浙江省行政区划体制改革的城乡统筹发展实践

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：因而笔者认为，就行政区划体制而言，也可以认为其变迁特征既成为“浙江模式”的重要部分，而在全国行政区划改革的过程中，其自身亦成为一种独特的、卓有成效的“模式”，即行政区划体制改革中的“浙江模式”，并且对全国产生了若干积极的影响。这充分说明，行政区划领域的“浙江模式”，也得到中央的认可、支持与推广。近期，浙江省内各地仍然不断推出与行政区划改革有关的举措并引发热议。

始于1978年末的改革开放以来，浙江省克服地域小省、资源小省的局限，通过大规模的体制改革和制度创新，推进了区域经济的工业化和市场化进程，提高了城市化水平和城乡一体化的步伐，进而在政治、文化、社会和生态建设等各个方面都取得了长足的进展，全省的经济社会面貌发生了巨大的变化，形成了独特的“浙江模式”。^[20]“浙江模式是指在市场化、工业化、信息化、城市化、国际化的改革和发展过程中，浙江所特有的样式、方法、路径和特征。浙江模式本质上是一种市场经济模式，是市场、市场体系、市场机制和市场体制形成过程所具有的浙江地方性特征。”^[21]

正如有学者在论及改革开放30年来浙江省的发展历程时，认为“浙江立足于市场化、民营化的先发优势，克服了工业化基础薄弱、资源贫乏、外部资本投入不足等种种局限，从一个经济实力居全国中下游水平的省份，迅速崛起，成为主要经济指标位居全国前列的‘经济大省’，以占全国1%的国土面积、近4%的人口，贡献了占全国8．2%的经济总量，创造出了令人瞩目的‘浙江现象’、‘浙江模式’和‘浙江经验’”；并对所谓“浙江模式”做了如下分析：

历史地看，“浙江模式”的一条重要的成功经验，就是地方政府顺应市场体系的发育和市场秩序的扩展，不断进行自我角色的调整和管理模式的创新，从而形成了市场发育、社会成长与政府创新的良性互动格局。在此，各级地方政府的角色行为呈现出了鲜明的“顺势而为”的倾向，政府既没有一味放任无为，听凭区域市场体系完全按照自生自发的逻辑缓慢演进，也没有运用行政手段去支配和控制市场化进程，而是在充分尊重市场体系发育内在规律的前提下，根据市场体系发育在不同阶段提出的客观要求，不断调整自己的角色地位，有所为、有所不为，有效地发挥自身对于区域市场体系发育的扶持、引导、增进作用。^[22]

这其中，包括行政区划的具体调整、变更及其内在治理方式变迁等在内的诸多制度、体制和机制等的改革，作为上层建筑变革的重要方面，对浙江省的城市化和经济社会等的发展，也起到了重要的，甚至是基础性的作用；典型如浙江省的“省管县”财政体制，以及不断的“强县扩权”等，都对全国产生了显著的、积极的影响，被论者誉为“成为‘浙江模式’的重要组成部分”^[23]。因而笔者认为，就行政区划体制而言，也可以认为其变迁特征既成为“浙江模式”的重要部分，而在全国行政区划改革的过程中，其自身亦成为一种独特的、卓有成效的“模式”，即行政区划体制改革中的“浙江模式”，并且对全国产生了若干积极的影响。

2009年年初，中共中央国务院文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，在其第五部分“推进城乡经济社会发展一体化”中专门辟出两节（25、26），论述了推进“乡财县管”的乡镇机构改革问题和推进省直接管理县（市）财政体制改革的问题，引起广泛关注。^[24]2010年初，又再一次在中共中央国务院文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，提到“省直管县”、“扩权强县”与“推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革”等思路。^[25]这几大问题，实质上就是近年来社会各界热议的行政区划体制改革中的两大关键性问题，也是浙江省改革开放30年来在行政区划体制改革的实践中不断探索、试图予以解决并取得较好成效的两大课题。从文件表述来看，说明中央已经对相关问题有了深刻认识，并提出了近期改革的方向；这些改革方向，与浙江省的有关探索、实践亦是一致的。这充分说明，行政区划领域的“浙江模式”，也得到中央的认可、支持与推广。当然，改革的目标、方向虽然确定，但如何操作，如何具体实施，现实中还存在哪些问题和障碍，则仍需仔细斟酌，不断探索。

近期，浙江省内各地仍然不断推出与行政区划改革有关的举措并引发热议。2010年3月17日，《南方日报》载文《温州将试点镇级市惹争议，专家称可在体制上突破》，称：“近日，以民营经济著称的温州，‘大胆’酝酿一项新举措。温州市委、市政府公开提出，要努力将该市下辖的柳市镇等5个强镇作为扩权改革的试点，建设成为镇级市。”具体即指：“2月22日，温州市委常委举行强镇党委书记座谈会。温州市委书记、市人大常委会主任邵占维在会上指出，开展强镇扩权试点，加快强镇转型升级是温州市的一个重要战略任务，温州将着力解决强镇责大权小的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为‘镇级市’。”另外该报道也同时提及：“就在不久前，十一届全国人大常委会第十三次会议透露，我国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。这也向公众释放出我国行政区划改革的信号。”^[26](www.chuimin.cn)

虽然目前限于国家整体改革的滞后和体制的限制，所谓“镇级市”体制尚难实施，但2011年1月起至今，温州市又正式出台《中共温州市委温州市人民政府关于加快城乡统筹综合改革的若干意见》，提出“以扩权强镇为重点深化乡镇管理体制改革”^[27]，并于3月份正式启动全市乡镇的行政区划调整工作^[28]，“到5月上旬，全市乡镇街道数量”从290个“减至140个，缩减率达51．7%”^[29]。

而尤其重要的是，温州市此次对乡镇行政区划的改革，不是单纯满足于行政区划本身的调整，而是出台了一系列配套措施，明确提出：中心镇发展和改革的重点，就是要在完成乡镇行政区划调整和确定中心镇培育计划后，实施以“权力下放，超收分成，规费全留，干部高配”为主要内容的扩权强镇改革。改革目标则设定为“到2015年，全市建成50个左右集聚水平高并且特色鲜明、规划科学、经济繁荣、环境优美、设施完善、文明富裕的中心镇并最终成为小城市”^[30]。即除了形式上的撤并乡镇而外，更重要的，就是其在实质上所赋予中心镇的准县（市）一级的管理权限，并且明确提出在土地、户籍、社会保障、经济活动等方面的一系列配套改革措施，认为“城乡统筹综合改革，最根本的是破除城乡二元结构，最核心的是要素无障碍流动和市场化配置”，并进而明确提出其主要内容是实行所谓“政经分开、资地分开、户产分开”和“股改、地改、户改”的“三分三改”^[31]。

总之，改革开放至今，浙江省也与全国一样，适应不同时期的发展取向及其相关政策，采用不同的方式进行行政区划调整，不断探寻适合自身区域特征和发展特点的区划体制和管理方式，促进了各项事业的发展，也在全国的行政区划改革中初步形成独具特色并产生广泛影响的“浙江模式”。当然，由于经济体制转轨尚未全面完成，行政管理体制的改革仍显滞后，政治体制改革的目标尚不明晰，导致与之相匹配的行政区划体制也难以定型，对其的调整、改革，在可见的时期内，还会较多地进行。因此，站在科学发展观的高度，回顾改革开放以来浙江省行政区划调整的思路、方式及其利弊得失，探讨政区调整对浙江的城市化、对经济社会和城乡统筹发展等的作用和影响，不但对浙江省今后的行政区划工作，可以起到借鉴意义，对探索适合中国国情的行政区划改革道路，也是具有启发意义的。

故而，本书亦以浙江省改革开放以来的行政区划调整、变革过程——亦即行政区划改革中的“浙江模式”——为实证分析的对象，从行政区划体制改革及其对促进城市化与城乡统筹发展的作用、局限乃至存在问题等方面，来展开较为细致的案例分析。

浙江省行政区划体制改革的城乡统筹发展实践

相关推荐