政策社会环境的功能与影响

第三节　政策社会环境及其功能与影响

☞考查知识点与考察目标

识记:政策社会环境的含义，政策社会环境的基本构成与基本功能

理解:政策社会环境与政策系统之间的互动机制，当前我国政策社会环境的主要内容构成及其运行状况，中国慈善政策环境的基本构成及其运行现状，中国现行慈善政策系统的基本构成及其运行机制

应用:运用公共政策相关理论，对特定政策社会环境与政策系统之间的互动机制、功能与效用进行分析，重点关注中国慈善生态的改变对现行慈善政策系统可能产生的影响

中国慈善生态嬗变^[3]

近年来，频繁发生的各种灾害事件给人们的生活造成严重损害，也使得中国慈善体系正经历前所未有的冲击和考验。其中，强大的冲击首先来自于汶川大地震。据国家权威统计，汶川地震造成遇难和失踪人数达到87000人，368000余人受伤，转移安置1514.74万人，累计受灾4555.2965万人;地震造成500多万间房屋损毁，受灾地区交通、电力、通信、供水、供气等基础设施损失严重。据初步估计，这次地震给四川以及周边地区带来的损失可能高达5000亿到6000亿元，超过了近十年来中国年均各类自然灾害损失的总额。巨灾也带来空前浩大的赈灾捐赠，也持续考验中国慈善体系的公正透明和运行效率。期间，官办慈善体系虽发挥了其重要作用，但信任危机时有发生;与此同时，民间慈善力量正自发地突破慈善垄断的边界，开展了一些新慈善运动。这既是对社会慈善体系的一种有益补充，也会对官方慈善体系提出挑战，进而改善中国的慈善生态。

“5·12”大挑战

“5·12”震后次日一早，四川省省直机关公务员张先生与上百名志愿者，来到四川省红十字会提供志愿服务。当时，已有众多捐赠者直接将物资、资金送至省红十字会，并不要求记名，省红十字会也未作严格登记。张先生担心，这会给个别工作人员提供占用、挪用的机会，也不利于向社会公布捐赠款物去向。

对此，四川省红十字会一位发言人坦言，省红十字会在编人员仅17人，组织协调力量有限。尽管在2003年SARS疫情过后，省红十字会系统内部建立了应急预案，但从未实际应用过。四川省慈善总会杨秘书长也表示，救灾初期，因统筹和运力不足等问题，造成某种程度的积压，一些灾区急需的帐篷、食物、饮用水等未能及时发放下去。据了解，在最初，四川省红十字会和慈善总会的捐赠分配流程，主要依靠人海战术和工作人员的热情，以手工方式登记发放捐赠物资、采集灾区需求信息，完全缺乏现代物流系统的技术支撑。在灾后救援最为宝贵的前48小时内，因通信、交通中断，捐赠物资的供需不对称情况突出，很多物资无法及时组织运达，或发生错配，效率十分低下。

随后，审计部门进驻四川省慈善总会和省红十字会作跟踪审计。初步审计结果显示，救灾初期，“两会”普遍存在着接受手续不全、分配程序不规范的现象，导致很多捐赠信息不健全、事后可追诉性较差，给审计、纪检、信息披露带来了困难。

5月19日，地震发生一周后，四川省红十字会决定邀请西南交通大学物流学院院长张君和他的研究生团队，帮助建立一套完整的应急捐赠物流系统。经过通宵奋战，5月20日上午8时，这套应急物流系统开始正式运行。经过了短暂磨合后，系统作用逐渐显现。一周后，每天只需要投入四名技术人员，就可以完成整个捐赠物流的信息采集和管理工作;省红十字会每天公布捐赠款物接受和发放清单的愿望也得以实现。

即便如此，张君教授表示，因各部门、各系统均单线组织调配捐赠款物，缺乏整体信息的共享机制，他们开发的这套系统只能在旧有机制下作适度优化，改良作用有限。据报道，红十字会和慈善会系统在捐赠物资接收、调运上面临的困境，在政府赈灾渠道也屡屡发生。海内外捐赠物资在汇集省会成都之后，经由省、市、县、乡四级政府调运发放，直达受助者末梢。这一流程中，诸如信息登记不全、处置低效、资源错配等现象在所难免，直接影响了赈灾成效。

“慈善权”之争

中国现行慈善体系肇始于1950年中国红十字会改组，在20世纪80年代末通过社团、基金会两项立法获得更广阔的民间组织基础。然而，50余年来，这仍是一个由政府及两大官办慈善组织——红十字会和慈善会垄断的体系。红十字会和慈善会均按“社会团体”登记注册。前者完全比照行政机构建立，后者则为民政部部属社团。两家都在北京设总会，在地方设省级分会，其下更有数以万计的市、县级基层组织。其组织架构与中国的政府体系十分类似，被外界视为“官办社团”。它们同时也是政府民政管理部门之外，在中国拥有救灾募捐资格的两大公益组织。这一架构下，众多非政府组织事实上无法正常涉入救灾募捐领域。

非政府组织，意指政府、企业之外的民间非营利组织。中国于1988年制定《基金会管理办法》，次年又颁布《社会团体登记管理条例》。此后十年间，上述两项法规再经修订，并与1998年制定的《民办非企业单位登记管理暂行条例》一起，共同构成中国非政府组织的法律框架。经由这些立法，社团、基金会和民办非企业单位成为法律认可的三类非政府组织。非政府组织因其志愿性而与政府相区别，因其非营利性而与企业相区别。

在其他国家和地区，慈善事业多为民间组织主导，政府鲜有参与。在中国现行公益慈善法律体系中，也不乏对于非政府组织的明确授权。其中，1999年颁行的《公益事业捐赠法》规定，公益性社会团体、公益性非营利的事业单位有权接受捐赠，用于公益事业;2004年修订的《基金会管理条例》，分别授予公募基金会、非公募基金会以公募和私募的权利;汶川地震前不久颁布的《救灾捐赠管理办法》，则授予“具有救灾宗旨的公募基金会”以救灾募捐主体的权利。受赠权、募捐权和救灾募捐权，堪称层级逐次上升的三种“慈善权”。相对于被动的受赠权，募捐权尤其是公募权，是更大也更为主动的“慈善权”。事实上，作为非政府组织的基金会，尽管在法律上被明确授予募捐权，却因行政审批极其严格，至今数量寡薄;其中公募基金会绝大多数均挂靠政府部门，是典型的“官办基金会”。而在更高层级的救灾募捐权上，“具有救灾宗旨的公募基金会”更是凤毛麟角。在以往多年的实践中，救灾募捐一直是官办社团——红十字会和慈善系统的专属领地。

一方面，现行法律体系对非政府组织的慈善权严加约束，另一方面，又授予政府以慈善权的主体地位。首先，《公益事业捐赠法》规定，在自然灾害发生时，政府民政部门拥有受赠权;其次，《救灾捐赠管理办法》授予民政部门在自然灾害发生后“组织救灾捐赠”的权力。这意味着，政府民政部门与两大官办慈善组织的“慈善权”获得了法律上的确认，官办慈善系统就此构成。多年来，这套庞大的官方系统担当了历次赈灾的主角。但随着中国社会结构的深刻变化，民间力量的迅猛成长，这套官方系统从未像今天一样面对如此苛刻的公众审视和质疑。

45亿元的压力

数字或许最能说明质疑之源。

据中国红十字会官方网站披露，其在新中国成立后的历次自然灾害救助工作中总计募集了逾20余亿元的救灾款物;与之相应，从“5·12”地震发生至6月19日，短短38天内，仅中国红十字会总会即已接收捐赠款物45.92亿元。

30多天的募捐量超过过去50余年的募捐总量，惊人的悬殊考验着红十字会的应对能力。此次赈灾初期，中国红十字会常务副会长江生承认自身实力“不是很强”，“能力不太适应”，“现在每天光是银行接收的款项，一天就是13万笔，我们的人员再努力，也赶不上大家捐款的热情”。前述四川省“两会”于赈灾初期的忙乱和低效，正可为江生所云“能力不太适应”之注。

空前的捐赠，引发空前的审视和质疑。能力和资质而外，官办慈善体系运作的公正透明此番也备受非议。汶川大地震发生数日后，有网民质疑称，有中国红十字会领导在接受媒体采访时表示，共向灾区送去1000余顶价值1300余万元的帐篷。如此算来，每顶帐篷均价高达1.3万余元。此即流传甚广的“万元帐篷质疑”。据江生介绍，这些说法数字有误，红十字会总会采购的每顶帐篷均价为1175元。红十字会总会此后还为此多次发表公开声明，以释公众“万元帐篷”之疑。

随后不久，5月下旬，海南S市红十字会副会长兼秘书长王某的一段对待募捐志愿者态度恶劣并提出收取5%捐款管理费的视频，在网上被曝光，一时舆论哗然。据了解，视频所披露的冲突事件发生于同年3月。当时，在S市志愿者为穷困大学生募捐的过程中，王会长以志愿者使用了红十字会的募捐箱及品牌为由，要求收取募捐款中的5%为管理费，导致志愿者与其发生争吵。此次汶川抗震救灾过程中，多个S市志愿者团体遂绕开市红十字会，直接与海南省红十字会联系并取得授权后进行募捐。其中原因，据有关志愿者团体介绍，正是“因为海南省红十字会不收所谓的5%管理费”。

不过，S市红十字会抽取5%管理费的做法不无依据。所谓“管理费”，在中国红十字会和慈善会的有关规章中系指行政开支以及慈善项目执行中的额外行政成本。“两会”均有从募捐款项中提取一定比例管理费的惯例。此次赈灾捐赠数额空前，若各级红十字会和慈善总会依惯例计提管理费，这将是一笔天文数字。而公众的质疑正在于此——在类似汶川大地震这样的巨灾发生后，在灾区急需各类救灾款物的情况下，“两会”还应从中抽取额外行政开支费用吗?面对舆论压力，江生与中华慈善总会秘书长刘生均公开承诺，此次救灾款物全部用于救灾工作，今后若遇类似灾难，对于公众捐款同样不提取管理费。

逾越与扭曲

在官办慈善广遭质疑的同时，民间力量正自发地突破慈善垄断的边界。

知名博客网站牛博网(www.bullog.cn)的募捐行动即是一例。汶川地震后的第二天深夜，牛博网在首页公布了一套详细募款方案，号召网友通过其公布的多个账户向地震灾区捐款。这些账户的户名，均为牛博网首席技术官黄生。凭着网民的信任，短短两三天，牛博网收到各方捐款逾百万元，随即开始为地震灾区采购物资、派遣志愿者。5月17日上午，黄生用于接受捐款的建设银行账户突然被冻结，“只能进，不能出”。同时被冻结的还有牛博网在成都的一名志愿者杜生的建设银行账号。19日，成都警方以“涉嫌利用地震救灾进行诈骗或非法集资”为由，将杜生带走调查。当天下午，牛博网创办人罗生和黄生紧急赶往成都。在向警方陈述了缘由，并出示详细捐款凭据、购买物资收据、灾民接收物资收条等各种证明文件后，成都警方认定，没有证据显示牛博网在进行诈骗，但建议他们将募集善款转交政府或官方慈善组织。这一结果在黄生们的预料之中。“我们在公布募捐方案时就已说明，如果活动被‘叫停’，只有两个选择——要么退回给个人，要么转给官方的慈善机构。”

实际上，牛博网非但不具救灾募捐的“官身”，甚至连正式登记注册的社团也不是。而此次震后赈灾中，更为引人注目的一次“有行动无身份”的募捐风波，发生于中国四大门户网络之一——网易。

5月14日凌晨1时，网易通过联手中国红十字会总会的方式发动紧急赈灾，号召网友在线捐款。但仅仅19个小时后，也即14日晚10时，网易又发表声明称停止与红十字会总会的合作。网易同时宣布，在停止合作前募集的114万余元将全部转交红十字会总会;此后所募资金，则转入廖冰兄人文专项基金管理委员会(下称廖冰兄基金)。为何骤然停止合作?网易对外解释称，希望通过自己的在线捐赠系统接受捐赠，在方便网友捐赠的同时，也可对捐款总数有明确记录，并可全程监控。而红十字总会不愿接受此方式。(www.chuimin.cn)

网易的解释，一石激起千层浪，很多网民把“停止合作”解读为网易对红十字总会账目不透明的抵制。红十字会总会由此遭遇巨大舆论压力。但事实并非如此简单。此后，网易在5月15日下午2时零8分关闭在线捐赠系统，表明身为互联网企业的网易虽具备通达公众的渠道优势，却并无救灾募捐的法定权力。红十字会总会也在15日上午紧急回应称，其与网络媒体的合作，仅限于由后者发布红十字会的受赠账号，而非自身展开募捐行动。从宣布终止与红十字会合作至在线捐赠下线期间，网易通过网络募资69万余元，并全部转交廖冰兄基金。在线捐赠关闭后，网易又公布了廖冰兄基金的受赠账号，此后直接打进这一账号的捐款达10余万元。不过，廖冰兄基金虽名为“基金”，实则只是一家在广东省民政厅注册的社团，并不具备募捐资格。而就法律层面来说，廖冰兄基金在网易网页上公布账号并接受捐赠，已构成非法公募的行为。

“5·12”地震后，类似牛博网、网易的“非法募捐”行动比比皆是，不断冲破救灾募捐主体的严格壁垒。这些行动在展现爱心的同时，也对现行慈善体系的政策法律边界、监管执法尺度提出了考验。6月9日，民政部发布公告，意欲对汶川震后民间蓬勃而显“混乱”的募捐行为“正本清源”。公告再次强调，救灾募捐主体仅限于具备救灾性质的公募基金会，要求已展开募捐活动的不具备救灾性质的公募基金会，务必到民政部门补办审批手续;公告同时要求，其他社会组织所接收的救灾捐赠款物，必须转交民政部门或红十字会、慈善会等合法救灾募捐主体。不过，由于种种原因，这一监管公告看似严明，却未规定对违法违规者的追究措施，因而备显无力。

一面是极高的壁垒，一面是轻易地逾越，这正是中国慈善体系尴尬与扭曲的生动写照。

透明与效率

从某种程度上说，正因为不具备合法身份，此次赈灾中涌现出的形形色色的民间组织，尤其珍视自身的信用和透明度。网易在宣布与廖冰兄基金合作之后，旋即启动了“善款明用”调查。包括在网上就善款用途征集捐赠者的意愿，公示救灾物资的采购方式、价格和发票，随时通报物资发放和救助的结果等。

对于缺乏赈灾经验的中国民间组织而言，执行力总是比良好愿望更为稀缺。但是，“真爱梦想”这样的民间组织，通过自己加倍的努力，已向社会尤其是向政府证明了自己的执行力。5月12日下午，汶川8.0级地震发生的那一刻，潘雪和吴生恰好走出上海民政局大门。这对夫妇刚刚提交了一份成立基金会的申请，而证明自己的机会已经出现了。

潘雪夫妇所发起的“真爱梦想中国教育基金”，2007年10月4日在香港注册，实际则运作于上海。依照内地法律，这家境外基金会本无在境内救灾募捐的权力。来自“真爱梦想”的内部统计显示，地震发生28小时内，基金募款超过60万元，购买超过6吨物资发送成都;54小时内，募捐超过110万元，调集物资逾23吨，并通过四大航空公司、两大汽车运输公司的运力运往成都;最快的一批货物从筹集到运输仅用了3小时;120小时内，累计募款185万元，运送货物40吨，平均每小时运送货物330公斤，每分钟5.5公斤。

地震发生后，许多慈善组织紧缺的不是物资，而是运力。“我们得到了上海市民政局等政府部门的支持，调配了宝贵的免费航空运力。”潘雪说。协调能力背后是迅速的反应。“真爱梦想”在震后迅即以手机短信形式展开私募，在别的机构尚未得到帐篷短缺的信息时，他们已经完成帐篷采购。

这种效率很大程度上来自于机构从业者的职业背景。潘雪夫妇均为金融界资深人士，一年前，夫妇同时离职，与若干投行、基金界同行以私人财产发起“真爱梦想”基金。潘雪表示，她和丈夫一起选择专职从事慈善事业，是希望将金融界的商业效率引入这个领域。“我们原来就是天天看资产负债表的，一些官方慈善机构的财报在我们看来都是难以接受的。不透明和效率低下，影响了捐赠人对慈善机构的信任。”

相形之下，“真爱梦想”自成立以来即向捐赠人公开募款、用款情况，提供透明的资产负债表，并有专业律师事务所和会计师事务所支持。此次赈灾中，它既找到了证明自己的舞台，也获得了“正身”的机会——5月28日，在提交申请仅16天后，上海真爱梦想基金会获得上海市民政局批准成立。这一审批速度，在以往是难以想像的。

新慈善时代

不同的时代，有着不同的政治、社会和知识环境等因素，慈善事业的发展也会随着时代的变化而改变。进入现代以来，我国的慈善更是得到了进一步彰显，一批批社会名流、企业家、影视明星、离退休干部，甚至我们身边的每一个人，都开始了不同方式的慈善。

自从2004年修订的《基金会管理条例》允许非公募形态包括私人和企业的基金会登记注册以来，中国也掀起了慈善捐赠的热潮。广东香江集团翟美卿、刘志强夫妇率先捐赠5000万元人民币建立了自己的基金会，尔后，许多国内外的大企业纷纷捐赠上亿元人民币资金，排队申请建立基金会。与此同时，慈善事业也开始出现新气象，慈善活动涉及社会各个层面。

其中，江苏黄埔投资集团总裁陈光标规定每年将企业利润的20%—25%用于慈善事业。王菲、李亚鹏夫妇共同成立了中国影视明星发起的第一家专项基金会“嫣然天使基金会”。亚洲慈善家之首的李嘉诚，愿将自己财产的三分之一捐给自己成立的李嘉诚基金会。值得一提的是，提倡高效率使用慈善捐赠的新兴慈善基金会的成立，也将会把我们带入“慈善创投”时代。所谓慈善创投，也就是将资金投入慈善事业，自行监管以求获得最高的社会投资回报率，慈善事业要通过运用慈善市场，进行社会投资，遵循企业里面的管理和创新精神，建设成高效益和高效率的现代全球性事业。

传统的慈善事业由于缺乏商业导向的经营，特别是存在非透明化运作、高额的管理费用，欠缺测试和评估标准，基金会的赞助只注重短期项目，很少考虑受助机构的可持续发展等问题。而一些新生代慈善家则萌生了利用自己所熟悉的商业模式导入公益事业，改变现状的想法。他们以灵活的方式利用资源杠杆作用使其发挥最大效用。例如寻找合伙人，借此获得赞助资金并且将这些资金发展为长期、稳定和有收入的基金;有些则建立网络，充分利用资源，比如全球慈善网络就通过网络方式集结世界20个国家的50个富有家庭，让他们能够彼此交换想法和经验共同找出解决贫困问题的方法。总之，从这一群新慈善家们积极参与推广公益的活动中我们似乎看到了慈善新时代的曙光。

呼吁《慈善法》

据民政部通报，汶川地震以来，截至2008年6月19日12时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计463.80亿元，实际到账款物450.51亿元，已向灾区拨付155.70亿元。这一统计口径，仅包括由民政部门、中国红十字会和慈善会构成的官办慈善系统的受赠数额——这依然是眼下中国慈善业的主流，但民间力量的参与已蔚为可观。这一力量在“5·12”震后救灾中的种种努力和试探，已充分展示出自律、高效和活力的一面，却因触碰法规底线而面临诸多不确定性的风险。

目前中国有关慈善的法规，主要有《公益事业捐赠法》《红十字会法》，以及《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规，其余则多为部门规章和政策性文件。然而，《公益事业捐赠法》只是调整一般意义上的捐赠法律关系，几项条例也主要是各类民间机构的组织管理法，其余大量规范均属层级、效力不高的部门规章和政策性文件。而且，这些规范相互之间也缺乏协调和配套。因此，制定《慈善法》的呼声多年来一直不断。

2005年，民政部正式启动立法工作，并在2006年拿出草案。按当时计划，《慈善法》将于2006年进入国务院立法计划，2007年进入全国人大常委会审议程序，但最终未果。随后，2007年8月，民政部副部长窦玉沛曾透露，《慈善法》再度列入国务院立法计划。但在国务院2008年立法工作计划中，《慈善法》仅被列入“二类项目”，即“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”，立法进程并不乐观。不过，汶川大地震催生了中国的慈善热潮。在这种背景下，慈善立法的呼声再次高涨，地震捐赠中暴露出的问题和对一些慈善组织的不信任客观上也成为舆论呼唤慈善法早日出台的催化剂。同年年底，十一届全国人大常委会公布了立法规划，“慈善事业法”位列一类立法项目。这也就意味着，该法需要在本届人大换届的2013年之前提请人大审议。

2009年下半年，《慈善法》草案已经通过民政部送达国务院法制办。2010年7月29日，国务院法制办在苏州召开中英慈善立法研讨会，国务院法制办政法司一处处长朱卫国介绍说，我国慈善法草案已初步成形，草案共分9章59条，主要在慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等方面进行了规定。具体条文则仍处于未公开状态。对此，民政部社会福利和慈善事业促进司原司长王振耀曾表示，慈善法逾五年而未出台是立法程序使然，是“工作方式的问题”。

据参与立法工作的一位专家表示，《慈善法》将会在保障慈善组织的权利以及注册登记方面有突破，“包括慈善组织在劝募方面都比原来有很多的进步”。另一位专家则表示，《慈善法》当前要解决的依然是慈善环境问题，“实际上解决两个问题，第一个问题是政府不要插手慈善和公益，回归慈善的民间本质，让更多的组织能成长出来，目前慈善的核心问题依然不是监管问题，而是总量不足的问题。第二个问题是要创造一个宽松自由的慈善环境”。在这位专家看来，虽然目前募捐行为是有问题的，总体来讲，让更多的人参与慈善，让更多的组织成长起来，依然是目前面临的最主要的问题，中国还没有到组织发展已经很多的阶段。

据报道，面临体制、制度性困境的“壹基金计划”发起者，著名影视明星李连杰曾在多个场合表示:“梦想是中国将来有《慈善法》。”

☞情景模拟

结合国情和案例材料，如果您是民政部副部长窦玉沛、“5·12”地震志愿者四川省直机关公务员张先生、牛博网首席技术官黄先生、中国红十字会常务副会长江先生，以及其他可能涉及的角色，您会如何评价汶川大地震以来中国慈善政策环境的变更及其可能的政策影响?

☞案例思考

1.依据公共政策相关理论，本案例主要反映的是一个什么公共政策现象或事件?

2.什么是政策社会环境?政策社会环境对政策系统的运作过程具有哪些基本功能?简要阐述当前我国政策社会环境与现行政策系统之间的一般互动机制。

3.结合国情与案例材料，分析汶川大地震以来中国慈善政策环境的演变趋势与主要特征，以及这些环境因素与现行慈善政策体制之间的作用机制，以及可能的功能作用与影响。

4.根据案例材料以及国情，分析我国现行慈善政策体制的未来发展趋势，并谈谈案例中相关政策事件可能存在的经验与启示。