浙江省行政区划与城乡统筹发展实践

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：笔者从对城市起源、发展以及城市化道路的研究与行政区划自身发展演进过程的分析中，提出城市发展与政区演变具有一种互动关系。并进而认为，将城市发展与政区演变相互观照，这是把握城市本质、城市化道路以及认识行政区划作用的一个有效途径。因此，城市体系与政区体系也是同源的。但1949年后，国家权力再次消解了城市权力，中国城市发展又开始回归二者的同构状态。

笔者从对城市起源、发展以及城市化道路的研究与行政区划自身发展演进过程的分析中，提出城市发展与政区演变具有一种互动关系。认为：政区与城市具有同源性；而不同的城市化道路，也可以形成不同的政区体系；反过来，受不同的政区体系制约，行政区划体制在一定情形下，又可以影响城市发展与城市化的进程；即二者又具有互动性。表现上，有的国家、有些时期，城市体系与政区体系高度一致，而有的国家，或另外的时期，二者又发生偏离（主要指城市等级和政区等级）。并进而认为，将城市发展与政区演变相互观照，这是把握城市本质、城市化道路以及认识行政区划作用的一个有效途径。

1）政区与城市、政区体系与城市体系的同源关系

一般认为，政区有几个基本要素：人口、地域和权力组织。在今天，政区的这几个要素都表现得非常清晰；如一般都认为，“行政区应有明确的、封闭的边界线，即行政区域界线，同级行政区既不重叠，亦无空白”^[19]；但在古代，尤其国家产生初期，政区并没有这样明晰的界线，当然，大致模糊的范围是存在的。这个大致模糊的范围，就是以各级人口聚集的聚落（城市）为中心去把握的。中国古代描述政区范围，通常是以治所为中心，大致记载其“四至八到”，也是这种状况的反映。直到近代以来，测绘技术的提高才使政区界线明确下来；当然，也主要是反映在地图上；实际中，人们仍多以该政区的治所来作为政区的代表。

从城市的起源阶段来看，由于公共权力的集聚和国家的出现，才导致一些聚落转变为城市。一开始，一般一个国家就是一个城市，包括该城市附近模糊的无人区域。两个相邻的国家（即两个相邻的城市）之间是大片的无人区，不可能划出明晰的界线（既无可能，当时也没有需要）。此即所谓“原生型城市”。随着国家的兼并、扩大，人口增多，开始采取一些措施（王权、皇权等的分割）来分区统治，也即出现行政区划。于是一些聚落被选择作为次一级的统治中心，即形成次生型城市。可见，不论是原生型城市，还是次生型城市，均与国家及其国家权力的空间配置有关，即城市与政区是同源的（尤其次生型城市，有些就是先有制度层面的城市，然后经过营建，方有实体层面的城市）。

同样，不论是起源阶段最初的国家出现后，还是其后不断经历的国家重构后，国家也是以当时分散在各地的居民点（聚落）为基础来划分公共权力而使之成为各级权力的集聚中心，从而构成一个国家的政区体系。在国家即各级政区的制约下，该国之内所形成的原生型城市与次生型城市共同构成该国的城市体系（尽管可能非常不完善，尤其在早期）。因此，城市体系与政区体系也是同源的。

2）政区体系与城市体系的互动关系——“同构”与“异构”

（1）政区体系与城市体系的同构

所谓政区体系与城市体系的同构，是指国家内部的城市发展及其相应城市体系状况直接与国家公共权力（尤其是行政权力）的空间配置方式有关；在高度集中的权力配置机制下，一方面，城市发展的动因受到国家权力的强烈干预和影响，由于城市自身权力匮乏，只能依赖由国家配置的公共权力作为城市集聚的引力源，使得城市发展严重依赖于国家权力（尤其是行政权力），一旦缺乏国家权力（未作为政区治所或高等级治所），则自身发展动力严重缺乏，致城市萎缩；另一方面，公共权力高度集中于各级治所所在地的城市，那么，相应地，政区等级越高，权力集聚越多，则城市发展动力越强，城市规模也越大，导致城市体系与政区体系高度一致。

中国自秦代统一后，国家权力完全消解了城市权力，直至清末，都走的是一条彻底的“国家权力消解城市权力”的城市化之路，因此，古代阶段的城市体系与政区体系高度同构。近现代的1840年至1949年间，由于外力等作用（其间，如西方人在中国租借土地，建立租界，相对于中央政府、中国政府而言，租界处于自治和分权状态），国家权力衰落，城市化之路随之转向，则同构的态势开始发生变化；但主要集中在外力作用最明显的东南沿海地带，内地触动不大；突出表现在上海的迅速崛起和沿海港口城市的迅速发展，而与内地城市呈现出二元结构的态势；城市体系与政区体系开始偏离，显示出异构的趋向。但1949年后，国家权力再次消解了城市权力，中国城市发展又开始回归二者的同构状态。因此，中国是最为典型的国家。

正是由于中国历史上长期存在的，以及1949年以来仍处于的城市体系与政区体系的高度同构状态，中国出现了特有的、典型的“行政区现象”，即行政区划体制、格局与区域的经济发展、文化特征、遗产传承，也即所谓“地方性”的形成等，有极为密切的关系^[20]。这种现象当然利弊兼有；但1979年改革开放以来，其突出的表现和问题，是所谓“行政区经济”现象的负面效应。此外，如目前社区建设中社区的“行政化”倾向等，也是这种同构状况的反映^[21]。

以浙江省若干地区的发展为例。公元1981年，平阳分县，灵溪镇被定为新成立的苍南县城所在地，从此走上快速发展的道路，在一无工业基础，二无人文传统的情况下，灵溪县城的规模日益扩大，目前已经基本建成了一座功能齐全的城镇。20多年前，灵溪镇还是农村小镇，建成区（老城区）面积仅0．38km2，到2002年，灵溪基本形成了中等城市中心区框架。建成区面积不断扩大，由原来的0．38km2达到目前的8．5km2，2007年更是达到11km2。同样，同为1980年代后新建的港口城市，鳌江流域出海口的苍南县的龙港镇和平阳县的鳌江镇，因为至今仍为镇的建制，其发展势头就远远不及灵江流域出海口的台州市的椒江区；后者1980年成为黄岩县下的海门特区，1981年设立椒江市，1994年再成为地级台州市的核心区，即椒江区，从此跻身大城市之列。(www.chuimin.cn)

（2）政区体系与城市体系的异构

所谓政区体系与城市体系的异构，是指国家内部的城市发展及其相应城市体系状况虽然与国家公共权力（尤其是行政权力）的空间配置方式有关，但二者相关度不大；在国家权力空间配置相对分散的情况下，国家权力往往未能（被动）或不愿（主动）消解城市权力，城市发展动因除了与国家公共权力有关外，城市自身权力对城市发展的作用凸现出来，并产生强烈影响，使得城市发展可以依赖多种权力作为引力源；缺乏国家权力（未作为政区治所或高等级治所）并不必然导致城市发展动力缺乏，因而也并不必然引起城市不能迅速生长；这样，城市的发展规模就不与国家权力的配置有直接关系，城市体系与政区体系就会发生偏离。即导致二者异构。这种状况以美国最为典型；西方国家现代以来，也多向异构方向发展。中国近代一度也走上了异构的道路；当然，并非国家主动为之，而是外力所迫，使得国家不能消解城市权力；所以在外力消失后，又回归传统。

美国之所以成为异构的典型，与其独特的国家形成历史有关。如殖民地时期，以英国为权力中心，北美大陆没有原生型城市，城市体系以英国（伦敦）为核心；中世纪城市自治传统被移民带到北美大陆，国家权力鞭长莫及，没有消解城市权力，二者各自独立发展；独立后采取联邦制的国家结构，更以宪法及其他措施对国家权力加以制约，国家权力自始就分散配置；各州开始都是独立国家性质的区域，形成州内单一制，等等。凡此种种，导致城市体系自行发展，与国家政区体系建构的关系松散，故城市等级不明显，城市首位度也不高^[22]。

当然，异构并不是说二者没有关系，更不是说城市发展与国家公共权力的配置没有关系；相反，正是在这样的国家权力配置框架内，才形成二者的异构关系。

3）从城市发展与政区演变的互动关系看中国当代行政区划改革的必要性、可能性与重点所在

如上所述，城市的本质在于其是一定区域内权力的空间集聚，而政区则是国家权力以各级城市为中心的空间划分和配置。行政区划和政区体系，是将所有居民纳入某种制度框架之下，将国家权力与居民自主权力进行划分和配置；国家权力的地域配置又以各级城市为纽结和中心，居民自主权利（权力）也以聚落的自我管理、自我组织而得以保证和实现。就二者关系来看，如城市内部管理制度变革导致政区体制变革（城市管理方式普及于一般地域型政区），城市数量增多导致政区类型发生演变（一般地域型政区相对稳定或有所减少，而城市型政区大量出现），以及城市起源导致国家、政区形成，城市体系与政区体系的同构或异构等，均表明，城市为里，政区为表，城市发展决定政区演变，而政区演变则从根本上来说，是城市发展的结果和表现。

但是，问题还可以反过来说。一定时期的政区格局及其演变，在某种程度上，尤其在某些情况下，也可以影响城市发展；这种对城市发展的影响，既可以影响其外在的数量增长、规模增长，也可以影响其内部的城市制度的变迁，以及城市型政区的管理体制向一般地域型政区传播。对于政区演变对城市以及城市化发展的这种反向影响，其效应也不能忽视；这种效应对于城市发展，尤其对于前论二者同构的国家来说，又是非常重要的。

前文已经阐明了如中国这样的国家，其政区体系与城市体系同构的含义和表现。至今，这种城市发展与政区体系密切相关的“行政区现象”、“行政区经济”等，在中国还非常典型，并对城市发展具有重大的影响。这也是我们今天进行中国行政区划改革的一个重要的理论支持：即在权力配置导致城市与政区高度同构的前提下，行政区划变革对城市发展具有重大的影响和作用，通过行政区划体制的改革，可以从上层建筑的角度打破城市化（既包括实体意义上的城市化，也包括制度层面的城市化）的障碍，进行强制变迁，强行推进城市化向良性方向发展。换言之，在中国权力配置没有根本改变的状况下，在可见的时期内，通过行政区划的变革，即通过城市型政区的设置，可以使城市管理体制更快地传播，城市的各种理念、制度更快地普及于乡村，进而推动城市本身管理体制（从而国家政治体制）的变革。这是笔者对二者互动关系分析的完整结论。

中国当代的城市型政区的设置目前常常为人所诟病（指市的设置混乱，既分散于高层、中层和低层政区，如直辖市、地级市、县级市，复设置方式又有如整县改市、切块设市等，管理体制又有地级市管县级市等）。问题的确存在，笔者也曾经长期对此不以为然。但考虑到中国城市发展和政区演变的状况，在深层的政治体制难以一步到位完成改革的特定历史条件下，通过政区演变对城市发展的反向作用（由于中国属于典型的同构模式，则反向作用也可以发挥到最大），未尝不是推进中国城市发展（实体层面，如城市数量扩张、规模扩张）和城市制度变革（制度层面，即权力的合理配置）的有效手段。无论是政府赋予某个城市（聚落）以较多的行政权力，还是政府将权力转移给聚落的主体——居民，都会使城市（聚落）具有较之以前不同的、多样的权力，从而获得发展的机遇。因此，问题的关键还不在中国当前市制的混乱，而是中国当前的市制仍未回归城市的本义——聚落以及聚落自治；中国当前的市制涉及高层（直辖市）、中层（地级市）和低层（县级市）政区层面，唯独没有给予基层政区以城市发展的空间（镇虽然被界定为城市范畴，但缺乏相应的自主权力）；国家在基层给予政区所配置的权力过小，更不要说聚落自治的远未实现；而没有这一层面的切实推进，中国的城市化和城乡统筹发展是无法真正实现的。所以，在中国当代，从城市发展与政区演变的互动关系来考察，我们可以清晰地看到中国行政区划改革的必要性和可能性，以及突破口和重点所在。

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