浙江省行政区划与城乡统筹发展实践：嵌套体制的空间表现

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：当代中国在现有的政治体制下，导致的行政区划与城市发展同构的程度极深，其在政区格局上的表现，就是形成行政区划的中国特有的“嵌套体制”。可以说，在很大程度上，正是这种中国特有的行政区划的“嵌套体制”，配合着其他各项制度安排，造就了中国改革开放30年来的城市化的巨大发展，也同时导致了城乡失衡、环境恶化、乡村衰败等等严重问题。

当代中国在现有的政治体制下，导致的行政区划与城市发展同构的程度极深，其在政区格局上的表现，就是形成行政区划的中国特有的“嵌套体制”。

从1979年至今，在短短30余年的时间内，中国的行政区划改革涉及层面之多、变动数量之大，都是历史上不多见的。若干重大的制度性的改革举措，包括：在地级政区层面，撤销地区建制，实行“市（地级市）领导县（县级市）”体制，使得原本的行政区划的主体上的三级制演变为四级制；在县级政区层面，从“切块设市”变为“整县改市”，导致市的空间形态发生变化，中心市区与周边乡村并存；对于若干大都市地区的中心城市，则“撤县（市）设区”，将所在或周边的县（市）并入中心城市直辖，导致市辖区数量增多，市区范围大幅扩张；在县级以下基层政区层面，则进行乡、镇、街道的调整，撤并乡、镇，增设街道，扩大镇域范围，乡数量则显著减少。

这些改革的初衷，都是为了推进和加速各地的所谓“城市化”进程；但从导致的结果来看，则产生若干严重问题：即城市化战略，被理解为“城市优先”战略，乡村地区受到忽视；城市化过程本身，也往往变成“大城市化”，广大的小城市、乡镇、村庄等聚落难以发展，甚至衰败；而在一个个大大小小、层层镶嵌、重重套叠的行政辖区内（上至首都、省会，中经地级市、县级市，下至镇），也都出现中心聚落、中心城区迅速发展而周边其他聚落受到抑制的现象。

实际上，在现有的政治、经济的制度安排下，现行的行政区划体制可以概括为是一种中国特有的、以城市为核心的“嵌套体制”：即上级政府或城市政区的政府既直接管理中心城市聚落，又具有对周边其他聚落或政区的管辖权，导致城市地区（中心城市聚落）发展迅速而周边政区（包括其辖下的各个聚落）发展受到抑制。以“县级市”（现在也已经包括部分“县”）为例，即某一城市政府既管辖中心城市聚落（设“街道”区域），也管辖周边其他聚落（设“镇”、“乡”建制的区域）；换言之，即同为聚落，但不同的城、乡聚落的政治地位不一样，前者对后者有管辖权。其他如“市管县”、“撤县（市）设区”等类似。(www.chuimin.cn)

可以说，在很大程度上，正是这种中国特有的行政区划的“嵌套体制”，配合着其他各项制度安排，造就了中国改革开放30年来的城市化的巨大发展，也同时导致了城乡失衡、环境恶化、乡村衰败等等严重问题。如果说，中华人民共和国成立后的前30年“工业化”的巨大成就，是由计划经济体制下的工农产品的剪刀差支撑的；那么，我们也可以取个近似的说法，即中国改革开放以来“城市化”的巨大成就，尤其在20世纪90年代以后，也在很大程度上，是由所谓市场经济体制下的城乡土地价格的巨大的剪刀差所供养的。这一巨额的城乡土地价格之差（即城市政府征收农村集体所有的土地后按照市场价出让的土地价格与支付给农村集体和农民个人的土地补偿价格之差），通过这种行政区划的“嵌套体制”，不知不觉、无声无息地悄然流入城市。

因此，中国当代行政区划改革的关键所在，即在于打破这种“嵌套体制”：在各级政区层面，均应合理界定其各自的管辖空间与职责权限，减少层次，聚落自治，变行政区划的复杂繁冗、权责不清、空间虚泛的“复式结构”为层级简单、权责清晰与空间明确的“双层结构”；从制度层面维护弱势政区、周边地区的利益。

浙江省行政区划与城乡统筹发展实践：嵌套体制的空间表现

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