行政区划体制改革研究：以浙江省改革实践为例

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：对浙江省1979年后行政区划问题及其改革的专门性、系统化的研究，2000年之前尚不多见，其后逐渐增多；同时，也有大量相关论述，多散见于论文、著作和研究报告、规划成果之中。有关论著涉及浙江省行政区划改革的，包括宏观和微观两个方面的研究。其中，多对浙江省的行政区划与行政管理体制等方面的改革及其成效，以及城市化与城乡统筹发展等问题，辟有专章论述。

对浙江省1979年后行政区划问题及其改革的专门性、系统化的研究，2000年之前尚不多见，其后逐渐增多；同时，也有大量相关论述，多散见于论文、著作和研究报告、规划成果之中。有关论著涉及浙江省行政区划改革的，包括宏观和微观两个方面的研究。

1）宏观方面

宏观方面，即主要涉及浙江全省的行政区划问题和改革的论述，以及针对一些宏观的、制度性的措施的评述。较早公开发表的，是2001年孙永森、刘亭、钱建新等的《城市化进程中行政区划调整的几个问题》^[42]，对浙江省改革开放以来适应城市化发展的行政区划调整和改革的进程和措施作了总结和评述，并提出相关的政策建议，较为全面和系统。

此外，相关规划等中直接论述到行政区划改革及其有关具体的改革措施和实施方案的研究，涉及全省层面的，主要体现在如浙江省计划委员会（发展和改革委员会）等所作的有关规划和研究，如在“九五”、“十五”规划及其相关研究，有关全省的城市化发展规划、城镇体系规划及若干重点地区（如环杭州湾都市带）的规划等中，都涉及浙江省行政区划的发展、调整和改革等问题。虽然论述的篇幅不长，但有些很有见地，如2001年由浙江省发展计划委员会课题组所承担的“‘十五’期间浙江城市化发展战略研究”的报告中，专门论述了“要深化行政管理体制改革，积极探索有利于城市管理、发展、壮大的新机制”的思路：

实施城市化战略要把行政区划改革放到重要位置。尽快解决“一城多府”的管理体制不顺问题，避免城市化过程中的“重复建设”，应权衡利弊，适时推进市县、市市合并，以理顺行政体制。对通过行政区划变动有利于形成大城市或中等城市的地区，也应顺应城市化的要求进行合并。深化中心镇行政管理体制，完善中心镇政府的经济、社会管理职能，按“小政府，大社会”的原则综合设置机构，体现精简、综合、效能的要求。^[43]

学术性论著中，系统性的、相对全面的著述，值得提出来的，是由李植斌、陈雄等完成的浙江省哲学社会科学“九五”规划、浙江省社会科学界联合会重大招标课题“浙江省城市化进程中行政体制改革与行政区划调整问题研究”，最终成果作为专著以《区域体制改革与创新》为题于2002年由中国社会科学出版社出版。该书从历史时期行政区划沿革，特别是新中国成立以来浙江省行政区划变更的过程入手，内容主要包括行政区划的演变规律、城市化进程中行政区划改革、城市社区组织制度创新、城市辖区体制改革与创新、县级市撤城关镇建街道办事处、都市区行政组织与管理体制改革、乡镇行政区划调整、市管县（市）体制及其设市模式研究等，就其所论述和涉及的内容而言已经相当全面，也提出了一些适合浙江省实际的看法，是关于省级政区层面行政区划改革的完整论著。当然，该项研究或许面铺得太开，具体到浙江实际，仍有浮泛之感，多是将现有改革主张直接“拿来”，未能将有关构想进一步细化，可操作性不强。

笔者曾于2004年在博士学位论文《权力的空间配置与组织的制度创新——从城市发展与政区演变的互动关系论中国现当代的行政区划改革》中，专辟一章，论述了对浙江省行政区划改革的总体思考、改革步骤与具体方案^[44]，并公开撰文论述了主要观点^[45]。

此外，如张国云^[46]、张道刚^[47]、徐竹青^[48]、卢毅^[49]、唐灿明等^[50]、陈剩勇等^[51]、汤玉刚等^[52]、操士元等^[53]、马斌^[54]、陈国权等^[55]、张红日^[56]、李金珊等^[57]、吴金群^[58]、邹日强^[59]、董里等^[60]、余鑫星等^[61]，分别主要对浙江省的“省直管县”与“强县扩权”、“强镇扩权”等进行了多种角度的分析。

值得注意的还有另外一类宏观性的论述，即在一些有关的涉及浙江省及各地经济社会发展全面探讨的研究中，往往会将行政区划问题作为一个内容或一个方面而加以论述，其中又主要与有关的城市化战略及城乡统筹发展的研究相结合。近年来，有关的全面总结性的专著已有较多出现，如方民生著的《浙江制度变迁与发展轨迹》（浙江人民出版社2000年版），史晋川、罗卫东主编的《浙江现代化道路研究》（浙江人民出版社2000年版），汪水波、马力宏主编的《浙江农村城镇化道路探索》（浙江人民出版社2001年版），卓勇良著的《挑战沼泽——浙江制度变迁与经济发展》（中国社会科学出版社2004年版）和《解放思想——浙江改革发展的根本经验》（浙江大学出版社2008年版），邵峰著的《均衡浙江：统筹城乡发展新举措》（浙江人民出版社2006年版），史晋川等著的《浙江省改革开放研究的回顾与展望》（浙江大学出版社2007年版），陆立军、王祖强著的《浙江模式——政治经济学视角的观察与思考》（人民出版社2007年版），葛立成等著的《区域发展看浙江》（浙江人民出版社2008年版），李强编著的《政策创新与浙江发展》（浙江人民出版社2009年版），徐竹青、徐明华、王祖强等著的《转型升级——浙江发展的战略抉择》（中国经济出版社2010年版），等等。其中，多对浙江省的行政区划与行政管理体制等方面的改革及其成效，以及城市化与城乡统筹发展等问题，辟有专章论述。

2）微观方面

微观方面，即主要针对具体地区的行政区划调整或行政区划改革中的某些具体问题所进行的分析和论述。相关研究主要可以分为两类：一类是公开发表的论著，多是学者的探讨、总结和设想，其中又可分别从县、市层面与乡、镇层面两方面来说明；另一类则是政府部门的针对具体地区行政区划调整的规划设想。

公开发表的、学者的论著，对县市层面而言，主要是对省、县（市）关系，地级市与县（县级市）关系等的探讨，集中在“省直管县”问题；另外就是市、县的具体行政区划调整的过程和绩效评价，如对杭州（有关论述可见：徐建春等^[62]；查志强^[63]；方盛静等^[64]；白小虎^[65]）、温州（有关论述可见：徐伟中^[66]；童宗煌等^[67]；史晋川等^[68]；池晓荣^[69]；蒋荣等^[70]）、金华（有关论述可见：倪世康^[71]；曹荣庆^[72]）、台州（有关论述可见：史晋川等^[73]；刘海龙^[74]）等地的行政区划调整的研究，有些是学者的构想和探讨，有些是现实的改革措施的说明，有些则是行政区划调整对城市化与城乡统筹发展的影响分析。

此外，2011年10月出版、程刚主编的《中国撤县建区的新探索：宁波鄞州模式实证研究2002—2012》（北京：经济科学出版社，2011年版），则着重对中心城市的“撤县设区”问题，以宁波市鄞州区为例，进行了细致的分析和全面的介绍，是目前国内、省内为数不多的关于撤县（市）设区问题的实证研究和理论分析的著作。(www.chuimin.cn)

对乡镇层面而言，亦如前述，包括对县（市）与乡镇关系的探讨，即体制性问题，以“强镇扩权”的讨论为多；此外，就是具体乡镇行政区划的调整问题。金勇兴在《集聚与扩散——温州建制镇城市化研究》（北京：社会科学文献出版社，2002年版）一书中，以温州建制镇的发展为例，探讨了小城镇的管理体制改革及区划调整问题，是乡镇层面实证研究的一部著作。该书除了在第一章中概略介绍了建制镇的沿革等之外，尤其在第七章《困境与对策》中提出了诸如县辖镇等有关行政管理体制和行政区划改革的意见，较有针对性。高飞、陈国灿在《历史视野中的浙东南乡村城镇化进程》（杭州：浙江大学出版社，2002年版）一书中，则从历史和现实结合的角度，探讨了浙东南乡村地区的城镇化过程及有关的管理体制问题。陈剩勇、张丙宣2007年在其《强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践》一文中，系统探讨了浙江省改革开放以来在县辖政区层面的改革措施及其成效和影响。^[75]另外，则对一些典型的乡镇予以较多关注，如对龙港镇行政区划体制的研究，刘君德^[76]、蔡向海等^[77]、缪丽华等^[78]、贺曲夫等^[79]，均有论述。其他如杜守嘉^[80]、彭震伟^[81]，具体以嘉兴市若干乡镇与临海市的杜桥镇为例，探讨了小城镇发展面临的体制问题；吕国军则专门以浙江省缙云县为例，论析了乡镇行政区划调整的具体方法^[82]。

另一方面，则是相关规划等中直接论述到行政区划改革及其有关具体的改革措施和实施方案的研究，涉及全省层面的已如前述。各地级市、县级市等在进行各自辖区的城市总体规划、城镇体系规划等工作中，也多多少少涉及行政区划体制的调整以及改革的方案、构想等。举例来看，代表性的如南京大学在对杭州市所进行的“概念规划”中，涉及杭州都市区的政区调整方案：

在中国未来相当长的时期内，行政区经济依然会发挥强大而明显的作用。为了更好地整合杭州都市区的整体优势，必须对市区进行行政区划调整，将现行的八个城区重新划分为新的八区：

东城区、西城区：以运河为界将老城区划为东城区、西城区。其中西城区是城市的商贸、文教、居住、行政集中区；东城区是大交通和制造业集中区。

西湖区维持原区划：主要是致力于西湖风景区的延伸发展与管理经营。

新萧山区：钱塘江南岸环城路内区域，是杭州新城、高新产业汇集区、高教区、CBD内核等。

临平区：以临平镇为中心的杭州东北部地区，是生活居住地域及杭州北翼腹地的物流中心。

余杭区：以余杭镇为中心的都市区西部地区，作为都市区生态屏障，以自然景观为主的生态旅游及都市农业，为其主要功能。

临浦区：以临浦镇为中心的西南部地区，致力于生态维护与水源涵养，重点发展洁净工业和都市郊野旅游。

瓜沥区：以瓜沥镇为中心的东南部地区，城市空港组团、杭州南翼腹地的物流中心，生态维护和制造业功能兼具，远景作为城市规模制造业和其他功能的战略储备空间。^[83]

此类设想往往结合城市规划提出宏观性的思路，有时甚至直接结合行政区划调整需要而提出相对细致、具体的行政区划调整规划方案，如永康市2000年以来的数次行政区划调整方案^[84]，此不赘述。