调解制度问题及应对-调解制度理论与实践

2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：二是行政调解效力不明。行政调解所达成的调解协议仅相当于纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订民事合同，在履行上主要依靠当事人的自觉。三是行政调解的程序性规定还不够健全。重实体、轻程序的问题也存在于行政调解机制中。同时，在我国现行的调解制度中，行政调解并不是法定的诉讼前置制度。

三、行政调解制度存在的问题

行政机关是政权体制中数量最多、分布最广、管理领域最宽、处理事务最繁杂的机关。它拥有雄厚的权力资源、多样的决策方式、有力的强制措施、持续的权力影响。作为行政机关长期以来采取的一种重要解纷方式，行政调解以其强有力的后盾而区别于人民调解等其他民间调解。但事实上，现行的行政调解机制大多处于闲置状态，目前我国法律、行政法规及规章中所涉及的行政调解机制达40余项，大部分以特定领域的民事纠纷为调解对象，如消费纠纷、电信纠纷、资源权属纠纷、交通事故纠纷等，但在实践中，这些行政调解机制很少被利用，行政调解的作用和效力十分有限。^[13]

我国现行行政调解制度发展的不够完善，与其在我国整个调解制度中的重要地位不相符，不利于发挥行政调解化解纠纷、促进社会稳定的重大作用。我国行政调解制度面临着诸多亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面:

一是行政调解的职能范围不确定，缺乏统一领导。我国目前法律制度对行政机关在主持行政调解中的职能范围尚未进行有效区分，法律文件种类形式多样，层次参差不齐，行政调解职能范围要么被界定得过宽，造成行政权力不恰当地介入调解活动，导致行政权力的滥用，要么被界定得过窄，造成行政调解工作缺乏相应的法律依据。(www.chuimin.cn)

二是行政调解效力不明。行政调解不具有直接的司法执行效力，使得调解效果受到极大的影响。行政调解所达成的调解协议仅相当于纠纷当事人之间就解决纠纷另行签订民事合同，在履行上主要依靠当事人的自觉。调解结束后，当事人反悔或者拒不履行调解协议的，只能将纠纷再次进行行政裁决或者仲裁诉讼。调解效力的有限性无疑会影响一部分纠纷主体通过调解处理其纠纷的积极性和信心，而倾向于直接将纠纷提交法院。这也在实际上影响了行政机关的积极性，而不愿在行政调解方面投入过多精力，从而导致我国行政调解机制的萎缩。2007年颁布施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》对于行政复议调解书的效力作出了规定，但该规定是否具有法律上的强制执行效力并未明确。

三是行政调解的程序性规定还不够健全。随着《中华人民共和国民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》等法律法规的颁布及相关司法解释的出台，有关司法调解和人民调解的程序制度正逐步完善。而有关行政调解的程序规定则比较匮乏。重实体、轻程序的问题也存在于行政调解机制中。在此方面，既缺乏行政机关进行行政调解的方法、时限等方面的具体规定，也缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。许多调解机制仍保留着较强的行政化色彩。对于当事人而言，相关的纠纷处理程序缺乏必要的透明度和可预测性，容易导致当事人对该纠纷处理机制的公正性等缺乏信心。从我国现行法律制度来看，行政调解程序规定得比较好的是交通事故损害赔偿的行政调解程序。而这样的行政调解规定在其他行政机关中并不多见。同时，在我国现行的调解制度中，行政调解并不是法定的诉讼前置制度。大多数情况下，法律赋予了当事人在行政调解和提起诉讼之间自由选择的权利。使得有些行政机关或出于怕麻烦，或出于怕承担责任，往往在工作中消极应对行政调解，要求当事人直接向人民法院起诉。

四是行政调解组织的独立性和专业性还有待提高。当前可以进行行政调解的各类行政机关中，绝大多数仍属于普通的行政机关，这类行政机关既要履行相关的行政管理职责，又要调解处理相关民事纠纷。而实际负责调处纠纷的往往只是其中的有关职能部门，行政调解主持人也绝大多数是来自所属的行政机关，法律法规通常仅要求聘请相关专业人员，但是聘请与否完全由有关机构自行决定;而且对于外部人员以及各类专业人士的比例也没有硬性规定。

调解制度问题及应对-调解制度理论与实践

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