浙江省行政体制与城乡统筹发展实践

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：诚如有学者所指出的，城乡二元结构是处于由传统社会向现代社会过渡的发展中国家的共同特征。另据2010年《城市蓝皮书：中国城市发展报告No．3》指出，“十一五”期间，中国城镇化得到快速发展，前4年城镇化率平均每年提高0．9个百分点。换言之，透过这些表面的巨大成就，对中国的城乡统筹发展而言，若干深层次的矛盾和问题依旧存在，且相当严峻。

诚如有学者所指出的，城乡二元结构是处于由传统社会向现代社会过渡的发展中国家的共同特征。我国当代的城乡二元结构形成于20世纪50年代重工业优先发展时期。为了实现国家的赶超战略，我国建立了一套高度集中的计划经济体制，通过一系列二元政策措施和制度安排，形成了城乡严格分离的二元社会经济结构。改革开放后，二元社会经济结构问题并没有随着经济的发展而消除，反而成为制约我国社会经济发展的体制性障碍。^[1]

自从1979年中国大陆改革开放以来，城市化重新启动并迅速推进。据有关数据，“建国60年，我国城市化水平大幅提高，城市个数由建国前的132个增加到2008年的655个，城市化水平由1949年的7．3%提高到2008年的45．68%”^[2]。换言之，中国的城市化水平（或称城市化率，即城镇人口占全国总人口的比重），在2008年年底，已经达到近46%，全国城镇人口（居住在城镇地区半年及以上的人口）达6．07亿人，较之1978年改革开放之初的1．7亿城市人口、城市化率不到18%（1978年城镇人口为17　245万人，城市化率17．92%^[3]；由于统计口径不同，各界对此有不同看法，约在13．7%～19．4%^[4]），整整提高了约28个百分点。

另据2010年《城市蓝皮书：中国城市发展报告No．3》指出，“十一五”期间，中国城镇化得到快速发展，前4年城镇化率平均每年提高0．9个百分点。截至2009年，中国城镇人口已经达到6．2亿，城镇化率达到46．6%，与2000年相比，城镇人口增加1．63亿，城镇化率提高10．4%，年均提高约1．2个百分点。而且，从中国的城镇化规模来看，不论是年净增量还是城镇人口总量，都已经长期处于世界第一的位置。中国城镇人口总量为美国人口总数的两倍，比欧盟27国人口总规模还要高出1／4。1996—2005年，每年新增的城镇人口数量超过2　000万人；2006—2009年，每年新增的城镇人口数量大约为1　500万人。而“十二五”期间，中国将进入城镇化与城市发展双重转型的新阶段，预计城镇化率年均提高0．8～1．0个百分点，到2015年达到52%左右，到2030年达到65%左右。城市经济发展一个具有里程碑意义的变化是城镇化率超过50%，城镇人口将超过农村人口。这一时间大约在“十二五”中期，届时城镇人口与乡村人口都将是6．8亿人。由于城乡人口数量对比的变化，城市经济在国民经济中的主体地位更为强化。^[5]

而据2012年2月出版的上海社会科学院城市与区域研究中心与社会科学文献出版社共同编制的首部国际城市蓝皮书《国际城市发展报告2012》所引述，1月份国家统计局公布数据显示，到2011年末我国城镇人口占总人口比重达到了51．27%，首次超过50%。虽然这是按常住人口来计算和统计的，也就是说把在城市生活半年以上的农业户籍人口也统计为“城镇常住人口”，但是这些群体的城市化劳动与生活是常态性的，他们真实地支撑着中国城市化进程。^[6]

与此同时，中国的经济建设和社会发展亦取得了举世瞩目的成就。2009年中国的GDP总量已经稳居世界第三^[7]；而“数据显示，2010年中国GDP为39．8万亿元人民币（合约6．04万亿美元），超过日本2010年GDP的预估值5．4万亿美元，位居世界第二位”^[8]。政府的财政收入也大幅增长，2010年有望超过8万亿元人民币，亦成为世界第二^[9]。

但在经济快速发展、政府财政收入迅速增长的同时，另外的问题也随之出现；尤其是工农差距、城乡居民收入差距、城乡社会差距失衡等问题十分突出，进而由此而引发的社会问题以及一些较为激烈的对抗、冲突等群体性事件的多发和加剧；中国，可以说正好处于较为激烈的社会、经济变换期和矛盾多发期。换言之，透过这些表面的巨大成就，对中国的城乡统筹发展而言，若干深层次的矛盾和问题依旧存在，且相当严峻。在中国共产党的十七大报告中，对此也有论述：“突出的是：经济增长的资源环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大……”^[10]，等等。(www.chuimin.cn)

前引2010年《城市蓝皮书：中国城市发展报告No．3》指出：“我国城镇化质量的提高却较为缓慢，城镇化速度与质量严重不协调。目前，中国的城镇化呈现出典型的不完全城镇化特征，城镇化率在统计上有些高估。在‘十一五’期间，中国城市发展取得了巨大成效：城市规模快速扩张，中心城市地位凸显；城市基础设施不断完善，投融资渠道日趋多元化；城市经济实力显著增强，产业结构进一步优化；城市人居环境明显改善，建设管理水平迅速提高；城市社会事业蓬勃发展，和谐城市建设迈出新步伐。然而，由于体制和政策不完善，当前中国城市发展尚存在诸多问题，如城市土地扩张与人口增长不匹配，城乡与区域发展严重不平衡，收入差距扩大与居住分异加剧，各种城市社会问题日益凸显，城市空间开发无序现象严重，大城市膨胀问题亟待解决等。”^[11]而2011年的城市蓝皮书《中国城市发展报告No．4——聚焦民生》中更进一步指出：当前中国城市民生面临八大难题，即农民工市民化进程缓慢、城市住房价格上涨过快、大城市交通拥堵现象严峻、城市社会养老准备不足、城市贫困问题日益突出、城市义务教育发展差距过大、城市社区医疗服务发展滞后、城市人居环境面临重大挑战。^[12]

事实上，中国自1949年始，再至1970年代末期启动改革开放迄今，在发展战略上，有一个1970年代末期之前单纯的“工业化”（实际为“重工业化”）转而为其后的重视“城市化”（实际为实体的、侧重大中城市的“城市化”），再至目前的兼顾“新农村建设”，以及“城乡统筹发展”的转变过程。但是，正如此前对何为“工业化”，在理解上产生巨大偏差一样（表现为如工业布局分散，忽视城市建设等）；对何为“城市化”，也取了极为片面的认识和理解，正如有学者论述的：“在现实中，‘城市化’被演绎成一场自上而下的、规模空前的经济运动。在这场运动中，许多事物获得了意义：农民进城打工成了‘非农化’的主要内容，城市改造及城市规模的扩大成为各级政府最重要的政绩，城市的经济产出被视为国家发展的主要指标……”^[13]但唯独缺失了“城市化”的制度建设的视角。

以至到了20世纪末叶，所谓“三农”问题凸显——“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起执政党和社会各界的重视，随即有了开始于几年前的“新农村建设”的举措；而后，并进一步发展为“城乡统筹发展”的战略。

但是，对于如何进行“新农村建设”，如何统筹城乡发展，我们目前仍然有许多方面的模糊认识。事实上，尽管对于城市化、城乡统筹发展以及相关问题的研究成果可谓汗牛充栋，但仅仅从经济层面来设计推进中国城市化进程的方案而不涉及政治、社会层面等的变革，已经证明是缘木求鱼，本末倒置（如现在“三农”问题的迫切而难以解决，城乡差距的进一步扩大而非缩小的吊诡现象等，说明仅仅只就实体层面、物质层面而言城市化，是难以完成城市化任务的）；故而仍有进一步加深研究和讨论争鸣的必要。近年来，国内外各界对相关问题的认识和研究正逐步深化；从政府决策部门而言，也先后有从“城市化”到“城镇化”，再到“新农村建设”，直至目前最新的“城乡统筹发展”等战略的提出，表明政府与学界对有关问题的看法也渐趋一致；并逐渐认识到，所谓“城市化”及“新农村建设”的实现，除了经济角度的问题之外，还需要与之匹配的行政管理体制与政治体制等方面的改革。但是，限于理论上的认识误区与现实中的利益纠葛，如何推进和深化改革，以真正落实“城乡统筹发展”，在许多方面，仍有较大的难度。

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