浙江省行政区划体制改革与城乡统筹发展案例

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：如前所述，1979年以来，浙江省行政区划的体制和格局都发生了很大的变化。浙江省也离不开这一大的背景与宏观的体制制约。就浙江省而言，在30余年的改革过程中，不论是各级政府及相关部门，还是行政区划的业务主管机关，以至学术界与社会各界，都对探索适应该省城市化发展的行政区划体制和各种改革调整举措给予了很多关注并给以大力推动。浙江由此全面进入新一轮扩权改革阶段。

行政区划属于上层建筑范畴，应与一定时期的经济基础相适应；但如果一个地区的行政区划体制已经让政府的行政管理产生不便，已经不能很好地促进区域经济的发展，同时也制约了当地的城镇化进程，那么，该地区的行政区划格局就是滞后于区域长远发展需求的，在很大程度上就需要进行某些方面的行政区划改革。如前所述，1979年以来，浙江省行政区划的体制和格局都发生了很大的变化。在改革开放的大背景下，适应国家以经济建设为中心的指导思想和大力推进中国特色的城市化发展战略的需要，在与既有政治体制与行政管理体制既相制约又不断突破的调适过程中，行政区划作为适应经济发展的上层建筑范畴，反过来，其调整与改革又承担起了推动经济发展的重大责任。因此，对其进行适时的改革与调整，遂成为政府经常使用的手段，成为一种与区域发展、城镇化发展密切相关的行政调节行为。浙江省也离不开这一大的背景与宏观的体制制约。

从我国当代的多数地区的行政区划改革来看，其根本目的都是适应行政管理、促进区域经济发展、推动城市化这三个方面。这些调整的过程，就是一个不断寻找适应不同地区城市化快速推进的行政区划体制的过程。就浙江省而言，在30余年的改革过程中，不论是各级政府及相关部门，还是行政区划的业务主管机关，以至学术界与社会各界，都对探索适应该省城市化发展的行政区划体制和各种改革调整举措给予了很多关注并给以大力推动。诸多较为成功的做法、理念，乃至所谓“浙江模式”的形成，也是各方面不断摸索、创新，相互借鉴、调适，并逐渐达成共识，才相对完备的。

改革开放之初，浙江省委、省政府针对浙江省实际情况，在行政区划方面采取了相对审慎的态度；尤其在全国普遍推行“市管县”体制的背景下，创造性地保留了省对县的财政、人事等直管的体制；并在此基础上，多次实行“强县扩权”；这些，对行政区划的“浙江模式”的形成起到了极为重要的作用。对于这一过程的前因后果，2009年由时任浙江省委秘书长的李强主持编著的《政策创新与浙江发展》一书中，有这样的介绍：

1983年，中央决定改革地区体制，实行市管县的体制。……从这一年起，大多数省区开始实行市管县的财政体制。在这种情况下，省委、省政府坚持从浙江实际出发，基于浙江省域面积不大，所辖县较少，经济主体在县，地级市实力薄弱等因素，决定保持省管县财政体制不变。当年1月，省政府下发《关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的通知》（浙政发〔1983〕3号），……这个政策文件，是在大多数省份财政体制调整的大背景下出台的，充分体现了省委、省政府坚持省管县财政体制的决心，从而使浙江成为后来少数几个实行省管县财政体制的省份之一。^[32]

由于实行了这样的财政体制，“赋予了县级财政较大的自主权，调动了县级政府当家理财、培植财源、增收节支的积极性，体现了财责利相结合的原则，有利于集中财力搞建设，对促进县域经济的发展起到了十分重要的作用”。^[33](www.chuimin.cn)

20世纪80年代，随着农村工业化和城镇化的快速推进，浙江省的县域经济得到了长足发展。进入90年代后，如何促进经济强县更快发展，使其更好地发挥示范带动作用，成为当时省委着重考虑和谋划的一个重要问题。因此，从1992年4月起，浙江省先后展开了五轮强县扩权（1992，1997，2002，2006，2008），把地级市和省级的部分经济社会管理权限下放给强县（市），为做强做大经济强县营造了体制机制上的先发性优势。^[34]2009年5月，省委十二届五次全会明确提出，深化扩权改革，强调要做好三个方面工作：一是继续放权，重点是把部分省一级经济社会管理权限下放给县（市）。二是积极推进扩权强县向“两头延伸”，一方面，要推进“扩权强市”，设区市要积极探索扩权强区改革；另一方面，要推进扩权强镇，鼓励县级将一部分社会管理和公共服务方面的管理权限下放给中心镇。三是深化审批制度改革，重点是削减审批审核事项，提高行政效能。浙江由此全面进入新一轮扩权改革阶段。^[35]

1998年后，浙江省又抓住有利时机，先后推出《浙江省城市化发展纲要》和《浙江省统筹城乡发展、推进城乡一体化纲要》，在全国率先作出了加快城市化进程和统筹城乡发展等的重大战略决策，为行政区划的体制改革和具体调整指明了方向并提供了政策空间，极大地推动了行政区划体制的变革和调整。在地级市及其以上层面，杭、甬、温等8个地级以上城市开展了区划调整，其中杭州市撤萧山、余杭两个县级市，设立萧山区、余杭区，市区面积由原来的683km2扩大到3　068km2，人口由原来的175万增加到373万；宁波市撤鄞县设鄞州区，市区面积由原来的1　033km2扩大到2　413km2，人口由126万增加到199万；金华市撤金华县设金东区，衢州市撤衢县设衢江区，绍兴市将绍兴县政府迁址柯桥，解决了长期存在的“一城多府”问题。各地还开展了乡镇区划调整和“撤镇设街、撤村建居”工作，全省建制镇和乡分别由1998年的1　006个和823个减少到2002年的822个和553个，总计撤并乡镇454个，乡镇总数下降25%。经调整的乡镇，平均镇域面积、人口规模都扩大了1倍以上，其中经调整的中心镇、重点镇平均面积达126．6km2，平均人口达9万人。^[36]

而尤其重要的是，省内各级地方政府，也在浙江省这一独特的体制环境下，而“八仙过海，各显神通”，不断利用各种政策、机会，乃至上级的默许，而探索和实践适应于新时期、新体制下的或各地区不同情况下的新的地方行政管理体制，再不断得到上级政府的认可、支持和推广，而成为体制创新的共识；如以龙港农民城为代表的一批强镇的崛起与对乡镇的不断扩权^[37]，以义乌为代表的县域经济的发达与对县、市的不断扩权^[38]，以及不同地位、不同职能乃至不同体制的各类开发区、城市新区的勃兴与大都市的构建^[39]，等等；形成了省内较好的行政区划体制改革与制度变迁的良好的政治生态环境。

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