《人民调解现有规定》-调解制度理论与实践

一、关于人民调解的现行规定

在立法层面，关于人民调解的一系列法律法规、司法解释及有关的政策性文件先后出台，尤其是2002年9月司法部发布的《人民调解工作若干规定》和最高人民法院发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，以及2009年8月4日最高人民法院发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，分别着重从人民调解的基本制度、人民调解协议的效力以及人民调解与法院审判相衔接等方面做出了较为详细的规定，从而确立了人民调解制度的基本框架。

(一)人民调解的适用范围

人民调解通常适用于民间纠纷。《人民调解工作若干规定》第20条对民间纠纷的范围作了具体规定，“人民调解委员会调解的民间纠纷包括:发生在公民与公民之间，公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。”从现实生活中实际发生的纠纷类型来看，民间纠纷通常是婚姻纠纷(包括缔结婚约中的财产纠纷、离婚纠纷、财产分割子女抚养纠纷等)、家庭纠纷、债权债务纠纷、人身损害纠纷、邻里纠纷等。另外，相关规定明确指出，人民调解委员会不得受理下列矛盾纠纷:法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的;人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或正在解决的;一方当事人不同意调解的。

(二)人民调解的原则

根据现行的规定，人民调解必须遵循自愿原则、尊重诉权原则、合法合理原则。

1.自愿原则要求在人民调解中，要坚持双方自愿的原则，具体要求是:第一，接受调解要双方自愿。双方当事人自愿主动申请调解的，应当受理;一方当事人申请调解的，调解委员会应征得对方当事人同意方能调解;调解委员会发现纠纷主动进行调解的，应征得双方当事人同意。如果当事人不愿意接受调解，或者不愿意接受某个组织和个人的调解，或者有一方当事人不愿意接受调解，均不能强行调解。第二，在调解过程中不能强迫调解。人民调解委员会要对当事人进行耐心细致的说服工作，不得采取强迫、偏袒的办法。第三，调解达成的协议要当事人自觉履行。调解委员会不能用强制的方式迫使当事人履行协议。

2.尊重诉权原则要求人民调解委员会必须尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。人民调解不是诉讼的必经程序，法院不能因为没有经过调解而拒绝受理案件。如果把人民调解作为诉讼的必经程序，那就等于限制或剥夺了公民合法享有的起诉权。只有在尊重诉权的基础上开展人民调解，才能使达成的调解协议是纠纷双方自愿的，才能真正有助于纠纷的解决，才能保证人民调解工作的健康发展。

3.合法合理原则要求人民调解委员会要依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有规定的，依据社会公德进行调解，人民调解委员会调解纠纷要以事实为根据，以法律为准绳，在充分听取当事人陈述，调查了解，查明矛盾纠纷发生的事实后，以法律、法规、规章、政策为依据，分清是非责任，说服有过错的一方承担责任，双方都有过错的，各自承担相应的责任。人民调解组织受理和调解的矛盾纠纷要符合法律、法规和规章的规定。法律、法规规定只能由专门机关管辖的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的，人民法院公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的，如治安案件、刑事犯罪案件、法院审结的民事案件，人民调解委员会不得调解。但治安案件、刑事犯罪引起的人身伤害、损坏财产的赔偿，人民法院、公安机关虽已受理，但认为更适合人民调解解决，移交或者建议人民调解委员会调解的，人民调解委员会可以受理。通过人民调解达成调解协议的内容也要符合法律、法规、规章和政策的规定。任何与现行法律、法规、规章和政策相悖的调解协议都是无效的;对不符合法律、法规、规章、政策和违背社会公德的调解协议，当事人可以要求重新调解，基层人民政府和基层人民法院也可以予以纠正。

(三)人民调解组织

人民调解委员会是人民调解的组织。根据相关法律的规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会通常设在居民委员会、村民委员会，不过，根据需要，乡镇、街道和企业事业单位也可以设立人民调解委员会。此外，也可以设立行业性、跨区域的人民调解委员会。

关于人民调解委员会的组成，根据《人民调解委员会组织条例》第3条的规定，人民调委员会由委员3到9人组成。《人民调解工作若干规定》则对人民调解委员会的组成人员进行了适当调整，规定人民调解委员会由委员3人以上组成，没有作上限规定。人民调解委员会设主任1人，必要时可设副主任。人民调解委员会主任、副主任一般应当在委员中选举产生。但区域性、行业性人民调解委员会主任一般应当由设立人民调解委员会的组织任命，乡镇、街道人民调解委员会主任一般由司法所所长担任。《人民调解委员会组织条例》第3条第3款规定，多民族居住地区的人民调解委员会中，应当有人数较少的民族的成员。关于民族委员的规定，适用于多民族居住地区的人民调解委员会，目的是便于在不违背法律和民族区域自治政策的前提下，尊重民族习惯，更好地化解不同民族当事人之间的纠纷。关于妇女委员的规定，适用于所有人民调解委员会，主要考虑民间纠纷中有相当数量的婚姻家庭纠纷，如家庭暴力、婆媳、姑嫂、妯娌之间的纠纷，妇女委员便于做女性当事人的思想工作，更好地调解这些纠纷，有效地防止纠纷激化。人民调解委员会及其组成人员，应向当地司法所备案;乡镇、街道人民调解委员会应向县级司法行政机关备案。区域性、行业性人民调解委员会应向所在地区的司法行政机关备案。

作为人民调解员需要满足以下条件:为人公正，联系群众，热心人民调解工作，有较强的协调能力和一定的法律知识和政策水平;原则上需具备初中以上学历，专职原则上应具备高中以上学历;品行端正，没有受过刑事或劳动教养处罚，未被开除过公职;年龄一般在25至70岁;具有完全民事行为能力，身体健康。

人民调解员的职责任务是:调解民间纠纷，防止矛盾纠纷激化;开展矛盾纠纷定期排查、集中排查和专项治理排查活动，及时调处矛盾纠纷;通过排查调解矛盾纠纷宣传法律、法规、规章和政策，教育公民遵纪守法，尊重社会公德，预防矛盾纠纷发生;向人民调解委员会、所在单位和基层人民政府反映矛盾纠纷和调解工作情况。人民调解员主要依据法律、法规、规章、政策和社会主义道德开展调解工作。(www.chuimin.cn)

人民调解员的产生实行选举和聘任相结合的方式。人民调解员的选聘工作由县级司法局统一组织，司法所协助实施。行业性、区域性、人民调解委员会的人民调解员由设立人民调解委委员会的组织机构聘任。人民调解员每届任期三年，每三年改选或者聘任一次，可以连选连任或者续聘。在纠纷当事人选择人民调解员时，实行调解员登记制度。鼓励有条件的地方人民法院按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册，以便于引导当事人选择合适的调解组织或者调解员调解纠纷。人民法院可以根据具体情况及时调整调解组织名册和调解员名册。

司法行政机关对考核优秀、有突出事迹或有显著贡献的人民调解员给予奖励。奖励必须实事求是，实行精神鼓励和物质奖励相结合、以精神鼓励为主的原则。奖励分为模范人民调解员、优秀人民调解员和先进人民调解员等类型。模范人民调解员由司法部批准;优秀人民调解员由省司法厅批准;先进人民调解员由市、县(市、区)司法局批准。人民调解员依法履行职务，受到非法干涉、打击报复的，可以请求司法行政机关和有关部门依法予以保护。对违法乱纪的人民调解员，视情节轻重，由所在单位、上一级司法行政部门给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

(四)人民调解的程序

人民调解委员会统一受理民间纠纷。一般民间纠纷由当事人居住地或者所在单位的人民调解委员会受理。当事人居住地与户籍所在地不一致时，以居住地为准。如果当事人是未成年人或者限制行为能力、无行为能力人，则应以其家长或监护人的所在地来确定。如果纠纷双方当事人是企业职工，并且其纠纷发生在其工作单位的，则应由双方当事人所在单位的人民调解组织来受理。一般民间纠纷也可以由纠纷发生地的人民调解委员会受理。如侵权行为发生的纠纷，可以由侵权行为地的人民调解组织受理;因不动产产生的纠纷，可以由不动产所在地的人民调解组织受理;因遗产继承所产生的纠纷，可以由被继承人生前户籍所在地或主要遗产所在地人民调解组织受理;因民事合同产生的纠纷，可以由合同缔结地或合同履行地的人民调解组织受理等。复杂、疑难和跨地区、跨单位民间纠纷也可以或者由相关区域性、行业性调解委员会受理或由相关的人民调解委员会共同受理。共同受理的调解委员会应该确定主要调解方和协助调解方，主要调解方应当进行纠纷登记和统计。两个以上人民调解委员会都有管辖权的，当事人可以向其中一个人民调解委员会申请调解;向两个以上有管辖权人民调解委员会提出申请的，由最先受理的人民调解委员会调解。人民调解委员会对案件应先受理，及时采取措施，避免矛盾激化。不属于本人民调解委员会管辖的，应当移送有管辖权的人民调解委员会，受移送的人民调解委员会应当受理。受移送的人民调解委员会认为受移送的案件依照规定不属于本人民调解委员会管辖的，应当报司法行政机关指定管辖，不得再自行移送。有管辖权的人民调解委员会由于特殊原因，不能行使管辖权的，由司法行政机关指定管辖。人民调解委员会之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决;协商解决不了的，报请司法行政机关指定管辖。人民调解委员会受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在正式调解前提出。人民调解委员会对当事人提出的异议应当审查;异议成立的，将案件移送有管辖权的人民调解委员会。

在受理时，可以采用以下方式:一是纠纷当事人一方或双方用口头或书面形式要求调解委员会解决他们之间的矛盾纠纷;二是人民调解委员会根据群众反映、有关部门或单位的转告、纠纷信息员报告以及人民调解委员会在民间纠纷大排查中发现的矛盾纠纷，主动及时登门调解;三是有关部门已经受理，但认为由人民调解更容易解决而移送过来的纠纷。

在接到有关申请或移送后，人民调解委员会应当对纠纷进行审查。符合下列条件的，人民调解委员会应当及时受理:有明确的被申请调解人;有具体的调解请求目的;有提出调解申请的事实依据和理由。人民调解委员会对不符合受理条件的纠纷，应当向当事人作出解释，并且告诉当事人到相关部门去要求解决，或主动与相关部门联系、配合，帮助解决问题。

在受理后，人民调解委员会应当尽快组织调解。对于已经受理的纠纷，要在正式调解前尽快确定一名纠纷调解主持人，可以邀请有关单位或者个人参加调解。在确定调解主持人时，应当遵守有关回避的规定。调解员应当在正式调解前做好准备活动，分别向双方当事人询问纠纷的事实和情节，了解双方的要求及其理由，根据需要向有关方面调查核实，做好调解前的准备工作。在了解纠纷事实的基础上，研究、分析当事人提供的调解材料，理清纠纷焦点、分清层次，熟悉与纠纷有关的法律、法规、政策，确定调解重点，初步拟定调解方案。确定调解日期和调解场所后，应提前通知双方当事人。在调解开始后，调解主持人要积极、耐心地引导当事人进一步讲清纠纷的事实真相。在听取当事人陈述后，调解人员要结合所掌握的证据材料，帮助当事人分清是非，明确责任。开展耐心细致的说服疏导工作，帮助他们提高认识，互谅互让，端正对待纠纷的态度，消除对立情绪。人民调解委员会在做通当事人思想工作后，要积极促使双方当事人互相谦让，互相谅解，引导帮助当事人达成解决纠纷的调解协议。经人民调解委员会调解解决的纠纷，应当按照规定的文书格式制作书面调解协议。

在调解过程中，调解员要注意告知双方当事人在调解中享有的权利和承担的义务。调解主持人听取对纠纷事实和真相的陈述，在查明事实，分清责任的基础上，根据法律、法规和社会主义公德进行调解，消除对立情绪。调解主持人提出调解意见，当事双方认可或当事双方约定后达成调解协议。调解协议有效应具备的条件是:当事人是18周岁以上的成年人或16周岁以上不满18周岁的，以自己的劳动收入为主要生活来源的;正确反映当事人意志，不得以欺诈、胁迫、乘人之危或者有重大误解、显失公平;不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益。人民调解协议必须同时具备上述三个条件才有效。

(五)人民调解的效力

最高人民法院发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条明确了民调协议的合同性质:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”司法解释还对人民调解协议的效力问题做了全面、具体的规定，不仅明确规定了民调协议的有效条件，还规定了民调协议无效、可变更或者可撤销的条件。凡具有下列情形之一的民调协议无效:损害国家、集体或者第三人利益;以合法形式掩盖非法目的;损害社会公共利益;违反法律、行政法规的强制性规定。当事人对下列调解协议，有权请求人民法院变更或者撤销:因重大误解订立的;在订立调解协议时显失公平的;一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的。

2009年8月，最高人民法院出台的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》对人民调解协议效力确认的条件及程序等方面作了进一步规定。其核心内容是:经人民调解后达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。经人民调解组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。申请书应当写明请求给付金钱或者有价证券的数量和所根据的事实、证据，并附调解协议原件。因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。经人民调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。当事人请求履行调解协议、请求变更、撤销调解协议或者请求确认调解协议无效的，可以向人民法院提起诉讼。人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。人民法院应当面询问双方当事人是否理解所达成协议的内容，是否接受因此而产生的后果，是否愿意由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力。

但有下列情形之一的，人民法院不予确认调解协议效力:违反法律、行政法规强制性规定的;侵害国家利益、社会公共利益的;侵害案外人合法权益的;涉及是否追究当事人刑事责任的;内容不明确，无法确认和执行的;调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的;其他情形不应当确认的。当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议，或者调解组织、调解员与案件有利害关系、调解显失公正的，人民法院对调解协议效力不予确认，但当事人明知存在上述情形，仍坚持申请确认的除外。人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效力。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。