城镇化对城乡统筹发展的模式及借鉴

2023-12-03 理论教育版权反馈

【摘要】：嘉兴市实施城乡整体规划，以发达的交通网络将市域内城镇连接起来，实施长藤结瓜式的组团式城乡联动开发。二是加快了农民转移增收。

第二节　城镇化带动模式及借鉴

这种模式的主要特点是推进人口和产业向城镇集聚，以做大城镇经济促进城乡协调发展。

一、主要模式及其特点

1.嘉兴模式

嘉兴市地处长江三角洲中心地带，辖2区3市2县，陆地面积3915平方千米，户籍人口338万，是浙江省统筹城乡综合配套改革试点市之一。2008年农民人均纯收入11538元，连续五年保持浙江省第一，城乡居民收入比为1.95∶1。所辖5个县（市）全部进入中国百强县，1/5的镇进入全省百强镇。

（1）“地瓜藤模式”促城乡一体发展。嘉兴市实施城乡整体规划，以发达的交通网络将市域内城镇连接起来，实施长藤结瓜式的组团式城乡联动开发。以“地瓜藤模式”，嘉兴确立了“一主五副（城）、一新（城）十五镇、三轴两环”的空间结构规划。一主:嘉兴主城，由嘉兴中心城区、东西两翼及余新—凤桥、王江泾、王店、洪合、七星—油车港五片区组成；五副城:嘉善、平湖、海盐、桐乡、海宁，它们是市域的次中心和城市功能辐射的中继站；一新城:滨海新区；十五镇:南湖区的余新和新丰、秀洲区的王店和王江泾等；三轴:“两主一副”的城镇发展轴，中部城镇密集主轴、南部沿海城镇密集主轴和城镇副轴；两环:嘉兴中心城区内环线和串联各副城的外环线。优化区域、城镇空间结构与形态，实现集中与分散，“精明增长”与“田园城市”有机结合，依靠优越的区位条件推进综合发展，实现城乡一体发展。

（2）“两分两换”优化土地使用制度。“两分两换”即实行城乡建设用地增减挂钩，开展宅基地复垦，将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地换城镇房产，以承包地换社会保障。宅基地换城镇房产有三种方式:一是作价领取货币补贴到城镇购置商品房，二是到搬迁安置区置换搬迁安置（公寓）房，三是部分或全部到产业功能区置换标准产业用房。承包地换社保有两换方式:一是在“依法、自愿、有偿”的基础上，采取转包、出租、入股等全部流转土地承包经营权，流转期限在10年以上的，按照城乡居民社会养老保险中城镇居民的缴费标准和待遇置换社会保障；二是在有农业投资开发公司承接和整片开发的基础上，鼓励农民全部放弃土地承包经营权，按照被征地农民养老保险政策置换社会保障。实施“两分两换”改革取得良好效果。一是实现了土地集约节约。主、副中心城市城区以公寓房为主，新市镇以公寓房和联排房为主，新社区以联排房为主，控制独立式房屋建设，新建农房土地节约率50%以上。仅先行启动的9个试点区域一期就节约土地6000多亩。二是加快了农民转移增收。农民以承包地换股、换租、换社保，既可获得土地流转收益，又可安心进城务工。农村劳动力从事第一产业的比例下降到18%，工资性收入占农民收入的2/3。三是增加了农民资产。以嘉善县姚庄镇试点为例，农户住宅置换前平均评估价18万元左右，通过补助奖励，农户只需出1万元左右便可置换180平方米左右（二套）的镇公寓房，市值约50万元。置换的标准公寓房有国有土地使用证（划拨）和房屋所有权证，经批准可上市交易。

2.增城模式

增城市位于广东省广州市东部，地处珠江三角洲都市圈内，是广州、东莞、深圳等珠三角城市群和广深经济带的重要节点。全市总面积1616平方千米，户籍人口83万，外来人口50余万。增城市自2000年以来实现了跨越式发展。2008年城镇居民人均可支配收入19530元，农民人均纯收入7920元，城乡居民收入比为2.47∶1。

（1）规划建设三大主体功能区，构建区域特色产业体系。根据不同区域的资源禀赋和区位条件等发展要素，将全市划分为南中北三大主体功能区。合理布局产业发展，南部大力发展新型工业和生产性服务业，培育形成汽车、摩托车及其零部件和牛仔休闲服装三大支柱产业，中部着力培育文化产业，北部重点发展都市农业和生态旅游业。2008年3月，审议通过了《增城市城市总体发展战略规划》，以法定形式确立了三大主体功能区的定位。

（2）建立科学的管理机制，统筹区域协调发展。增城市在科学划定各区域主体功能的基础上，建立了一系列有利于区域均衡发展的新机制。一是建立财政转移支付和生态补偿机制。针对各功能区财政能力的差异，建立了财政转移支付（从南部工业镇税收超收返还额中提取部分给北部山区镇）和生态补偿机制，设立了北部山区专项发展资金，对北部生态区进行支持和反哺，2008年达到了4500多万元，为促进北部山区自我发展提供了坚实的资金保障。二是完善组织保证机制。注重结合主体功能区的不同定位，在南部和中部镇街班子中侧重配备了工商管理和城市规划设计等专业的干部，在北部3个镇班子中侧重配备了接受过旅游专业、农学类专业高等学校教育的干部，为推动南中北三大经济圈的形成和协调发展夯实了组织基础。三是改革绩效考核办法。对干部进行分类考核。在经济方面，南部镇侧重于考核工业产值，中部重点考核城市公共服务配套和现代服务业产值，北部镇只考核农业产值和生态环境保护，不考核工业，避免陷入一讲发展就是搞工业的误区。

3.成都模式

2003年以来，成都启动了统筹城乡改革，提出“全域成都”的理念，坚持把统筹推进“三个集中”作为推进城乡一体化的基本方法和检验成效的标准。(www.chuimin.cn)

（1）大力推进工业向集中发展区集中，努力实现新型工业化。坚持走新型工业化道路，做好产业布局与发展规划，不断优化工业布局，将全市原来规模小、布局散的116个工业开发区整合为21个工业集中发展区，打造电子信息、软件、汽车、生物制药、航空航天等11个现代产业集群，积极发展新能源、文化创意等新兴产业。调整招商引资考核政策，建立项目必须进工业集中发展区的激励约束机制，杜绝了招商引资“捡进篮子都是菜”和工业发展“村村点火、户户冒烟”的现象，而且完善了配套，降低了成本，形成了集群。2009年全市工业集中度达到70%。

（2）鼓励引导农民向城镇集中，努力实现新型城镇化。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，有组织、分层次地引导农民向城镇转移和因地制宜集中居住。成都市规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系，梯度引导农民向城镇和新型社区集中。在中心城区建设新型社区，推动当地农民向市民转变；在县城和区域中心镇建设城镇新型社区，解决征地农民和进城务工农村劳动者居住问题，推动农民向城镇居民转变；在农村地区，按照“宜聚则聚、宜散则散”的原则建设农民新居。2004年以来，全市平均每年向城镇转移农民近20万。全市已累计建成农民集中居住区和农村新型社区630个，总面积2800多万平方米，74万农民的生活居住条件得到改善，城镇化率由2002年的55.7%提高到63%。

（3）积极推动土地向规模经营集中，努力实现农业现代化。按照依法、自愿、有偿的原则，稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种养大户集中，大力发展优质粮油、生猪、茶叶、花卉、蔬菜、水果等十大特色优势产业。土地规模经营面积195.6万亩，占农村流转土地总面积的68.5%。农业增加值由2002年的125.5亿元增至2009年的275亿元，增长了一倍多；带动农民持续增收，2009年农民人均纯收入达到7129元，比2002年增长111.1%。

二、借鉴启示

近20多年来，我国城镇化极大地改变了传统社会结构，传播了城市文明。但我国城镇化滞后于工业化，城乡发展不协调。借鉴嘉兴、增城等地的经验，以城镇化促进统筹城乡，应注意以下几点:

1.科学进行城市规划

要打破规划管理上长期存在的城乡分割，避免注重城市规划、忽视农村规划，实施城乡整体规划，优化区域功能和用地结构，如嘉兴的“地瓜藤模式”、增城的三大主体功能区规划等。要根据人口、经济、社会等相关方面的基础数据，分析乡村地区的运作方式、功能特点以及发展的内在需求，研究城乡以及不同乡村地区的功能联系与差异，明确分区功能定位和产业发展重点，凸显区域经济的特色，构建现代城市与现代农村和谐相融的新型城乡形态。

2.注重小城镇建设和发展

小城镇是联结城市与农村的最好节点，对“三农”的影响最直接。促进农村人口向城镇集聚，有利于加快推进土地规模化经营，促进现代农业发展；有利于实现基础设施集中建设，提高资源利用水平；有利于促进农村居民生活方式城市化、同步或者提前解决失地农民及其家属的就业与生活问题。按现行土地承包法规定，农村人口集聚到小城镇，无须退出承包地，可以避免户口转移到大中城市带来的生存压力。

3.加快破除阻碍城镇化的体制障碍

提高进城务工农民和失地农民定居城镇的比重，相应解决好他们的教育培训、廉租房、子女教育和劳动权益保护问题，促进城镇化快速、健康发展。

城镇化对城乡统筹发展的模式及借鉴

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