浙江省行政区划体制与城乡统筹发展

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：所以，一个独立的主权国家是行政区划的前提；但并不必然有行政区划。这是行政区划和政区外在必备的条件。即“行政区划”包含有：第一，指行政区域的空间格局及其调整、变更的动态过程；即可包含两个方面：静态：一般称为“行政区划”，或简称“政区”。行政区划调整，又称行政区划变更，包括行政区划管辖范围变化、区域界限更替、行政管理机构驻地迁移及行政区域置废与分合等。在中国，一般称为“行政区划体制”。

由于日常使用和有关法律规定等缘故，“行政区划”这一词汇在中国而言，是一个各界最为熟悉、使用也最为频繁的用语。目前中国行政区划研究的主要学者，都对此问题展开过讨论，可以浦善新、刘君德、周振鹤等的有关论述为代表^[2]。

笔者也曾就相关概念做过系统梳理和辨析，并认为，就行政区划或政区等的实质来看，可以概括为是“国家（公共）权力在其主权范围内（国土范围内）不同地域空间的划分和配置的过程和状况”，简单一句话：行政区划就是“权力的空间配置”。它是国家结构在地理（空间）上的反映，是国家内部次级的地理单位与权力单位的统一。其核心含义，应该包括如下几点：

1）独立的主权国家

行政区划是一个主权国家内部的地域性的分权现象，故只有在出现国家之后，才可能出现。国家有大有小。一般而言，国家出现之初，地域范围局限在聚落周围（城市周围），人口稀少，管理事项有限，故没有必要将公共管理权力划分得很细，更不会进行权力的地域分配，则尚没有行政区划；随着国家的扩大，在管理需要的情况下，才可能将权力再进行地域的分配，则出现行政区划。即使是当代的一些小国，权力只在不同机构之间分配，而不进行地域的分配，则也没有行政区划。所以，一个独立的主权国家是行政区划的前提；但并不必然有行政区划。

2）国家（公共）权力在不同地域或空间的划分和配置

只有当国家将公共权力进行不同地域或空间的划分和配置时，才会出现行政区划。所以，这一点是行政区划出现和形成的关键。但什么权力进行地域的划分和配置，如何划分和配置，情况也很复杂，也是引起各种争执的焦点所在。这里需要从两个方面加以认识。

一方面，国家的公共权力有多种，举其大者，可分为对外和对内。对外的权力一般由中央独享（由某一机构行使或几个机构分别行使）；进行地域分配的权力主要是对内的权力。其中的政治统治和军事指挥的权力也多由中央行使，故进行地域分配的对内的权力主要是涉及社会、经济和环境等的日常管理活动，即各级政区的权力相对国家的主权而言都是不完全的。但即使是这些不完全的权力，也有多种：按照西方的三权分立之说，国家的权力可分为立法、司法和行政三种；按照孙中山先生的五权之说，还有考试和监察两种。古代中国各权高度集中于皇帝之手，但往下（地域）分配也不得不予以划分（既包括机构分权，也包括地域分权；地域也存在次一级的机构和地域的分权）；西方既倡“三权分立”之说，各权更要进行机构和地域的分配。虽然一般而言，多数国家都以行政权所划分的区域为基础，且各权的管辖范围甚至管理机构都是重合的，但也不排除相互不同、互有出入的时候。同时，各国历史文化有别，权力配置方式不一，也很难截然区分哪些是行政权所划分成的区域，哪些又不是。因此，笔者倾向于稍微广泛一些的理解，即只要是国家公共权力的地域配置，在各权混杂、划分未清的情况下，只要具有一般公共管理（公共行政）的含义，都可以认为是行政区划和政区。这样理解，对于认识如古代时期，或若干国家在权力划分不很清晰的状况下的行政区划格局，可以避免一些不必要的争论。当然，与各级行政权相对应的行政区划及其各级地方政府在日常的管理活动中是最活跃也是最直接的；因此，在一般的情况下和研究中，对行政区划的研究主要针对行政权力的分配，即各级政区的地方政府及其职能、构成和管治方式，而不再专门涉及立法权和司法权等的分配和行使。

另一方面，国家公共权力的地域划分和配置，现实中，又主要可以概括为两种方式，即自上而下的划分（重新划分或调整）与自下而上的认可（对原来政治上相对独立的区域的权力及管辖范围加以承认）。前者当然是一般状态（如绝大多数单一制国家，以及单一制国家内部的绝大多数政区），但后者也在历史上、现实中占有重要地位（如中国历史上中原王朝对待少数民族的治理方式，近代以来的一些联邦制国家等，甚至如中国1997年后所设立的特别行政区）。笔者认为，既然形成统一的主权国家，即使是认可原先的权力配置方式（但多少会发生变化，即重新进行了配置，如联邦制国家中各组成单位将部分权力转交给联邦政府）和管辖范围，也是一种国家行为，应该承认是行政区划，当然更是政区了。与是否单一制国家、是否中央集权等，没有直接关系。(www.chuimin.cn)

3）若干基本的、必须具备的组成要素

这些基本的、必须具备的组成要素，包括政治组织、人口和地理区域等。这是行政区划和政区外在必备的条件。其中，对于“政治组织”的理解，也应相对广义，即既包括严格意义上的国家法定的行政层级所形成的行政机关（即一般类型的行政区划），也包括特殊情况下具有一般公共管理（公共行政）职能的机构，如上级政府的派出机构、数权合一行使的准政府机构或民间自发组成而得到国家或法律承认的机构等。^[3]

总体来看，学术界目前对行政区划的理解是类似的，均包括有形式与实质两个方面的含义。即“行政区划”包含有：

第一，指行政区域的空间格局（某一时点的静态状况）及其调整、变更的动态过程；即可包含两个方面：

静态：一般称为“行政区划”，或简称“政区”。

动态：一般称为“行政区划调整”。行政区划调整，又称行政区划变更，包括行政区划管辖范围变化、区域界限更替、行政管理机构驻地迁移及行政区域置废与分合等。在实际工作中，一个地方一次行政区划变更，可能涉及建制变更、行政区域界线变更、行政机关驻地迁移、隶属关系变更、行政等级变更、更名和命名等六类，也可能只涉及上述六类中的一项或几项^[4]。

第二，指行政区域的管理体制，即地方政府的运作、行政方式，上下级政府之间的关系等公共管理权力的制度化安排。也即行政区划的权力的空间配置的含义。这是更重要的行政区划的内涵，较之其外在的空间格局，对区域发展更具决定性影响。在中国，一般称为“行政区划体制”。

浙江省行政区划体制与城乡统筹发展

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