委常委会决定，四川公安厅颁布了第6号令《关于严禁公安民警参与经营娱乐服务场所及为其违法活动提供保护的规定》以及第7号令《关于严禁公安机关乱收费、乱罚款的规定》，两令各有4条，合称“8条严禁”。第6号令严禁警察经营或参与经营服务娱乐场所、接受这些场所经营者的馈赠，或者为这些场所的色情、赌博、吸贩毒提供保护等;第7号令严禁自立项目收费、超标准收费，严禁超标准、超范围罚款，严禁下达或者变相下达罚款指标等。违反第6号、7号令者，轻则给予纪律处分，重则降级、撤职甚至开除，违反禁令又触犯刑律构成犯罪的，还要追究刑事责任。

颁布禁令的当天，四川发生了令全国震动的C市警察冷漠执法导致3岁幼女饿死的李思怡事件、N市高考试卷被盗案、Z市警察打人致伤案三起“惊天大案”，给禁令作了一个沉重的注脚。

与此同时，四川省公安厅下令在全省范围内清理错案，退还多收乱罚的钱款，竭力塑造警察形象。于是人们惊喜地看到了这样一个场面:6月20日，K县新任公安局局长登门给3起错案当事人赔礼道歉，并将6万余元乱罚款退还给当事人。根据统计，第7号令施行后，四川公安机关共取消自立收费项目370个，取消超标准收费项目189个，取消超范围罚款41项，取消超标准罚款43项，退赔乱收乱罚款91万余元。

正当外界一片叫好声时，麻烦就来了。

“再不解决就是自掘坟墓”

“8条严禁”的颁布，说穿了就是不让警察和钱沾边。这是四川警界高层早就想干而一直未能干成的一件大事。

在卓君的心目中，一个好的警察应该是侠肝义胆，大智大勇，忠诚于国家、人民和法律的，是社会正义和公正的守护者。“心中有人民，有法律，他就有了做好警察的基础了;同时，他还是一条汉子，不惧怕犯罪分子和困难——在现今的情况下，这个不惧怕就显得更加重要。”但现实是，“我们很多警察在市场经济的大潮中经不起诱惑，警察腐败的一大根源，就是‘钱’——警察变成了一个创收、营利者，由此必然导致他们在执法时产生偏差”。

公安是国家权力部门，经费应该由国家财政保证，警察理应“吃皇粮”。但实际情况是，地方政府在作财政预算时，通常不给足够的预算，或者有足够的预算，却要公安部门先创收，然后再返还。创收的一个重要途径，便是收费，于是各种自立的、超范围、超标准的收费就产生了;如果收费还不能解决问题，公安部门还得去“化缘”——拉赞助。卓君把收费和化缘称为“吃杂粮”。“杂粮”之外，还有罚款——大多是卖淫嫖娼的罚款，卓君戏称为“尿泡饭”。卓君说，警察长期吃着这三种饭，结果是“皇粮”吃不了，“杂粮”吃不饱，“尿泡饭”吃得一身骚。很长一段时间，各个警种都争先恐后地去查黄抓赌，结果引起老百姓反感，把自己推上了矛盾的焦点。

“警察不与钱沾边，形象自然好一半”，1995年在一次全国公安会上，卓君就苦涩地喊出了这一认识。他说，“我从内心里想带出一支公正执法的、堂堂正正的警察队伍——要达到这点，就必须把警察的执法和行政行为跟警察的罚款、收费行为断然分开，只是把罚款作为治安处罚的一种手段，而不能作为公安机关创收的一个途径;只是把收费当作国家行政的一个行为，而不能当作补充警察经费的一个重要途径。”

四川警方吃“杂粮”和“尿泡饭”究竟到了一种什么程度呢?为此，2003年年中，四川省对全省公安系统的经费状况作了一个调查，结果让人触目惊心。有个百万人口的县，每年公安部门的正常开支要2700万元，可是县财政只给了1/5，其余的要公安部门自己创收。2002年这个县公安局创收的结果，等于全县人均被罚20元钱。2004年，“审计风暴”震荡四川警方。审计暴露出来的公安经费问题触目惊心——S市公安机关办理身份证、准迁证等工本费收入130万元，未给办证客户出具收款凭据;Z市公安机关将罚没款201.9万元滞留在单位账户;C市公安机关将收取的保险公司追回盗抢车辆奖励款、办案单位赞助奖励款等各种收入381.8万元，以现金存放处、室、所或以私人名义存入银行等形式，形成“小金库”5个;L市公安机关502.7万元罚没款未按规定缴入国库;N市公安机关自立名目收费485.7万元……

更为荒唐的是，有一个县政府年初就给县公安机关下达了500万的罚款指标，“不管该县当年治安是否太平，有无刑事案件”。指标的分解，也是“层层加码”——县长为了调动积极性，向公安局局长承诺:“如果完成了500万元的任务，就返回公安局300万，其余交财政”。于是，局长回去召开了局党委会，把指标分解到各个科所，“比如城中派出所处于最繁华地段，分指标100万元，刑警队30万元，治安科50万元……。”同样，局长又对城中派出所所长表示，“完成100万元，返回派出所20万元，否则1分不返”。想像得到，所长转向手下民警表示:“每完成1万，奖励1000元”。对此，一些县领导在汇报工作时还洋洋得意地表示，“县政府对公安机关是非常关照的，罚没收入的90%，都返回了公安!”

不过，公安机关及其工作人员其实并不热衷于类似捞钱事务。因为要分解罚款任务，每年年初是公安系统上下最难过的日子。上自局长，下至机关的每个科室(包括后勤、政工等)、派出所，为了少承担一些罚款任务，常常争吵得面红耳赤。在调查中，很多局长、派出所所长承认:许多时间是“不务正业”，花在了搞钱上面……

调查的结果，让各地党政、财政也认识到，这不是一个经费的问题，而是一个政治问题，一个事关警察生死存亡、事关执政党的执政基础的大问题，“再不解决，就是自掘坟墓了”。根据四川省省委的决定，四川省公安厅以赵元事件为契机，断然颁布“8条严禁”，水到渠成。

官不好当才是进步

禁止滥收乱罚，8条禁令是一剂猛药，“先把后门堵死，然后我再开前门”。但就在后门已堵、前门未开之际，问题出现了。除了一些派出所所长、公安局局长闹着辞职外，还有一些地方的公安局以组织的形式对省公安厅提出了质疑。更多的人，则在网络上发牢骚，“吐口水”。卓君说，那段时间他压力很大。卓君和省厅高层分别带领调查组到各地调研。

前述那个县共有派出所所长30名，为何竟有14名派出所所长要辞职?据这个县公安局于2003年7月8日向当地政府上报的一份材料中说，所长们“感到压力大，任务重，充满了‘巧妇难为无米之炊’的焦虑”。报告说，8条禁令断了“杂粮”、“尿泡饭”，经费难以为继，派出所困难重重:没钱买燃料，没钱支付电话费，没钱出差办案……在一些派出所，因为没钱买汽油，警察们只好骑着自行车甚至徒步去办案。派出所所长们普遍反映，现在不找钱保不了运转，乱找钱又要被辞退，如果不作为，保住自己的饭碗又成问题，“还不如不当这个所长”。

很显然，如果“杂粮”断掉，“皇粮”就必须要有保障。据四川省财政厅行政政法处一位处长介绍，四川省人均财力1万多元，“只能保证工资”。而且，区域财力差异比较明显，举四川某市为例，人均财力仅68元，乡村不良债务高。这位处长在调研中也发现，很多派出所，年初基本上没有安排什么办公费用，有的象征性拿到了千把块钱或者1万元，其余全靠公安机关自己“创收”。而根据前述县公安局报告，基层派出所一年的差旅费除外，通信、水电、车辆保险和燃料费，一个民警打紧安排要花16900元。钱从何来?没有钱一切都运转不了……

2003年的七八两个月，禁令出台后，四川警务受到严重影响。一句顺口溜流传开来:“与其干来找死，不如不干等死。”经过调研，卓君注意到，所长、局长们不愿干，还有一个深层次的问题，那就是关于执法理念。“我为治安管人民”的观念在部分警察头脑中根深蒂固，现在一下要变成“我为人民管治安”，一些人就无所适从了。(www.chuimin.cn)

“什么叫执法?执法就是训人。什么叫管理?管理就是收费。既不能训人又不能收费了，怎么办?”卓君说，“‘8条严禁’以及随后的整顿，让一些所长、局长们觉得官不好当、当不下来、不愿当了，我认为这是中国政治文明的一大进步。”

禁令与保障并行

尽管压力重重，四川省公安厅党委认识统一，态度坚决，决心贯彻“8条严禁”，解决公安队伍中的问题。颁布“8条严禁”以后，省厅数次召集大会，卓君发表了措辞强硬的讲话。其中最让人震动的是，在8月9日一次会议上，卓君捏着拳头大声宣布:“为公安队伍未来，为法律尊严，我卓君宁可背骂名，也不当罪人。”“谁要辞职，今天提出我今天就批，我就不信邪……”结果，那些闹着要辞职的所长局长们也没有谁付诸行动。

四川公安系统随即处理了一批违法违纪的警察;对一些问题严重的公安机关，卓君就给它们“亮黄牌”——后来有媒体说这是中国公安史上的一大创举。过后，还举办了一系列针对各市县公安局局长、派出所所长的培训班，让他们重温法律知识，强调依法行政、依法执法的观念。面对有些地方派出所出现的“停摆”，省公安厅动之以情晓之以理，“共和国待各位警官不薄!虽然我们现在经费困难，但每位警察在当地可算中等收入的工资，政府是保障了的。不愿意干，就脱警服”。

另外，对四川公安的保障与生存问题，经省委书记和省长亲自过问，2004年1月5日，省委办公厅、省政府办公厅转发了《省财政厅关于建立县级公安机关经费保障机制的意见》——也就是所谓1号文件。此举开全国先河，正式确定建立县级公安机关经费财政保障机制。文件规定，按照事权划分和现行财政管理体制，保障公安机关经费供给是同级政府的职责，县级公安机关所需经费由县级财政负责保障，财政部门按核定标准在年初预算中足额安排公安机关的基本支出需要，不留缺口。这个机制将公安经费分成两大块:一是人员经费(包括工资、津贴、奖金、福利及各项社会保障)，参照国家和四川省的统一政策规定执行;二是公安的公用及业务经费(简称办公经费)，按地方财政及治安状况分三个类别核定标准——分别为32450元/人年、23750元/人年、21750元/人年。如果县级财政困难，省、市财政将进行转移支付。作为保障，四川省财政厅承诺，实行“县努力、市尽责、省帮助”的激励约束机制，对县级公安机关基本支出、经费使用效益情况进行综合考核。

有了这个保障，四川警察从此就有了堂堂正正、干干净净执法的底气了。“怎么高估它的价值都不为过”，卓君如是说:“过去地方政府给公安划拨经费，给不给、给多少随意性很大，你求爹爹告奶奶要了一点，还要千恩万谢;现在它给你是一种责任，而且给多少也不由它说了算。”这个保障制度引起了公安部部长周永康的赞赏。2004年春节前，周永康到四川视察，叹道:“在经济并不发达的情况下能做到这点，四川干了一件大事。”周永康批示，要在全国范围内推行四川的做法。

2004年1月17日，卓君通过新闻媒体“昭告天下”:“过去警察因为经费问题违法乱纪，还可以推说是逼出来的，对他们的处理多少有些‘挥泪斩’的意味;经费保障后，再滥收乱罚，就是贪得无厌了，一律‘杀无赦’。”

附件:

1.四川省公安厅“8条严禁”

一、严禁公安民警经营或参与经营娱乐服务场所，违者予以辞退或开除。

二、严禁公安民警为娱乐服务场所经营活动中的色情、赌博、吸贩毒等违法犯罪活动提供保护，违者予以辞退或开除。

三、严禁公安民警接受娱乐服务场所经营者影响公正执法的馈赠或吃请，违者予以纪律处分;情节严重、影响恶劣的，予以辞退或开除。

四、严禁公安民警非公务携枪或着警服到娱乐服务场所消费，违者予以纪律处分。

五、严禁自立收费项目和超标准收费。违反规定的，对单位主要领导、分管领导给予纪律处分。

六、严禁超越罚没范围、罚没标准罚款。违反规定的，对直接责任人和单位主要领导、分管领导给予纪律处分;情节严重的，予以辞退或开除。

七、严禁在收费、罚款时不使用规定票据或开“白条”，甚至不出具任何收据。违反规定的，属单位行为的，对单位主要领导、分管领导给予降级、撤职处分;属民警个人行为的，对当事民警予以辞退或开除。

八、严禁下达或者变相下达罚没指标。违反规定的，对单位主要领导、分管领导给予纪律处分;情节严重的，给予降级或撤职处分。

2.赵元事件

2003年1月19日晚，K县公安局刑警队干警跟踪一逃犯时，在县公安局东城派出所原所长赵元之弟赵彦开的发廊里发现10名嫖娼卖淫男女。赵元指使该所一级警督、正科级侦查员李义阻止K县公安局刑警队干警将违法人员带离现场。随后，赵元率干警赶到发廊，强令K县公安局刑警队干警放人，并强行将赵彦与4名嫖客、3名卖淫女当场放走。接着，赵元又带着李义等6名干警闯入K县公安局刑警队，将已被刑警队带回的两名嫖客强行放走。2003年7月，K县法院对李义妨害公务一案作出一审宣判，以妨害公务罪判处赵元有期徒刑2年零6个月，判处李义有期徒刑1年零6个月。事发后，该省省委书记十分愤怒，批示立即查处，并以此事为契机开始整顿政法队伍。

☞情景模拟

假如您是案例中的任一角色，如卓君、四川省财政厅厅长、某县县长、某一派出所所长，或者是一名普通公民，您如何理解案例中四川省公安厅“8条严禁”的颁布及其系列后果?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例所反映的主要是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策内部规制功能?政策内部规制功能有哪些基本类型与表现形式?当前中国政策内部规制功能主要有哪些实施机制?

3.结合案例材料，分析案例中相关政策出台的价值目标、功能定位、实施机制与可能的社会效果。

4.结合国情与案例材料，分析案例中相关政策可能的发展趋势。同时，也谈谈案例中相关政策现象可能包含的经验与启示。