行政区经济理论：笔者新归纳与解释

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：以上我们对“行政区经济”理论的来龙去脉做了较为详细的介绍，对其的发展过程和争鸣、讨论也做了评析。而在此基础上，人们所认识到的行政区对经济发展的正面的作用，或未来的趋向正面的变化，则可以作为“行政区经济”理论的第三种含义。三者共同构成刘君德所提出的“行政区经济”理论的重要组成部分。故而，只有在中国，所谓渐进式改革的方式与“摸着石头过河”的不规范状态，导致出现典型的“行政区经济”现象。

以上我们对“行政区经济”理论的来龙去脉做了较为详细的介绍，对其的发展过程和争鸣、讨论也做了评析。笔者以为，前引刘小康对之所作的分析，较为细致；对相关概念的把握也更为严谨。他对行政区经济的界定，即“是指当代中国从传统计划经济向现代市场经济转轨过程中，因行政区划对区域经济的行政分割，而产生的一种与区域经济一体化相悖的区域经济分割现象，典型地表现为区域经济一体化与行政区划的冲突”，也较为符合刘君德最初所论述的“行政区经济”的本意，应该作为“行政区经济”理论的基本含义。至于以刘君德最初的“行政—经济区”概念而引申出的“行政区域经济”的含义（也即通常所谓的“块块经济”），似可用与“行政区经济”略有区别的“行政区域经济”表达以避免混淆，可以作为“行政区经济”的第二种含义。而在此基础上，人们所认识到的行政区（行政区划）对经济发展的正面的作用，或未来的趋向正面的变化，则可以作为“行政区经济”理论的第三种含义。三者共同构成刘君德所提出的“行政区经济”理论的重要组成部分。

事实上，如果我们仔细梳理一番，则可以把相关经济发展过程与相关概念对应起来分析，这样可能对有关理论理解得会更加充分。如下页图（图3－1）所示。

对图3－1，我们可以从如下几　个方面加以说明：

首先应该明确，行政区经济是所谓从计划经济到市场经济转型时期所出现的一种现象和区域经济类型。换言之，任何国家、任何时期，只要处于计划体制向市场体制转换的时期，均会有所表现。只是西方国家长期崇尚自由市场经济，因而计划—政府的作用一直非常微弱，且相对规范，故其表现得相当潜在。前苏联等东欧国家的转型相当剧烈和极端，一下子从完全的计划经济体制转向几乎完全的市场经济体制，因而也不明显。故而，只有在中国，所谓渐进式改革的方式与“摸着石头过河”的不规范状态，导致出现典型的“行政区经济”现象。

其次，从经济体制或曰经济类型来分，我们可以将其分为计划经济、计划—市场转型经济和市场经济，理论上来说，可以有完全的计划经济（即中央政府是唯一的、绝对的控制主体），也可以有纯粹的市场经济（经济主体无穷多，且地位平等），但现实中当然不可能如此绝对。我们可以近似地把中国1950年代后期到1978年底的经济体制认为是完全的计划经济，也可以把我们未来的改革目标（即社会主义市场经济）完全建成后的经济体制认为是纯粹的市场经济；那么从1979年以来至今的改革开放的过程，就是处于计划—市场转型期的经济类型，其体制上的转换就是明显的计划性减少，市场性增多的过程，其中的一个主要的变化，就是经济活动的主体出现从中央政府向地方政府分权、放权，向企业、个人分权、放权，从而中央政府、地方政府（各级）、企业、个人均成为经济活动的主体，且份额、比重逐渐向下迁移。正常情况下，这一迁移过程应尽快结束，使得经济体制成为完全的市场经济。但恰恰在这一环节，由于中国的渐进式改革，导致这一过程被无限拉长，中央政府，尤其是地方政府成为这一时期经济运行中的重要变量。由于权力大小配置不同，体制机制经常变动，法律法规很不完善，导致地方政府在经济运行中或由于制度性的缺陷（如行政级别高低而掌控资源能力有别），或由于体制机制不健全，而出现一些不规范、不合理的举动，造成所谓“行政区经济”现象（负面效应）。但随着法律法规的健全、体制机制的完善，则负面效应会逐渐减少，地方政府推动地方发展的正面效应会逐渐彰显，此即为“行政区经济”的正面效应（实际上就是地方政府作为经济活动中相当重要的主体之一的正面效应）。相对于这一转型期，在完全的计划经济时期，地方政府完全听命于中央政府，自身的作用很难发挥或显现（只是执行中央政府的计划而已）；同样在纯粹的市场经济时期，地方政府仅能同企业、个人等一般主体一样，显现不出转型期的独特作用；故而在这两个时期，均不存在“行政区经济”（但是，二者成因不同：即完全的计划经济时期，可以认为行政区经济无穷大，只是未显现出来，或作用于各地效果一样，成为一个常量，没必要单独分析；而纯粹的市场经济时期，则趋向于无穷小，故也没必要单独分析）；换言之，行政区经济随着转型期的到来而逐渐显现，且强度、效应相当显著，又随着转型期的结束而逐渐弱化、消失。相应的，行政区经济的效应、作用也逐渐从更多地呈现负面效应转而为呈现正面效应。

第三，从经济区域类型来分析，如果认为完全的计划经济形成计划区（往往即是按照行政区划分，又可称行政区）以及按照计划区经济运行，纯粹的市场经济形成市场区（一般也称为经济区）以及按照市场区（经济区）经济运行，则在计划—市场转型期经济之下，就会形成所谓“行政—经济区”，并按照行政—经济区经济运行。在这一阶段，行政区政府（地方政府）具有强大的经济功能，对地方经济发展起着巨大的作用，因而，出现所谓的“行政区域经济”，且各级行政区域（各级地方政府）均可形成各自的行政区域经济，即出现省域经济、市域经济、县域经济、镇域经济等。

第四，就目前中国而言，国内的行政区除政治功能外，还有自己的经济功能。第一，地方政府既有发展经济的责任，也有发展经济的冲动。二是地方政府不仅拥有组织和调控经济的工具，而且拥有一定的经济资源，有能力参与经济活动。三是按照目前的体制，地方政府不仅要对行政区内企业、居民负责，还要对上级政府负责，而上级政府考核下级政府政绩的好坏又常与下级政府管辖区域的经济发展状况的好坏相关联。如果说，就行政区经济作为一种区域经济类型的“行政区域经济”而言，其发挥的作用是中性的，也即在这一转型期，由于地方政府成为经济活动的重要主体，故其在推进地方经济发展方面是注定要发挥重要作用的。但这种作用，从不同的区域层面来看，却可能呈现不同的效果。就其本行政辖区而言，当然因其主观意愿均是为了促进本地区（本行政区域）的发展，故一般而言，其对本区域的经济发展是会起到重要的推动作用的；即从本辖区的角度来看，行政区经济是可以也应该起到正面作用的（正常的、理性的情况下）。但就更为宏观的、较之上一层面的区域而言，则各个行政区过分关注本辖区经济发展的追求，就有可能带来更大区域范围的混乱和无序，即可能会出现前述“行政区经济”的负面现象。此即刘君德最初所论述的“行政区经济”的本意，也是刘小康所确认的“行政区经济”理论最有独特价值之处，“是指当代中国从传统计划经济向现代市场经济转轨过程中，因行政区划对区域经济的行政分割，而产生的一种与区域经济一体化相悖的区域经济分割现象，典型地表现为区域经济一体化与行政区划的冲突”。

因此，也可以认为，行政区经济的正面效应，一般表现在从本行政区域的角度观察所得到的结果；而其负面效应，往往是从更高一级的行政区的角度评价而得到的结果。而且，从其运行机理来看，由于每个行政区都有各自的独特诉求，则只要这种“行政区域经济”仍处于运行状态，各个行政区之间就注定不可能不发生矛盾，从而在宏观上注定会呈现行政区经济的负面性。这是现行体制（转型期）政府改革没有完成的必然结果。换言之，我们必须走向完全的市场经济。(www.chuimin.cn)

综上所述，“行政区经济”理论以上三个层次的发展过程，也就是其内涵逐渐清晰的过程。由此再反推回去，则我们可以从这个角度，来分析和看待任何国家、不同时期的行政区划的作用、变化，其正面作用之所以发挥出来，或其负面影响何以形成，等等。例如，从经济发展角度来看，行政区多少都会对经济发展起到一定的作用，只是在其他国家，该因素或隐或显，——或者是不言自明的现实存在，或者以之为先决、前提的因素，故不会对此过多予以强调；同时，这种作用各地大致一样，权力均等，也无需单独去分析。中国当代之所以出现如此严重的“行政区经济”（即第一种含义，负面作用），则完全是行政区划从背后走上了前台，直接成为一种由于权力配置不同而发挥作用程度有别的工具，即成为不同区域竞争中一个影响经济发展的重要变量。更进一步说，就是在从完全的计划经济转向完全的市场经济的过程中，才出现的。政府从由中央政府完全控制一切资源，变化为地方政府（也是高层政区—中层政区—低层政区—基层政区的顺序）逐渐控制重要资源，再变为集体、社区、公司、机构乃至个人的所有的逐渐落实和明晰，经济运行主体随之不同。所以，完全的计划经济时期，不曾显现，因为只有一个主体——中央政府，各地只是分支、车间而已，尽管各地有差异，但主要是自然资源禀赋的差异，以及中央政府计划偏好的差异，基本上可以认为地方政府（即各个行政区）这个要素是一样的，即不是变量，而是常量，则其对不同区域发展的差异不显示为重要原因，或云对各地所起的作用是一样的。所以，此时没有所谓“行政区经济”，或其他学者所谓的“地方经济”、“诸侯经济”等。同理，完全的市场经济体制下，政府退出经济领域，各个主体平等竞争，经济运行的主体高度分散，经济发展由各主体完全按照市场经济规律进行，行政区及其地方政府即使仍是个别的门类的主体，也都是在同样的制度、规则前运行，而没有超经济的其他竞争的优势，则竞争公平；故也是不同区域会有差异，但行政区划的因素的影响也几乎微乎其微，结果与前类似，单纯的、负面的“行政区经济”现象就不会显现，而会呈现经济区经济、市场区经济；所谓“行政区经济”，或其他学者所谓的“地方经济”、“诸侯经济”等也会淡化、式微乃至消泯于无形。只有在二者转换时期，换言之，即改革尚未完成、体制转换期间，由于中央政府逐渐分权，地方政府成为经济运行的主体（尤其市、县政府），才导致行政区经济现象凸显。因此，我们还可以勾勒出“行政区经济”的变迁路线图（图3－2）和“行政区经济”作用发挥图（图3－3），用以说明其发挥作用强弱的原因和趋势。

图3－2　“行政区经济”强弱变迁路径图

pagenumber_ebook=98,pagenumber_book=78

图3－3　“行政区经济”作用发挥程度示意图

总体而言，依笔者所见，“行政区经济”理论准确地揭示出当代中国区域经济运行中、在转轨时期的所存在的问题及其根源（即“行政区经济”的本义，即该理论特定的含义，特定的术语），这是其最大的贡献。在此基础上，学者们发现，实际上，行政区划不仅对经济运行有负面影响，同时，也具有正面作用；如陈占彪、刘小康所分析，以及刘君德先生后期所逐渐持有的观点。笔者2004年在博士论文中所提出的“城市发展与政区演变互动关系”的观点，也是由此得到启发而引申出来的。即更进一步，行政区划不仅对经济方面有影响，在其他方面，如文化、社会等领域，也有影响和作用。在此基础上，笔者曾经提出所谓“行政区现象”的概念，即不仅有行政区经济现象，也有行政区文化现象等。同样，笔者2007年所提出的“行政区划对地方遗产、地方文化形成的作用”，也是对其文化作用方面认识的深化。这是行政区经济概念提出后，所引导的一个新的方向，即学术界开始重视行政区划、政区的作用，重视地方政府在区域发展中的重要作用；对比之前仅仅从上层建筑、工具理性的角度来看待行政区划，仅仅作为一种常量、背景来考虑其对区域发展的影响，这一研究思路的提出，就更加显现出其对中国转型期研究的重要价值，使得我们转而可以从更广阔的视野、从价值层面的角度来研究行政区划，研究地方政府在区域发展中的作用，也进而深入思考城乡统筹发展所需要与之匹配的适宜的行政区划体制。

行政区经济理论：笔者新归纳与解释

相关推荐