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2023-12-04 理论教育版权反馈

【摘要】：国有企业治理结构问题分析武汉东湖学院经济学院周利中国国有企业效率低下的主要原因是什么，中国国有企业应采取什么样的治理结构模式等，这些问题一直是我国经济学家和政界人士关心并力图探索解决的课题。本文将对我国国有企业治理结构存在的问题，如各级委托代理人问题、股权问题、信息不对称等问题进行分析。

国有企业治理结构问题分析

武汉东湖学院经济学院　周　利

中国国有企业效率低下的主要原因是什么，中国国有企业应采取什么样的治理结构模式等，这些问题一直是我国经济学家和政界人士关心并力图探索解决的课题。本文将对我国国有企业治理结构存在的问题，如各级委托代理人问题、股权问题、信息不对称等问题进行分析。

一、国有企业治理结构

当前我国国有资产经营管理的总体构架是三级授权治理结构。第一级是各级政府授权给国有资产管理委员会，对全部国有经营性资产、非经营性资产、资源性资产进行宏观上的统一管理与监督。国有资产管理委员会不直接经营国有资产，而是通过经营国有资产的产权运营主体来实现国有资产的增值。第二级是国有资产管理委员会授权给国有控股公司，专司国有资产经营和产权运作。控股公司用所投资企业上缴来的一定比例的税后利润，通过投资、控股、参股、产权交易等形式来组建和管理国有企业。第三级是国有控股公司授权给国有独资企业和国有资产参股、控股公司，他们拥有法人财产权，是直接从事商品生产经营的经济实体和市场竞争主体，具有实现国有资产的保值和增值任务。在三级授权的经营体制下，委托—代理关系伸出许多具体环节，详细可用下图表示^[1]。

全民人大各级政府国有资产管理委员会国有控股公司企业领导人职工

当然，国有企业中除了董事会、监事会和股东大会，还设置有职工代表大会、党委会、工会等经济管理和行政管理机构。

可见，国有资产委托代理链条之长，特别是层层的委托—代理关系，远复杂于私有资产治理结构：股东大会（所有者）董事会（监事会）经理层员工。

二、国有企业治理结构所存在的问题

我国国有企业经过了30多年的改革，取得了一定的成就，但是效率仍然低下，亏损持续恶化，这不能不让人深思：国有企业顽症的症结何在？下面将作一个简要的分析。

（一）各级委托（代理）人问题

首先，作为委托人的国家——政府，目标多重，包括政治、社会、经济等多个方面，影响代理人行为，破坏企业对经济利益最大化的追逐。政府对人力资本的剩余决策权实行保留，并在企业内设置各种诸如妇联、老干部活动中心等机构，使得公司的商务管理着力不够。另外，政府是由有着自身目标的行为人组成，这使得在整个管理过程中目标更加分散和多元。或者更为准确的讲，政府官员只是国有资产的代理人，他们并不是国有资产的所有者，并不存在使国有资产保值、增值的内在驱动力，而他们却在这条委托代理链条上很可能谋求分得“一勺羹”。

由于政府的政治强势和股权向政府集中，国有控股公司具有典型的政府性质。这体现在：（1）企业经营者来自政府，到企业后仍保留政府官员身份，同时，由于政府的选人标准并不限于商务管理还包括很多社会标准，因此，他们很难选择到能使公司利润最大化的管理人才；（2）企业的董事会成员基本上都是具有政府官员身份的内部人；（3）政府综合部门和职能部门对企业实施交叉控制。近些年来实施的“稽查特派员”制度仍没有超出行政监管的“窠臼”，在实践中的作用甚微。而国家授权集团公司经营国有资产的制度则由于国有资产管理主体（出资人）的不明确以及继续沿袭政府职能，并未使众矢之的的“内部人控制”现象得到有效改观。在明确出资人方面，改革甚至不是在向前进，而是出现了一定程度的后退，国有资产的委托代理链上又多出一节，利益主体和管理更为复杂。

其次，经理作为人力资本所有者具有方便“虐待”物质资本的可能，并且其目标函数多变，忠诚程度取决于代理契约和经济法制环境。但是，即使经理尽职尽责，由于国有企业经理面对的是职工，国家在追求社会目标的同时承诺广大职工就业权，使经理对职工并不享有处置权，这使得经理对职工的管理上在激励和约束的两难上陷入困境。

最后，在委托人方面，每个国民对企业资产拥有和别的成员完全重合的权利，单个所有者因不拥有独享的收益权，存在严重的“搭便车”心理，对企业命运的关注下降，甚至漠不关心。由于任何一个成员都不能转让企业的所有权，因此对企业资产经营者不可能具有强有力的约束。而且，事实上全体国民作为委托人，并不拥有真正的所有权，企业资产权实际上转移到各级政府及企业经营者手中，出现“所有者缺位”。

（二）股权问题

股权分散的股份公司中，股东不可能直接从事经营，其成本太高，必须聘任专业性管理人员来专司经营。而为控制经理人员行为以服从利润最大化，必然产生代理成本，其大小和所有权与经营分离的程度相关，所有权与经营分离的程度又与股权的分离程度相关，股权越分散，委托人的监督费用和可能的损失也就越大。委托代理层级越多，范围越广，谈判和监督费用也就越高。当代理成本超过一定限度，委托人就会弱化甚至放弃监督，导致“内部人”控制问题。因此节约代理成本应控股相对集中。但是，现在所存在的问题是，股权过分集中，强调国有股的绝对控股地位，国有股比例的平均值为44.9 %在国外，日本和德国通过公司间持股以及银行的作用，形成了一种较为集中的股权形式，美国的各类养老基金等机构也出现了对个别公司集中投资的情形，其目的是为了强化机构股东在公司法人治理结构中的作用，以克服信息不对称、“搭便车”等问题，从而提高了公司法人治理结构的运行效率。但我国公司法人治理的效率并没有因国有股的绝对控股地位而改善，相反，国有股所占比例越高的公司，其治理效率越差。原因是什么？真正持有国有股的不是真正的所有者，他们只不过是国有经济委托代理链上的一节，这意味着股权向国有集中，也就是向代理链上的某一节集中，这使得代理节可以进行“国有民营”，拿着全民的资本经营着自己的“钱袋”。“内部人控制”严重，在公司监督失效以及约束短缺的情况下，公司内部人包括董事会、监事会、经理人员利用自己手中职权，为自己或雇员谋私，存在着激励约束不相容。

（三）信息不对称问题

信息的不对称表现在多方面，如在委托人对代理人的选择上，由于代理人的能力只有代理人自己最清楚，委托人显然处于被动地位，因此出现逆向选择。而更多和更严重的是表现在经营过程中：首先，国有企业的多层级委托代理导致信息的层层变更、层层遗漏；其次，代理人离经营管理的前线较该层级的委托人更近，掌握更多的企业经营信息，从而形成内部控制。委托人离最终决策权更近，更多地掌握着代理人的根本利益，那么，是否要聘用委托人？这种格局应该是可以达成一个均衡的，但是在我国却陷入困境，分析如下（以“聘用”和“不聘用”代表委托人作出对代理人“有利”和“不利”的选择）：(www.chuimin.cn)

对于一个具体的代理人来说，委托人可以选择聘用和不聘用，也就是说虽然委托人永远都保持要聘用代理人的状态，但是，对于每个具体的代理人，委托人可以聘用也可以不聘用，而是否聘用某个具体的代理人对于委托人来说效用是一样的，只不过是聘用谁的问题，所以，委托人可以作出聘用和不聘用的任何一个决策；但是代理人的行为直接影响公司和其自身的收益。当然，代理人作为一个理性的经济人自然会选择自利的行为，他的对策有自利且利于公司(用K表示)（1，1）、自利但不利于公司（用L表示）（2，－1）^[2]用对策树表示如下：

在一次性博弈里，代理人的理性决策显然是自利而不利于公司；而在重复博弈里，委托人继续聘用该代理人，该代理人的理性决策当然是一贯的自利且利于公司，因为此时委托人每委托一次，该代理人都选择自利且利于公司的决策，加总来看，他就可以得到N个1的收益，相反，如果该代理人在某一次对策中选择了自利而不利于公司的话，他的收益也就到此为止了。当然，这里有一个前提，那就是代理人能够预期到自己作出自利且利于公司的决策时委托人会作出聘用的决策，但是由于我国以政府为代表的委托人其决策往往不可琢磨，代理人往往不知道自己接下来会被安排到哪个工作岗位，所以对于他们来说，不聘用是常态，此时，代理人作为经济人当然会作出自利但不利于公司的决策。对于委托人来讲，聘用是必须作出的决策，但是其聘用可以对不同的人发出，也就是说他随时可以解聘原代理人而聘用新的代理人，这样就导致了一个困境，委托人一直聘用新的代理人，代理人总是选择自利而不利于公司的决策。

三、结束语

我国国有企业治理结构所存在的问题表现在制度设计的各个方面、各个委托代理层级，乃至社会环境的某些方面，因此，解决我国国有企业治理结构问题将是一个系统工程，需要各方面的全面改进和完善，包括经济、法律、社会氛围等各个方面，也就是说，我们不能以某一个方面还不完善就懈怠另一个方面的完善，各方面必须互相配合，互相促进。

【参考文献】

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【注释】