从失衡到均衡：城乡统筹发展的思考

进入工业社会后，城乡关系是整个社会变迁的一条主线，各种关系的变化大多与城乡关系变化有关，或是由城乡关系变化决定的，或是以城乡关系变化表现出来的。城乡关系是一种特殊的、复杂的区域关系和社会关系，它是指城市与乡村之间在经济、社会、文化、政治、资源、环境及发展空间等诸多方面相互联系、相互制约而形成的结构与格局。城乡关系的产生和变化是社会分工、社会生产力发展和城市产生与发展的产物。在漫长的农业社会，城市与农村被牢固地维系在自然经济的古老轨道中，城乡之间存在着天然的联系性，城乡关系总体上是和谐的，实现着马克思所说的“城市和农村无差别的统一”^[29]。城乡关系的这种均衡状态，在进入工业化社会后被彻底打破了，开始了人类历史上变化最为剧烈的时期。每一个国家在其工业化进程中都必然会遇到所谓“三农”问题。^[30]

但是，虽然工业化进程中必然遇到“三农”问题，必然产生城乡关系失衡，但并非每一个国家在工业化的同一时期都会产生同等程度的“三农”问题和城乡关系失衡，它与一个国家的工业化模式相关，也与这个国家的执政者的作为相关。我国近代以来由于经历了半殖民地半封建的历史过程和计划经济的发展阶段，“三农”问题和城乡关系表现出众多的特殊性。^[31]

1）中国城乡二元结构的形成

关于中国近代以来，尤其是新中国成立后城乡二元结构的形成和变化过程，邵峰于2006年在其《均衡浙江——统筹城乡发展新举措》一书中，有过一段较为精辟的论述^[32]。这里简述如下。

新中国成立之初，在经济基础一穷二白和帝国主义重重封锁的情况下，中央政府为了尽快建成工业体系、增强国家实力，仿效苏联做法，实行了重工业优先发展的工业化战略，并用计划经济手段，集聚国内十分有限、主要来自于农业的资本。而重工业的资本、技术密集和就业容量较小的特点，又使中国不得不实行城乡分割的制度安排，把农业简单地当做工业化资本的“生产机器”，把农村简单地当做工业化资本的“生产车间”，把农民简单地当做工业化资本的“生产者”，农业与工业相脱离，乡村与城市相分离，农民与工业化、城市化相隔离，形成了颇有中国特点的城乡二元结构——城乡二元经济结构的特殊性和城乡二元社会结构的特有性，使得与发达国家相比，中国在工业化进程中“三农”发展更加滞后、“三农”问题更加难解、城乡关系更加复杂、城乡失衡更加严重，到上世纪70年代，整个国家的经济社会发展陷入了不可持续的状态。

不甘贫穷落后的中国农民在上世纪70年代末发起了农业家庭承包的改革，仅仅用了五年时间就基本解决了几十年没有解决的温饱问题。填饱了肚子的农民借助农业生产力的快速发展，在城乡分割的体制框架下，开始在农村内部就地转移日益增长的农业剩余，掀起了农村工业化、城镇化的浪潮，走出了一条具有中国特色的城乡双重工业化的道路。农村工业化、城镇化的发展，在县域内部有效地带动了“三农”发展，农民越来越多地受到城镇带动，县域整体发展水平不断提高，县域城乡关系呈现均衡化趋势。县域发展水平的提高，缩小了乡村与大中城市的发展差距。

但随着上世纪90年代后期以来市场经济体制的建立健全和城乡二元社会结构的不断松动，越来越多的农民开始涌入城市，越来越多的资本和资源也开始流入城市，“三农”在以更大的力度支撑以大中城市为载体的工业化、城市化的同时，却得不到城市的有效带动和辐射，工农差距、城乡差距、区域差距、阶层差距不断扩大，即使是进城就业的农民工也与市民工存在明显的差距，“三农”发展滞后、城乡关系失衡、区域关系失调问题日趋突出。

2）中国当前城乡和谐发展面临的突出矛盾

按照目前一般的论述，我国城乡和谐发展面临的突出矛盾集中表现在城乡经济与社会发展不协调，三农问题日益突出，具体来说主要表现在以下几个方面：

（1）城乡居民收入和消费差距不断扩大

改革开放以来，随着我国城乡居民收入水平的逐步提高，城乡收入差距总体呈现了不断扩大的趋势，城乡收入差距之大在世界上名列前茅。据国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1．16，只有三个国家超过了2，中国是其中之一。1990年我国城乡居民人均收入比为2．20∶1。近年来，我国采取了多种惠农措施，但2007年的城乡居民收入比仍进一步扩大到了3．33∶1，如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民人均收入水平的比率大概在5．6∶1。城乡居民收入差距扩大，尽管增强了农民转化为城市居民的内在欲望，但是却恶化了这种转化的条件。

城乡居民收入差距的扩大，又直接导致了消费水平差距的扩大。1990年我国农村居民家庭恩格尔系数为58．8%，城镇居民家庭恩格尔系数为54．2%，二者相差4．6个百分点；2007年我国农村居民家庭恩格尔系数为43．1%，城镇居民家庭恩格尔系数为35．8%，二者之差扩大到了6．8个百分点。农村消费水平偏低从根本上制约了我国农村的消费需求，从而导致了整个国内消费需求不足，目前业已成为威胁国民经济健康、持续发展的关键因素。

（2）城乡产业结构和投资失衡

从理论上说，城市和农村资源互补，生态共生，经济发展需要相互依存，相互协作。但是由于农业、农村具有天生的“弱势”，必须要有政府政策的倾斜和扶持，城乡的协调发展才能实现，否则可能会形成城市对农村的“剥夺”，从而引发城乡矛盾和冲突。新中国成立后我国一直实施的城乡二元社会体制，形成了城乡分离的工业化模式和城乡分割的市场体系，“三农”长期处于被剥夺的状态，导致了城乡资源的不合理配置，产生了三个方面的严重后果：一是农村的生产要素无法和来自城市的资金、技术、管理等生产要素充分结合，不能形成有市场竞争力的生产力，进而不能实现农村产业结构的优化升级；二是城乡产业分工不合理导致资源浪费和市场恶性竞争，不仅制约了农村生产效率和综合经济效益水平的提高，而且也导致了国民经济总体效益下降；三是与城市非农投资相比，农业及农村由于天生“劣势”，缺乏效率的吸引，在市场经济体制下投资的趋利性导致了农村投资严重不足，资源外流，从而使城乡之间发展水平进一步拉大。

（3）城乡教育严重不平等

教育公平是和谐社会的重要标志之一，实现教育公平是政府的基本责任。在我国城乡尤其是在农村，教育往往被绝大多数个人和家庭当做是改变自身命运的主要途径。2008年的一项社会调查中，“子女能受到良好教育”在广大城乡居民对改善自己生存状况的主要期望中位居第二，“教育不公平”在当前社会经济生活中的突出矛盾及当前急需解决的问题中位居第四。

城乡教育不公平首先表现在国家教育经费严重向城市倾斜，导致农村教育经费严重不足。2001年城镇小学、初中的生均预算内教育事业费分别是农村的1．67倍和1．64倍；城镇小学、初中的生均预算内公用经费分别是农村的3．39倍和3．24倍。2004年，全国初中生均教育经费支出为1　668．74元，而农村为1　210．75元，后者低于前者1／4；全国小学生均教育经费支出为1　294．50元，而农村小学仅为1　058．25元，后者低于前者近20%。由于农村教育经费不足，教师工资及福利待遇较低（有些地区甚至在相当长的时期内不能按时发放教师工资），致使农村优秀师资严重缺乏，城乡师资水平的差距不断拉大；由于经费限制，农村中学的教学、实验手段落后，甚至有些学校的一些教学实验根本无法实现。《中国教育报》2004年对174个地市和县教育局长的问卷调查显示，超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”，超过40%的小学仍然使用危房。

其次，由于教育经费、教学条件、师资力量等方面的显著差异，直接导致了城乡基础教育阶段教育机会和教学质量的显著差距。基础教育阶段城乡教育机会的差距以及教育经费、教学条件、师资力量等因素造成的教育质量的差距逐层累积的结果，加之现行高校招生制度客观上倾向于城市等原因，最终又导致城乡学生接受高等教育机会的巨大差距。城乡教育的不公平，直接导致了城乡居民受教育程度的差距。我国第五次人口普查资料显示，具有本科及以上文化程度的人口所占比重，城镇和乡村分别是3．2%和0．07%；城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3．4倍、6．1倍、13．3倍、43．8倍和68．1倍；我国15岁以上人口中仍有文盲8　699．2万人，其中3／4分布在农村；农村劳动人口人均受教育年限为7．33年，而城市是10．20年。

（4）农村医疗卫生服务和社会保障严重不足

看病贵看病难是当前社会经济生活中的一个突出矛盾，这一矛盾更突出地表现在农村。2000—2004年我国各级政府对卫生投入的80%集中在城市，其中的80%又集中在城市大医院，而占总人口60%以上的农村人口只享有20%的卫生资源配置。由于国家财政投入不足，农村缺乏必要的医疗卫生条件和必要的医疗卫生服务，合格的医护人员、必要的医疗设施和服务机构严重短缺，许多地区仍是由只具备一些初级资质的个体“半农半医”负责村民的“全诊”，缺医少药、误诊错诊的现象还比较普遍。因此而危及生命安全的现象也时有发生。

我国农村的社会保障一直主要是由村级集体承担，随着城市化发展及城乡差距的扩大，农村社会保障不足的问题越来越突出。首先是失地农民缺乏必要的社会保障。随着城市化进程的加快，政府每年要从农民手中征用大量的土地用于城市、交通等基本建设，从而导致了失地农民的大量增加及就业问题的凸显。目前我国对失地农民主要选择货币补偿方式，由于缺乏必要的社会保障机制，一些人把补偿费吃完用完后，极有可能成为“种粮无田、就业无岗、低保无门”的新“三无”人员。其次是农民的养老保险问题。目前我国大多数农村地区还未真正建立农民养老保障体系，绝大多数农民还基本没有养老保险，越来越多丧失劳动能力的农村人口将面临生活的困境。再次是农村医疗的社会保障水平较低。虽然近年来我国的新型农村合作医疗体系正在逐步建立和完善，覆盖面也逐年在扩大，但由于缺乏足够的财政支持，农民医疗负担重、有病看不起、因病返贫、因病致贫的现象在一些地区仍然普遍存在，医疗负担依然是农村居民生活的一大压力。

（5）土地资源约束加大，农民增收困难

进入20世纪90年代以来，随着城市规模的不断扩张，农业土地资源不断减少，而由于城乡分割的户籍制度阻隔，越来越多的农村剩余劳动力无法实现顺利转移，因此致使我国农村人多地少的资源约束日显突出。2006年我国按全部农村人口计算人均耕地仅有2．6亩，在这一基础上通过提高农产品产量、保障农产品最低收购价格、增加农业生产补贴等政策措施的增收效果非常有限。因此，人均土地资源不足已成为当前从根本上制约农民增收的主要因素，这也是在国家为了促进农民增收，不断加大“多予少取”惠农政策实施力度的宏观背景下，农民收入增长仍然缓慢、城乡差距仍然呈现不断扩大趋势的重要原因。

综上所述，矛盾的焦点是城乡发展失衡，城乡发展失衡的主要表现是农村社会经济发展相对滞后，根源是在城乡分割的二元社会体制下，缺乏对城乡发展的统筹规划，没有形成工业反哺农业、城市支持农村的有效机制和社会氛围，政府及社会对三农的支持、保护和投入严重不足。^[33]

3）对中国当前“城乡统筹发展”含义所应该具有的理解

一般认为，“工业化进程的城乡关系，尽管纷繁复杂，但其变迁也是有规律的。总的来看，城乡关系的变迁是从农业社会‘无差别统一’的均衡状态，到工业化社会初中期阶段的逐步失衡，再到工业化社会中期阶段起逐步走向均衡，直到工业化社会后期阶段和后工业化社会‘城乡一体’的均衡状态”^[34]。然而，城乡关系从“失衡”到“均衡”的变迁，并非是一个自然而然的过程，它需要执政者在认识和把握规律基础上的积极作为，正确选择工业化、城市化路子，适时调整城乡关系和政策取向。这种作为就是我们党在十六大提出的“统筹城乡发展”。

统筹（Plan　as　a　whole）即“通盘筹划”，“作为一个整体来筹划”。统筹是一个动词，代表一种动作。城乡统筹就是在政府主导下，把城市与乡村作为一个有机整体来筹划，促进城乡在经济、政治、社会、文化、生态等各方面形成协调发展的格局，实现城乡关系从失衡状态向均衡状态的转变。而城乡统筹需要在城乡间有一个能够使生产要素自由合理流动，先进文化广泛、深入传播的畅通有效的“通道”，这就要求突破城乡分割的体制，形成城乡地位平等、开放互通、互补互促、共同进步的格局。城乡统筹的目标就是形成城乡均衡发展的格局，即建成城乡一体化的美好社会。^[35]

因此，依笔者看来，对于所谓“城乡统筹发展”的内涵，归纳起来，则大致可以分为两个方面：

第一，从“地”的角度而言，即指景观上的、物质层面上的、实体意义上的城市、乡村，实际上是一个区域的“聚落体系”（中国一般称为“城镇体系”、“城市体系”），即空间上的大大小小不同的聚落。从单个聚落的角度而言，城乡不可能完全一样。而在一个相对完整的区域内（尤其是国家的范围），其在整体上应该呈现出一种“金字塔形”的结构，即特大、大、中、小城市和集镇、乡村，有适当的比例关系，数量上依次增多，分布上较为均衡，而非大中城市畸形增长，小城市和集镇则萎缩、衰落。

第二，从“人”的角度而言，则应该指居住在所谓“城市”、“乡村”（即各个大小不同的聚落）里的居民，享有平等的政治、经济、文化权利，享受到均等的公共服务，并具有大致相似的生活水平。这应该是“城乡统筹发展”的真正目标和核心追求。

【注释】

[1]刘君德，周克瑜，靳润成．中国政区地理．北京：科学出版社，1999：3

[2]范今朝．权力的空间配置与组织的制度创新——从城市发展与政区演变的互动关系论中国现当代的行政区划改革［D］．上海：华东师范大学，2004：50－55

[3]范今朝．权力的空间配置与组织的制度创新——从城市发展与政区演变的互动关系论中国现当代的行政区划改革［D］．上海：华东师范大学，2004：55－56(www.chuimin.cn)

[4]浦善新，等．中国行政区划概论［M］．北京：知识出版社，1995：17

[5]刘君德，等．中国政区地理［M］．北京：科学出版社，2000：5－7

[6]浦善新，等．中国行政区划概论［M］．北京：知识出版社，1995：276

[7]周振鹤．行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议［J］．复旦学报（社会科学版），2001 （3）：31－36

[8]就笔者阅读所见，罗浩在1999年明确提出“聚落型政区”的概念，并与地域型政区作了 对比；有关论说笔者基本认同。见罗浩．地域型政区与聚落型政区刍议——兼论撤县设市模式的误区［J］．中国方域——行政区划与地名，1999（5）：14－17

[9]周振鹤．行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议［J］．复旦学报（社会科学版），2001 （3）：31－36

[10]为了便于统计和实施欧盟的地区政策，欧盟专门制定了一套地域统计单位专门术语（Nomenclature　of　Units　for　Territorial　Statistics，简称NUTS），将各成员国的地区分成三类，即NUTS1、NUTS2和NUTS3。三类地区的划分主要依据成员国内部的行政区划。每个国家都分为数个NUTS1单位（少数几个小国，如卢森堡，只算作一个NUTS1地区），每个NUTS1单位又可分为一些NUTS2单位，每个NUTS2单位再细分为一些更小的单位。参见陈志敏．次国家政府与对外事务［M］．北京：长征出版社，2001：278－280

[11]史卫东，贺曲夫，范今朝．中国“统县政区”和“县辖政区”的历史发展与当代改革［M］．南京：东南大学出版社，2010：4－5

[12]［美］刘易斯·芒福德．城市发展史——起源、演变和前景［M］．倪文彦，宋俊岭，译．北京：中国建筑工业出版社，1989：1

[13]刘传江．中国城市化的制度安排与创新［M］．武汉：武汉大学出版社，1999：23－24

[14]纪晓岚．论城市本质［M］．北京：中国社会科学出版社，2002：12

[15]纪晓岚．论城市本质［M］．北京：中国社会科学出版社，2002：43

[16]辞源（合订本）［M］．北京：商务印书馆，1988：0326

[17]辞源（合订本）［M］．北京：商务印书馆，1988：0523刘君德．总序——中国行政区经济理论的缘起、发展与未来．／／陈占彪．行政组织与空间结构的耦合——中国行政区经济的区域政治经济学分析［M］．南京：东南大学出版社，2009：4-6刘君德．总序——中国行政区经济理论的缘起、发展与未来．／／陈占彪．行政组织与空间结构的耦合——中国行政区经济的区域政治经济学分析［M］．南京：东南大学出版社，2009：7-10刘亭，倪树高．试论浙江城市化进程［Ｊ］．浙江社会科学，1996（4）：58-62　余潇枫，陈劲．浙江模式与地方政府创新［M］．杭州：浙江大学出版社，2007：218　张京祥，范朝礼，沈建法．试论行政区划调整与推进城市化［J］．城市规划汇刊，2002（5）：25-28　刘君德，汪宇明．制度与创新：中国城市制度的发展与改革新论［Ｍ］．南京：东南大学出版社，2000：181-186

[18]［比利时］亨利·皮雷纳；陈国樑，译．中世纪的城市（经济和社会史评论）［M］．北京：商务印书馆，1985：130

[19]20世纪初，清政府在内外交困的形势下，被迫推行“新政”改革，在地方层面，正式引入具有“地方自治”内涵的模仿西方国家的“城镇乡”制（1909年1月18日清政府公布《城镇乡地方自治章程》）；后演变为民国初年的“市制”（1911年11月江苏省召开临时省议会通过《江苏暂行市乡制》，1921年7月3日，北洋政府内务部以“大总统敕令”形式，颁布了《市自治制》）。详细介绍可参见靳润成主编、郁晓航副主编．中国城市化之路［M］．上海：学林出版社，1999：76－77

[20]陈友华，赵民．城市规划概论［M］．上海：上海科学技术文献出版社，2000：1

[21]刘传江．中国城市化的制度安排与创新［M］．武汉：武汉大学出版社，1999：19

[22]可参见：陈桥驿．中国七大古都［M］．北京：中国青年出版社，1991；朱士光．中国八大古都［M］．北京：人民出版社，2007

[23]陶文达．发展经济学［M］．成都：四川人民出版社，1992：11－21

[24]刘文，张书义．环境与我们［M］．上海：上海科技教育出版社，1995：146

[25]张华金．可持续发展与现代社会文明［J］．上海社会科学院学术季刊，1998（2）：120－128

[26]吴志华．政治学原理新编［M］．上海：华东师范大学出版社，1998：8－9

[27]刘文，张书义．环境与我们［M］．上海：上海科技教育出版社，1995：149

[28]《包容性发展有公平可持续两层意义》。见“中国评论新闻网”：http：／／gb．chinareviewnews．com／doc／1016／6／5／3／101665330．html？coluid＝53＆kindid＝0＆docid＝101665330＆mdate＝0419080110。

[29]马克思．资本论［M］．第1卷．北京：人民出版社，1963：391

[30]邵峰．均衡浙江——统筹城乡发展新举措［M］．杭州：浙江人民出版社，2006：8

[31]邵峰．均衡浙江——统筹城乡发展新举措［M］．杭州：浙江人民出版社，2006：9

[32]邵峰．均衡浙江——统筹城乡发展新举措［M］．杭州：浙江人民出版社，2006：9－10

[33]李林杰，石建涛．日韩城乡统筹发展的经验借鉴［J］．日本问题研究，2008（4）：1－5

[34]邵峰．均衡浙江——统筹城乡发展新举措［M］．杭州：浙江人民出版社，2006：16

[35]邵峰．均衡浙江——统筹城乡发展新举措［M］．杭州：浙江人民出版社，2006：16