政策目标与政策动力机制

第二节　政策目标与政策动力机制

☞考查知识点与考察目标

识记:政策目标的含义及其基本类型，政策动力机制的含义与基本功能

理解:政策目标形成的一般机制，政策动力机制一般构成及其运行原理，我国政府政策目标与动力机制基本构成及其运行状况

应用:运用公共政策相关理论，对特定政策过程的目标与动力机制进行分析，关注目标与动力机制对于政策过程及政策主体行为的影响

户外广告:谁动了谁的奶酪?^[2]

一场地方政府借行政权从广告市场获利的“户外广告新政”，正在不少国内城市蔓延。某些地方政府把城市的全部户外广告强行收回，然后进行拍卖，多数地方政府规定从中抽取四成利润，有的城市抽成高达70%。有城市的中小广告企业已因此消亡，有城市的中小广告企业正濒临破产，只剩政府背景的广告公司还在垄断或筹划垄断市场。

与民争利质疑

2009年5月份以来，四川省C市一些繁华路段的街头，广告牌不再是各种炫目的商业广告，而变成了统一的巨幅公益广告:一起创造，共同分享。据一位广告商的解释，“这其实是政府强行收归户外广告牌的结果”。据了解，C市政府强行拆除和收归户外广告牌，在没有重新拍卖之前，就用公益广告覆盖之。不少的户外广告公司负责人声称，由于“政府之手”如此深度介入市场竞争，甚至“与民争利”，C市多数没有政府背景的户外广告公司将濒临破产，而有政府背景的公司可能借此垄断户外广告。

户外广告公司负责人的担忧和C市政府城乡环境综合治理工作领导小组办公室在2009年5月份前连续下发的两个文件《关于规范治理中心城区户外广告工作的意见》、《关于规范管理中心城区户外广告的通知》相关。这两个文件宣布，对C市中心五城区及辖区高速路的户外广告进行全面清理整治，按照“非法的一律拆除，到期和新设的一律拍卖”的原则，在2009年10月1日之前，将C市市区内所有户外广告(100余块广告牌)的三年经营权进行市场化公开拍卖。其拍卖收益的40%归政府所有。

在C市，这场针对户外广告的整治运动开始于2009年5月6日。户外广告商王晓(化名)公司名下的4块广告牌由于有合法手续，没有被拆除，但是被覆盖上了政府统一的公益广告，随后也将被强制公开拍卖。王晓声称，正在履行的合同被迫中断，此前的投入因此全部“打了水漂，我的直接损失，就在300万以上”。其他多数非政府背景的户外广告公司遭遇相似。据了解，仅仅C市最大的民营户外广告公司“大禹伟业”的直接经济损失就达到三千多万，如果算上预期收益和可能支付的违约赔偿，损失甚至可能上亿。

针对这一“户外广告新政”，C市广告商也展开了联合维权行动。2009年5月15日，C市户外广告公司联合抵制了C市政府举办的当年首场户外广告拍卖会，导致15块被拍广告牌仅有4块成交。5月20日和25日，数十家广告公司又联合向四川省政府呼吁立即停止C市对户外广告的强拆行动，并召开听证会，“听取利益相关各方的诉求，以免造成C市广告行业的混乱和动荡”。

但是，C市的整治行动没有因此停止。5月31日晚，在最繁华的商业中心盐市口，为了“保卫”大禹伟业公司的两块巨幅广告牌，数百名户外广告从业者与政府执法人员发生了肢体冲突。当时身在现场的王强称，目睹广告牌被公益广告强行覆盖，自己和许多广告人都“难掩泪水”，感到“已经被政府抛弃”。如今，经过盐市口，依然能看到已被覆盖了公益广告的广告牌，上面写着:一起创造，共同分享。

其实，此举非C市首创。2009年年初，类似举措已经先后在广州、武汉、佛山、扬州、郑州等城市实施，所到之处，均引发社会舆论对政府行为的法理质疑——是“于法有据，还是与民争利”?

依据之争

类似的“户外广告新政”亦在2009年年初发生于广州。1月23日，广州市政府决定对所有户外广告停止审批，收回全部户外广告，进行公开拍卖，政府同样收取40%的拍卖收益。所不同的是，对于收取40%的理由，广州的解释是“空间视觉权”，而C市则称之为“空间资源占用补偿”。而在随后实施这项“户外新政”的扬州，政府抽成的比例更是达到了70%。

然而，新政的依据究竟何在?

早在2006年《C市城市户外广告和招牌设置管理条例》出台时，针对市民提出“非公共载体既然属于私有不动产，为何设置非公共载体户外广告要政府审批”的质疑，C市人大法制委员会主任委员沈某表示:“依据我国民法基本理论，建筑物外墙和屋顶以外以上空间属社会公共资源，由全体社会公民共有，具体由政府代为行使所有权。”C市政府因此将非公共载体户外广告纳入行政许可范畴。既然“空间资源属于公共所有，政府代为行使所有权”，那么政府自然有权在空间资源被户外广告占用后的收益中获取利益补偿。持类似观点的中国政法大学行政法教授高家伟也认为:“户外空间属于公共物权，政府有权对其进行多种形式的管理，包括收取一定的费用。”在他们看来，政府收费的事实依据一是公共空间被以营利为目的的商业行为所占有;二是户外空间使用容易引发空间和地上的通行安全问题;三是市容规划需要监管，不能在不应立广告的地方立广告牌。这些专家认为，政府的适当收费可以用来加强对户外公共空间使用实施有效的管理，不过，40%的收费是否合理，政府需要向民众说明，以防这些费用没有被真正用在户外空间管理上。

但是，在接受媒体采访时，两位民法专家——中国社科院法学所研究员梁慧星和西南政法大学的张和光教授均明确表示，户外广告设置在私有产权的物业上，收益应归业主所有;政府作为管理者，只能根据城市规划和公共利益的需要，对户外广告位的设置进行审批，无权从中获取商业利益。2009年5月14日，中国政法大学法制新闻研究中心在京召开了一场主题为“政府介入户外广告法律问题”的研讨会。众多法律专家都认为政府此举于法无据，有与民争利之嫌;而广州市政府部门提出的“空间视觉权”更是在生造法律概念。

由此，两种不同意见涉及的核心问题是:依附于私人物业上的空间资源，其使用权和收益究竟属于谁所有?

中山大学法学院教授周林彬曾专门撰文分析认为:从权利性质分析，户外广告使用权是一种用益物权，隶属于建设用地使用权的地上权。根据《物权法》第一百三十六条:“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”作为一种地上权，周林彬认为，户外广告使用权的初始配置权利应归属于城市建筑物所有权人所有。但问题在于，在中国，私有物业附属的空间权权属存在争议。其根本原因在于，建筑物虽然私有但建筑物所在的土地属于国有;而空间权究竟是隶属于建筑物还是隶属于土地，物权法并没有对此作出明确的界定。比如，在土地私有制的美国，不存在这个问题，因为建筑物与土地的所有权权属一体;美国的法律明确规定，私有物业所在土地的地上2000米“净空”都属于私人所有，其使用和收益，只要不违反公共利益和城市规划，政府都无权干涉。而政府如果因为公共利益和城市规划对此造成了损害，就必须对损失进行补偿，其损失的计算“包括了十年可预见的收益”。

事实上，据《物权法》主要起草者之一、著名法学家江平透露，在物权法起草时，的确因为中国的建筑物和土地之间的权属问题比较复杂，立法者对空间权的具体定义、权属都存在争议，“把它作为一种特定的物权、一种民事权利进行界定还有困难”，“我们的房屋所有权不是一种完全的所有权，或者你虽有房屋的所有权但土地仍然只有使用权，在这种情况下，确定空间权就比较难办了”。因此，立法者最终选择了搁置对空间权的界定。(www.chuimin.cn)

“但这跟广告的情况不一样”，江平认为，政府此前对户外广告设置收取的审批费用已包含了空间使用的费用，现在要以此为由改为从户外广告的拍卖中获取40%的利益，“这40%从何而来，仍然需要拿出法律依据”。

新政动机

尽管在广告业界受到了普遍质疑，但一些大型广告公司认为C市的“户外广告新政”也有合理的部分。他们的理由是，目前户外广告业太乱了，需要一定的整治。

2008年，中国户外广告投放总量已达345亿，C市的份额已逾十亿。据了解，在C市，仅市区就有大小广告公司上千家。现行的广告管理体制是以行政审批为主，市、区两级管理，横跨多个部门。比如，这次被治理的高速公路边的广告，广告公司只要向高速公路公司或者土地所有权的村委甚至农民交钱签个合同就可以立广告柱，显得管理混乱。一位户外广告商认为，“层层审批的结果是产生了大量寻租机会，导致管理混乱，非法广告屡禁不止，任何人只要能够拿得到媒体资源就可以发财致富”。

对此，C市政府一份研究城市管理工作的“会议纪要”也称，此次出台“户外广告新政”是希望“解决管理缺位、失之于软”的问题，并期望通过“全面迅速推进市场化拍卖”来“统一监管标准”，实现“市场化的资源配置”。一位参与维权的C市广告公司老总表示，他也赞成政府对这个行业进行规范整顿，但是政府出台新政，应该给企业留出缓冲期，对于还在行政许可期限符合规划的合法广告牌，应该允许经营到期;现在这种“一刀切”的做法，显得朝令夕改。

而通过对非公共载体的拍卖，政府收益40%的做法除了在法律上引起争议外，其动机也遭舆论质疑。很多广告公司认为，政府可能在拍卖中设置高额的保证金，抬高户外广告行业的从业门槛，直接将中小公司驱逐出市场，让一两家“有官方背景”的大广告公司“一统江湖”。事实上，一份内部文件显示，C市一家国有控股的大型广告公司正积极准备利用这个机会“大规模获取稀缺性的优质户外广告资源，实现从机场、机场收费站、高速路，到市区黄金商业地段的战略布局，形成区域资源垄断和网络覆盖优势，进而在C市地区获取户外广告定价权。”

这家公司估计，经过拍卖，100多块户外广告牌的流拍率可能达到40%，最终留存市场的仅有60多块，其广告资源的稀缺性将极大程度地推动C市内户外广告价格的提升。但这种状况必然造成户外广告的运营成本大幅提升，中小广告公司将难以为继。“政府对非公共载体进行拍卖的最终后果，就是形成垄断和C市整个户外广告行业的凋敝。”一位C市广告人士如此形容眼前的危机。

事实上，这样的情况在D市已经发生。

死的与活的

早在2006年，D市就率先实施了这一“户外广告新政”。

2006年9月2日，D市政府通过当地媒体发布《关于开展城市户外广告牌匾清理整顿活动的通告》，要求D市户外广告牌匾由设置单位及个人限期自行拆除，逾期未拆除的，则强行拆除。随后，9月11日，D市市长在清理现场表示，在9月30日之前，把所有的违法户外广告全部拆除，其余的户外广告牌匾在12月底拆除完毕。由此，D市城建局在3个月内对D市全市的户外广告全部进行清拆拍卖。因为当时众多还在许可期限的合法广告也遭到强拆，数十家广告公司集体委托辽宁金石律师事务所的律师刘刚向法院提起了行政诉讼。“但D市中院和辽宁省高院都没有受理，在向最高法院申诉时，政府提出可和谈。”三年后，D市政府制订了一个补偿方案，绝大多数广告公司接受了这个补偿方案，“选择了与政府和解”。

然而，D市东帝广告公司的刘君成为了唯一的例外。在D市政府的整治行动中，刘君的7块广告牌被强拆，直接损失达到三百多万，但D市政府按评估价只给予他14万的补偿。刘君不服转而寻求法律途径解决。身为美籍华人和D市政协委员的他找到辽宁省委，在一位省级领导的过问下，D市两级法院受理了刘君的行政诉讼案。三年过去，7块广告牌历经多次诉讼，刘君一审、二审均告败诉。对此，刘君很无奈:“法院判决承认政府行为程序上有瑕疵，但仍然判我败诉。”

在这三年中，D市城建局对所有广告位进行了拍卖，但只成交了18块，其中80%的收益收归政府所有，“我估算有六千多万。”刘君曾以政协委员名义对资金去向进行查询，却始终“下落不明”，“城建局说已经把钱上交给了财政局，而财政局说从来没收到过这笔钱”。为此，刘君已经向上级部门举报。

三年过去，D市的户外广告市场已经被一两家公司垄断，98%的户外广告公司已经消失。当年委托打官司的数十家广告公司，现今“健在的”三五家也是勉力维持。“由于拍卖取得的广告价格太高，客户都不愿再交给广告公司运营，有的不做广告了，有的干脆就自己拍来做。”刘君干脆认为，“这个行业已经被挤死了”。

东帝公司原有的39名员工也都下岗失业，另寻出路;他们都是刘君从大学广告专业挑选出来的专业人才。与此同时，2008年，D市的户外广告投放总量骤减至1.4亿元;而在2004年，这个数字曾达到4.3亿元。

☞情景模拟

尝试以小组合作形式，根据本案例材料以及国情，模拟围绕C市“户外广告新政”政策制定与实施过程中不同政策主体的目标和动力机制及其互动过程。

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例主要反映了一个什么公共政策现象或事件?

2.根据案例材料，“户外广告新政”出台的动机与目标是什么?如何理解该政策出台的内在逻辑机制?

3.根据案例材料，结合国情，谈谈当前我国公共政策制定与实施目标和动力机制存在的主要问题和可能的解决途径。