土地开发模式及借鉴:《统筹城乡理论与实践》

2023-12-03 理论教育版权反馈

【摘要】：第五节土地开发带动模式及借鉴这种模式的主要特征是通过乡村土地流转或建设用地置换整理，改善农村生产生活条件，大幅度提高土地利用效率，促进乡村面貌改观。

第五节　土地开发带动模式及借鉴

这种模式的主要特征是通过乡村土地流转或建设用地置换整理，改善农村生产生活条件，大幅度提高土地利用效率，促进乡村面貌改观。

一、主要模式及其特点

1.汤营模式

汤营村位于四川省邛崃市羊安镇北部，背靠斜江河，新邛路和羊付路呈十字形贯穿其境，交通十分便利。辖15个村民小组，1028户农户，总人口3579人，其中劳动力2100人，总耕地面积2701亩，人均耕地面积0.75亩，户均耕地面积2.62亩（户均拥有田块3个）。土地肥沃，排灌方便，是粮油、蔬菜种植高产区。汤营模式的主要特点是土地承包经营权入股发展农业产业。通过土地量化入股实现土地集中，提高了资源的利用效率和土地的产出率，促进农民增收，缩小了城乡差距。

（1）农户以土地承包经营权入股，村集体以土地整理新增的部分耕地入股，邛崃市国有独资的兴农投资公司为新型集体经济组织投入100万元股金，成立邛崃市汤营农业股份有限公司，规模经营土地，发展现代农业。

（2）入股土地每亩每年保底收入800斤（1斤＝500克，下同）黄谷，公司经营利润的一半作为生产发展资金，另一半作为分红资金（兴农公司与村民、村集体按五五分配，兴农公司分红资金留给村集体），村集体经济组织发展壮大到一定程度后原价回购邛崃市兴农公司股权。2006年，兑现800斤黄谷，种植业项目入股农户每亩现金分红103元，养殖业项目每股现金分红75元；2007年，兑现800斤黄谷，种植业项目农户每亩现金分红155元，养殖业项目每股现金分红110元。2008年，兑现800斤黄谷，分红60元/亩。入股农户得到增收，集体经济得到壮大。823户农户先后与公司签订了入股协议，入股土地面积达到了2070亩，公司对入股农户发放股权证，规范运作，按证分红。从2009年起，公司取消“保底”，让所有股东同公司一起“风险共担，利益共享”。此外，公司还决定引进职业经理人、销售收入提取10%作为抗风险基金，一切按公司运作来进行。

（3）农业有限公司有责任和义务管好用活公司发展资金和土地资源，股民有权参与公司管理，由股东选举董事会成员并由董事会负责经营，成立股东代表大会、董事会、监事会，制定并完善公司章程及财务收支制度，镇政府财政所监督审计公司财务；定期公开财务，接受股东代表大会监督。

2.赣州模式

江西赣州的主要特点是以旧村改造带动农村发展。按照“统一规划、先建后拆、拆一补一”的思路，以旧村改造作为新农村建设和统筹城乡发展的突破口，注重调动农户的参与积极性，以示范户带动农户参与旧村改造。旧房拆除后，做好“三通一平”，规划新建住房。同时对老宅基地进行市场化运作，予以公开拍卖，拍卖所得资金用于旧村拆迁和基础设施建设等。旧村改造有效地改变了乡村面貌。房屋改造面积达410万平方米，腾出老宅基地5980亩，垦复耕地5.36万亩，拆除废弃牛栏、猪圈、茅厕5.76万亩；完成村庄改水6718个，改厕6.7万座，受益人口达50多万人，完成通村公路3420千米，农业主导产业基本形成，农村精神文明建设和党的建设进入新的良好阶段。

（1）以村镇规划为龙头，建设新村镇。按照因地制宜、适度超前、一步到位的原则，对所有村镇，进行整合规划，分步建设。按照“先规划后建房，未规划不批建”的原则严格执行规划。注意节约和保护耕地，严格实行“一户一宅”，限制每户占地面积。民房建设坚持符合规划、量力而行、尊重民意、各具风格、分户推进，不搞强迫命令。着力完善村镇基础设施和服务功能，合理布局教育、商贸网点，健全和完善医疗卫生、文化体育等配套功能。

（2）以农民增收致富为目标，发展新产业。优化农业产业结构，初步形成合理的农业生产力布局。发展一批产业带动能力强的龙头企业，培育一批农产品品牌，建立完善的农产品市场营销体系。积极构建支持保护有力、服务快捷高效、监管规范有序的农业可持续保护体系，整合优化农业生产力要素，优化农业产业化的发展环境。与改水改厕改灶相结合，大力推广“猪—沼—果”“猪—沼—鱼”“猪—沼—菜”等生态农业模式，进一步提高可持续发展的能力。

（3）以提高农民素质为根本，培育新农民。大力实施农民知识化工程。计划5年内培训农民200万人，让18岁以上45岁以下的农村劳动力普遍掌握1～2门农业实用技术或务工职业技能。建立培训基地、培训教材、师资队伍三位一体的培训体系。以高校和职业技术学校为依托，每个县建立一个职业技术培训中心，重点建设2～3个骨干专业，每个乡镇建立一个职业培训基地和一个主导产业培训基地。制订科学的培训规划，建立完善培训制度、考核制度和投入机制，建立农民培训与转移有机结合的服务体系。实施“一村一名大学生或中专生”工程，为农村培养留得住的乡土人才。

（4）以农业产业化为动力，组建新经济组织。大力发展农村合作经济组织，提高农民生产的组织化程度。要求每个县（市、区）、乡（镇）的主导产业和区域特色产业都建立起合作经济组织。大力发展技术服务、生资供应、农产品加工、农产品运销等专业性、服务型的合作经济组织。加强合作经济组织的规范性建设，完善运行机制，强化服务功能，提高组织效率和带动能力。(www.chuimin.cn)

（5）以创建文明村镇为先导，塑造新风貌。在全市农村全面开展“三清”工作，彻底整治农村脏乱差，美化净化村容村貌，改善农民的人居环境。建立与社会主义市场经济相适应的农村思想道德建设体系，创新活动载体，丰富活动形式。加强文明村镇建设，整治农村生产、生活环境，建设一批基础设施完善、环境整洁优美、管理规范有序的生态型新农村。加强农民法制教育，成立道德公评公议会、红白喜事理事会、妇女禁赌会、公民调解委员会等各种村民自治组织。

（6）以“三民”活动为抓手，创建好班子。着力推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能。加强乡镇党政领导班子建设。从2005年起，分五年从全国选拔1000名大学生，安排到乡镇工作。实施以村级党组织建设为主题的“堡垒工程”和农村党员“先锋工程”。建立健全农村党组织领导下的充满活力的村民自治机制。如“支部＋协会”“支部＋理事会”等。

3.郫县模式

成都市郫县位于市区近郊西部，近年来充分利用土地综合整治平台和城乡建设用地增减挂钩政策，以规划为基础，充分尊重农民意愿，注重与新农村建设、农业产业化经营和川西民居风貌保护相结合，采取先拆旧后建新的方式对分散，利用不合理、不充分，闲置的农村居民点等农村建设用地进行整理，腾出的建设用地集中用于农民居住区和城镇规划区建设，促进集中居住，改善了农民居住条件和生活环境，现代城市与现代农村和谐交融的新型城乡形态初具雏形。

郫县充分利用了国土资源部“城乡建设用地增减挂钩”的试点政策，坚持“一户一宅”原则，通过大力开展土地整理，或通过治理整理闲置宅基地和空置住宅，清退“一户多宅”的住宅等方式提供存量建设用地，建设集中居住区，并配套公共服务设施，把节约出来的宅基地通过土地置换集中起来，纳入市、县集体建设用地储备库统筹调配挂钩使用，或通过土地复耕，扩大耕地面积或用于发展第三产业。

早在2004年初，郫县就已经用完了前一轮土地利用规划确定的建设用地指标，为了解决用地不足的问题，该县在唐元镇长林村进行土地整理，节约出263亩农村建设用地。这些节约出来的农村建设用地被平移到该县县城规划区范围的犀浦镇，经依法批准征用犀浦镇城镇规划区范围的建设用地并作为经营性用地公开拍卖，共得11亿余元，其中5000多万元用于长林村的拆旧建新、公共配套，8000多万元用于犀浦镇和友爱镇拆迁补偿，5亿多元用于缴纳税费、土地出让金、耕地保护基金以及社保住房基金等，剩下的4亿元则由县政府调配用于城镇建设和工业建设投资。

郫县安德镇原是一个经济基础薄弱的传统农业小镇。2005年被确定为成都市优先发展重点镇后，该镇坚持用工业化致富农民、城镇化改造农村、产业化提升农业的思路，依托土地整理，创造性采取政企合作融资方式，有效实施“三个集中、三化联动”。发挥“郫县豆瓣”的传统品牌优势，在安德镇规划建设3.7平方千米的川菜产业化园区，带动周边地区形成6.9万亩标准化蔬菜配套种植基地，吸纳了3250名农民实现就业增收，构建起“园区企业＋种植基地＋合作组织＋农户”有机衔接的产业链条和利益共同体，构建起推动产业集中集约集群发展与保障农民根本利益相统筹的可持续发展机制，使农民向城镇集中和土地向规模经营集中，形成城镇与农村、工业与农业互动发展的格局。

二、借鉴启示

土地问题是统筹城乡过程中最敏感和最难解决的问题之一。我国城乡制度差距的一个根源是“土地”。在我国工业化初期的城乡政策背后隐含着一个前提:那就是农民拥有土地，因此，农民可以靠自己耕种土地获得收益，可以靠土地养活自己；农民还有宅基地，可以建造自己的房屋居所。而城镇居民没有生产资料，只能凭借自己的劳动获得收益，在当时我国工资制度下也没有能力自己建造房屋居所；所以在就业方面国家就给了很多的优先权，在住房等生活条件方面也给了相应的保障。即使在今天，许多地方政府在制定有关政策时，考虑农民拥有土地这一客观因素也是农民不能和市民享受完全同等待遇的一个原因。而一向把土地视为命根子的农民，对土地有着割舍不掉的感情，也把土地作为寄托和保障。在此情形下，进行土地制度的创新尤为必要。

（1）探索土地使用权入股形式的土地集中机制和投资激励机制。汤营实行的土地量化入股模式，既为农民提供了福利保障，也保证了对土地经营和增值收益的获取。更重要的是，增加了集体收入，村集体经济组织不断发展壮大。

（2）积极探索城乡建设用地增减挂钩。郫县通过充分运用城乡建设用地增减挂钩政策，盘活了农村大量的集体建设用地资源，有效保护并增加了耕地面积，缓解了耕地占补平衡压力，给城市发展提供充足的用地指标，并显著提高了农村城市化、城镇化进程。目前，国土资源部正积极稳妥地推进这项试点。

（3）探索农村产权流转机制。探索农村土地、房屋产权抵押担保的方式，通过市场机制吸引生产要素向农村集中，推动农村的产业发展。

土地开发模式及借鉴:《统筹城乡理论与实践》

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