浙江省行政区划体制与城乡统筹发展实践

目前，我们对发展问题已经讲得很多了。20世纪80年代以来，随着对全球环境与发展问题的广泛探讨，可持续发展的思想也日益受到国际社会的高度重视。但是，到底什么是“发展”，即发展的本义到底如何？到底是哪些因素决定一个区域的发展？区域的发展应该达到什么样的目标？这些因素之间又具有怎样的相互关系？它们如何共同作用而使得一个区域达到某种发展程度而被我们冠以“发达”或“欠发达”？笔者认为，这是正确理解发展以及制定正确的发展方略的前提。否则，很可能欲速不达，事与愿违，甚至南辕北辙——欲发展，反而破坏了发展的基础与可能；欲发展，反而导致衰败以至灭亡。

1）发展的两重性——个体性与群体性，以及区域发展的核心目标

现在人们一提到发展，往往就是收入高低，物质丰裕与否；比较区域的发展程度，也多以GDP等来衡量。虽然人们早于20世纪70年代就已经区分出“增长”与“发展”含义之不同^[23]，也于90年代在签署《里约环境与发展宣言》时就将“人类处于普遍受关注的可持续发展问题的中心”作为首要原则^[24]，但仍多是从经济角度来衡量发展；由此出发而制定的衡量发展程度的指标体系，也便先天就有着不可克服的缺陷；以之进行比较，到底能反映多少真实的发展程度，便都一直令人怀疑，也每每引起人们的困惑。原因就在于，完整的“发展”，应该具有两重性；由于其主体并不完全等同，其追求的目标也就会有差异；二者常常又是有矛盾的。

（1）“发展”的个体性，及其发展的终极目的

“发展”，归根结底，是指“人”的全面发展；所以，发展的本义，应该是针对个人、个体的，即个人自身完善与否，身心健康、自由与否，个人的理想、追求能够实现与否；这是一种个人出于完善自身、充分实现自己的各种潜力的内在需要而决定的过程和达到的状态。任何个人，他都有权选择自己的生存方式、人生道路，并获得身心的自由和满足；所以，发展首先而且最终，都是一种个人行为、个体选择，即发展具有“个体性”；这是发展的根本属性，也是一切发展的终极目的。1994年9月在埃及首都开罗召开的世界人口与发展大会就明确提出：“可持续发展以人为本位。”^[25]个人、个体，为了达到自身的完善，自会按照自己的理解和设想，采取自己认为正确的步骤和方式，来获得自身的“发展”。至于具体的“发展”目标，当然每个个体也是不尽相同的，但可以美国心理学家马斯洛著名的“需要层次理论”来约略概括之，即生理的需要、安全的需要、归属和爱的需要、尊重的需要以及自我实现的需要；一般而言，个体的发展，是遵循这样的由低到高的顺序的。由此可见，发展，首先是一个个体的自发进行、自然演进的过程，其终极目的则在于个人的完善和自由。从个体的意义上讲，发展没有可比性。

（2）“发展”的群体性，及其发展的现实含义

不过，由于个人、个体自身的局限，每个单独的个体要达到自己所确定的“发展”目标，又必须借助于外界的种种条件，包括自然的、经济的、社会的以及政治的等等；同时，不同个体的发展目标及其所采取的步骤，可能又会有矛盾和冲突之处；或者由于认识的局限而采用了危及自身长远发展的方式。因此，为更有效地利用外界的各种条件，营造有利于个体自身发展的环境，以及规范个体之间的矛盾和冲突，政府，这一高度组织化的个体集合形式便应运而生，承担起这样的任务。政府的出现，理论上说，是为了便于集中个体的共同意志，来完成单个个体所不能完成的事情；它所集中的共同意志，虽然不能与每一个个体的意志完全一致，但可以体现该个体集合当中大多数个体的共同要求；因而，单个个体所追求的自身的发展和完善，以及相应所需要的条件和环境，便转移或托付给政府，成为政府的追求和任务。这样，发展的个体性，就转而为群体意志、政府意志，即发展又具有了群体性。由于任一个体都不可能单独处理好其自身与自然、经济或社会的种种复杂关系，或者单靠个体自身而要达到理想的发展状态是一个非常漫长甚至遥不可及的过程，因此，由政府来担负这样的任务就是合理的，也是必然的，可以加速实现单个个体所希求的发展状态，或者更好地提供达到这一状态的条件和环境。所以，我们现在一般所说的发展，指的都是这一类由政府所发动和推动的、政府主导下的、即“群体性”的发展。理想状态下，这一“群体性”的发展所追求的目标，是与构成该群体的大多数个体所希求的状态相一致的。

但是，毋庸讳言，在许多时期、许多情况下，由于各种各样的原因，政府的“发展”不是加速个体发展目标的实现，而是延缓了、阻碍了，甚至消灭了后者实现的可能；原因即在于，政府的发展目标，偏离了个体发展的要求，即：发展的终极目的，被有意无意地遮蔽了。因此，二者的统一有一个前提：政府必须时时牢记，政府的发展目标必须围绕个体的发展即发展的终极目的而展开；政府的发展目的，根本的不在于诸如财富的增长抑或国势的强盛之类，而在于使得其中的每个个体都能获得全面发展和完善的条件和环境；反之，政府不但不能推动发展，而且会成为发展的障碍。

当然，不管怎样，就现实而言，发展已经成为一种群体性的、外在推动、强行推进的过程；由此，发展的目的也不直接表现为追求个体的自由和完善，而主要体现于群体的经济、社会和环境状况；也因而，发展又具有了可比性（当然，衡量的指标体系因人、因地、因认识程度而异，且每有缺陷）。

（3）区域发展的核心目标

发展的群体性，以及政府的主导作用，便构成了区域发展这一命题提出的必要性和存在的必然性。区域不论有多少种含义和划分方法，其基础和普遍的存在状态，仍是行政区划所划分而成的各级行政地域。政府作为其内个体集合的组织化形式，既担负着群体发展的任务，也就相应承担起了推进区域发展的重任；即发展的群体性，直接表现于区域发展。区域发展古已有之，但于今为甚。就现实而言，迫于区域内外的政治压力，发展成为各级区域政府所面临的迫切任务，发展的个体性、自发进行、自然演进的性质也便愈益为群体的急切要求、政府推动、强制推进所代替。如前所述，理想状态下，区域政府的推动应该合于个体发展自然演进的结果而速度更快；但也往往，二者是有偏差的；政府与其成员的关系并不是很容易就摆得非常正确，而常常，政府就把自己当做了发展的核心，而将个人作为达到这种“发展”的手段和工具。这样，区域政府的作用愈大，推动愈甚，则偏差可能也就愈大，便会出现欲速则不达，甚至完全相反的结果；“发展”过程的本身又否定了发展。这样的例子在我们中国实在是很多的。因此，区域发展的核心，仍然必须紧紧围绕发展的终极目的，即以人的全面发展和完善为归依；区域发展目标的确定，首要的，也是最终的，是尽可能地提供可以使个人获得自由、全面发展和完善的条件、环境。

2）区域发展的决定因素及其相互关系

决定区域发展的因素很多，但就最基本的而言，仍是“人”与“地”这两大因素；具体而论，则既涉个体，亦关群体；既有自然因素，也有经济、社会及政治等人文因素。这些因素相互作用，互为因果，构成了区域的发展过程及所达到的状态。当然，其作用有直接、间接之分，或隐或显之别，其重要性也是有差异的。

虽然区域发展的决定因素很多，但其关键，则不在个体，而在群体；不是个人，而是政府；即政府的政治意愿、政治抉择，也即政治因素，构成了决定区域发展的诸多因素中之关键（这里是按照汉语习惯，对“政治”取广义的理解，即包括政治学中狭义的所谓政治，以及行政管理、公共政策和国际政治等^[26]）。区域发展的目标确定，则必须围绕区域发展的核心目的，即应能满足其内个体发展所需的条件和环境；另一方面，一旦区域将自身的发展目标上升为政府意志，这种政治因素便又具备了相对的独立性，并不完全受制于个体的要求；换句话说，发展的个体性、个人的需求，仅对其有较为间接的引导作用，但缺乏约束性和强制性。而区域政府的政治意志，却直接影响着、控制着、决定着诸如自然因素、经济因素和社会因素发挥作用的方向和程度（当然，这些因素又对前者有一定的反馈和规范作用；后三者之间也有相互作用、相互影响之处）。这些因素作用、变化而在一定的时点所达到或呈现的综合状态，便构成了该区域彼时发展的程度；而这种区域发展程度，又决定了、限定了个人在其中的基本发展方向和所能达到的发展水平。这些，又成为决定下一期区域发展的个体以及政治、自然、经济、社会的因素，如此往复不已，构成无限发展的链条之中的一个环节，并且，虽也有局部的停滞甚至曲折，但至目前为止，在总体上，呈现出一种螺旋式上升的过程（如图2－1所示）。当然，也正因为如此，区域政府对自己的行为必须慎之又慎，它必须将自己限定在可以受到个体监督、并且所犯错误可以得到及时纠正的地位，否则，很容易走到反面，而成为阻碍发展的决定因素。

图2－1　发展的两重性及其区域发展各决定因素的相互关系示意图

（1）政治因素

该因素居于核心和关键地位。由于区域等级不同，相应政府发挥作用的程度亦有不同，其中，主权国家最为关键。国家政府的政治抉择，对区内、乃至区外的发展起决定性的作用。地方各级政府对本区域内的发展起到直接作用。

①区际政治抉择。如：

——战争与和平：这一因素常为人所忽视；而究其实，这却是一个重要的宏观背景。“战争定然破坏持久发展”^[27]，一旦选择或被迫选择战争，则一切发展便均无从谈起。社会财富、自然环境等等的摧毁和破坏尚且不论，单就个体生命的消失而言，发展的终极目的便已抹杀。所以，和平的外部环境，是任何一个区域赖以发展的前提。

——开放与封闭：这一因素直接导致了中国1978年以来发展的面貌。封闭的政策，使得沿海、沿边地区长期停滞、落后，而一旦开放，其本身的地缘优势才得以发挥，即所谓的“区位”优势；因此，区位优势并不是天生的、绝对的，也不是永世长存、凝固不变的，它主要是随着政治因素的改变而产生或消失，甚至转为劣势，是在政治因素这一大背景的制约下而形成并发挥作用的。

②区内政治抉择。如：

——制度选择：社会主义制度抑或资本主义制度，计划经济体制还是市场经济体制，“一大二公”或者分散经营，等等，这些问题，其重要性也可以从中国改革开放前后的状况，得到确凿无疑的例证。其本身的是非功过我们这里不予评说，而不同的制度选择，对区域经济、社会或自然的影响，的确显而易见，深远而且巨大。

——政局稳定与否：这与战争与和平一样，一般而论，和平的区内环境，稳定的政局，是一切发展的前提。

——政策倾向：相对于前述，这是经常性的、易发生变动的影响因素，也是我们最常感觉到的、最常作用于自然、经济、社会各因素的影响因素。举其大者，比如扶持什么产业，采取怎样的人口政策，是优先经济增长，还是着重环境保护，等等。(www.chuimin.cn)

（2）自然因素

这是发展的基础。无论是发展的个体性还是群体性，无论是个人还是区域，忽视了自然因素，便会丧失发展的持久能力，最终发展也会成为无源之水、空中楼阁。如：

——资源：包括土地、水体、大气、森林、草原、矿藏等，是人类生存、生产所必须依靠的物质基础。其中，土地（耕地）、水和空气又是最为基本的个体生存条件，且不可替代。

——生态环境：一是灾害；目前，人类尚无法控制宇宙性的、全球性的灾变，局部灾害对局域发展的威胁也是毁灭性的。二是环境质量；环境污染对人类的危害足以抵消一切经济增长的成果。

（3）经济因素

这是发展的手段和途径。尽管目前人们常常把经济增长的指标作为发展程度的标志，但就发展的本义而言，经济因素仅仅只应作为达到发展终极目的的凭借、媒介，而不能作为发展的目标本身。这是需要我们引起重视的。如：

——物质资本：包括基础设施的完善程度，第一产业、第二产业、第三产业的状况和比例，等等。

——金融资本：如投资、融资渠道顺畅与否，能力怎样，风险如何，等等。

——消费能力与倾向：个体丰裕程度如何，市场便利完善与否，等等。

（4）社会因素

这一类因素比较庞杂，既是发展的条件，也构成发展本身的目标。如：

——思想、道德、文化传统：决定了对诸如政治、经济、自然和社会的态度、看法及相应所采取的行动，因而是发展的深层的先决条件。

——社会关系：即其内个体成员之间的交往习惯以及规范方式，互信度怎样，法律健全与否，等等。

——人口素质：包括身体健康状况和科学文化水平。中国的人口问题，本质上并不是数量而是质量问题；所谓人口多，多的只是低素质的人口，而较高素质的人口，不是太多，而是太少。

发展是一个动态的过程；由于人类认识能力的不断深化，不论是个体，还是群体，都对自身的发展目标和所希图达到的发展状态有一个修正、提高和完善的过程；虽然理论上存在一个人类完善至极的境界，但实践中我们只能无限接近，而永远达不到终极。因此，发展又是一个阶段性的、循序渐进的过程。发展目标的选择以及达于这个目标的方式，也都不可能尽善尽美，而只能在特定的时期，选择最突出、迫切要解决的问题和相应比较妥当的方法。个人如此，区域亦然。

由上所论，区域发展的关键因素，是区域政府的政治意愿和抉择；但这种抉择到底主要依托或经由自然、经济、社会哪类因素而达于发展的目标，却又可有不同的选择。纵观人类社会发展历史，选择上述三类的都存在，成功失败也并存交错其中，并不能简单评说孰优孰劣。比如中国，新中国成立以来至1970年代末，我们选择了经由社会因素的变革而欲达成人的全面发展的道路，应该说，这不失为出于一种美好善良的愿望而设计的希图便利快捷的发展之路；但可惜的是，由于国内、国际种种原因，这种试验被实践证明是失败的；于是，我们改走优先发展经济的道路，目前，虽已取得很大成就，但也存在许多严重的问题。西方1960年代以后，则开始选择重视自然因素的发展之路，但也有许多先决条件，并且以牺牲第三世界国家的环境为代价，亦难足法。因此，区域发展的途径，在特定的时期，必须也只能选择优先要解决的关键问题及适应当时情况的发展道路；但又必须同时牢记：在侧重某些目标和手段时，其他因素都仍在或隐或显地发挥着作用，需要时时以之作为参照，加以修正；更不用说不能因这些暂时的目标而遮蔽了发展的终极目的。否则，只能是欲速不达，偏离了发展的本义。

3）从“非均衡增长”（Unbalanced　Growth）到“包容性发展”（Inclusive　Development）

“包容性增长”的概念最早是由亚洲开发银行于2007年在一个展望亚洲发展的报告中，提出要把关注的重点从应对严重的贫困挑战，转向支持更高和更为包容性的增长。“包容性增长”译自一个英语复合名词“Inclusive　Growth”。其中的中心词“增长”，常常与“Economic（经济的）”搭配使用。在发展经济学和发展社会学中，“增长”被界定为不同于“发展”的概念。发展经济学认为，经济增长主要是指量的扩张，经济发展则还包括结构的调整；发展社会学更进一步把发展的概念，扩张到整个社会经济体制的转型和重构，除了经济增长以外，发展还应该包括制度、社会、产业、管理的结构以及人的态度的变化，等等。因此，其后，该概念逐渐被含义更为准确和全面的“包容性发展”所代替。“2011年博鳌亚洲论坛”就将主题设定为“包容性发展：共同议程与全新挑战”，体现了国际社会对区域内以及全球经济共享发展的愿景。

“包容性发展”是个操作性战略方针，其内涵在实践中还在不断丰富和嬗变。《上海证券报》发表国家发改委经济研究所曾铮博士文章表示，就当下而言，必须对两个层面的问题有正确理解。从经济可持续发展的角度出发，包容性发展并非通过牺牲经济效率追求社会公平，其实质包含两个层面：从公平角度出发，包容性发展提倡所有个体分享参与经济发展和获取经济发展成果的机会；从效率角度出发，包容性发展暗含了通过社会公平实现经济可持续发展。同时，从战略实施覆盖的范围出发，包容性发展是在全球化语境下的概念，不仅包括一国经济的协调和共享发展，更包括全球不同地域个体享有平等经济参与和自我发展的机会和权利。

改革开放以来，中国提出了让一部分人先富起来的战略方针，实施了非平衡发展战略，通过战略性产业政策使生产要素向出口部门集聚，快速推进工业化进程，同时推进沿海开放战略，加速释放东部沿海地区经济增长潜力。这种发展模式如今凸显出如收入分配格局失重、投资消费结构失衡、产业结构不合理以及区域差距扩大等结构性问题。有学者因此认为，支撑中国过去经济快速发展的“人口红利”、“技术后发红利”以及“体制变革红利”等因素正在衰退和消失。由此，如何从非平衡和非均衡发展转变为包容性发展，对于中国而言，应成为未来很长一段时间内经济发展的战略重点。

曾铮博士文章认为，针对中国现实面临的内外问题，求得国内经济的包容性发展，包含三大内容，即个人公平发展、部门协调发展和地区平衡发展：

——实现个人公平发展，即实现个人同等参与经济发展进程和平等分享经济发展成果。这意味着要实现经济发展的普惠共享，加快调整收入分配格局，形成合理的要素报酬机制，并大力实施保障和改善民生工程，推进基本公共服务均等化，加快社会保障体系的建设，扩大社保体系的覆盖面。同时，则要从长远出发，让更多的人自由选择更好加入经济发展的过程当中，加快发展科技、教育和文化事业，全面提高人的素质，使经济发展带来更多社会就业和人的自我实现。

——实现经济部门间的协调发展，即建立合乎要素结构和持续性强的现代产业体系。这要求正确处理三次产业之间的关系，在实现工业内部结构优化的同时，大力推动服务业，特别是生产型服务业，同时从资金和技术两个方面“反哺”，促进农业的产业化和现代化，形成结构合理的三次产业结构。同时，要加快攀升全球产业链，利用新技术推动传统产业升级，培育战略性新兴产业，提升产业的附加值，实现新兴产业与传统产业的协调发展。

——实现地区平衡发展，即实现区域间经济发展机会均等和经济差距缩小。这提出了消除地区壁垒，建立全国统一市场的任务，形成合理的区际产业分工格局，实现东中西部地区协调发展，提高国民经济整体效益。同时，逐步缩小不同地区居民所享受的公共产品的差距，实现各区域公共服务均等化和控制居民收入水平差距，进一步推进经济社会发展与人口资源环境在空间上的协调。^[28]