城乡统筹实践：发展中国家的启示

第二节　发展中国家的实践启示

20世纪五六十年代开始，发展中国家出现了工业化和城市化的热潮，许多发展中国家选择农村工业化作为发展农村经济、实现城乡共同繁荣的战略，促进了城乡协调发展，为发展中国家实现现代化积累了经验；也有一些发展中国家在此过程中，出现了城市化畸形发展、贫富两极分化的现象，影响到现代化的进程，留下一些深刻教训。

一、发展中国家缩小城乡差距的主要做法

1.印度的农村发展计划

印度是一个农业为主、人口众多的国家，农村人口近70%，近3亿人口生活在贫困线以下，农村的各项基础设施、生存环境、教育和医疗等社会保障程度都大大落后于城市。1993年开始，印度政府制定了农村发展的计划和工程，并不断增加资金投入，农村建设取得一定成效，主要表现在以下方面:

（1）促进就业。农村劳动力就业问题是印度政府重点考虑的问题之一，也是减轻农村居民贫困的重要途径。一是普遍农村就业计划。加强政府对农村的投入，通过在农村地区修建持久耐用的社区基础设施，既可以使农民获得额外的就业机会，获得工资性收入，保证贫困人口的最低粮食需求，也可以改变农村落后的经济、社会基础设施面貌。二是乡村自我就业计划。通过商业信贷和政府资助的组合贷款方式向贫困线以下家庭提供小额资金扶持，用于帮助他们形成可以产生收入的资产。以此依靠贫困人口自身的能力在农村地区形成大量手工加工业为主的微型企业，来产生大量的就业机会。三是国家“以工代赈”工程于2004年开始在一些最落后的部落民聚居地实施。其目标是向符合标准的受益户中最少一人提供每年100天的就业机会，保证其获得最低标准工资。所提供的工作种类主要是能够增加社区资产的劳务。

（2）加强农村基础设施建设。农村的电力、道路等基础设施建设全部由邦政府出资，农民不用从兜里掏出一个卢比。实施农村住宅工程，解决部分贫困线以下农村居民的住房问题。政府提供资金，制定标准，由受益者自己建造房屋。受益者主要为贫困线以下的表列种姓、部族和被免除债务的契约劳工中无房可居者。具体受益户由村委会决定，落实女性优先的政策。其他农户可以通过“信贷加补助计划”获得政府一定数额的扶助资金用于住房的改造。

（3）普及教育和培养妇女。一是建立起从中央到地方的多层次的农业科教和技术推广网络。在中央，农业部下设两个专门负责农业教育与科研的机构，即农业研究与教育局和农业研究委员会。前者负责协调农、牧、渔业各科研院所的研究、教育活动及国内外合作事项，而后者则从事基础和实用技术的研究与开发，同时负责农业教育及高新技术的鉴定和推广。各邦农业部门领导的60多个研究机构组成了地方农业科研系统，邦属大学的校长全部由邦长兼任，经费由地方和中央两级划拨，在税收和用地等许多方面享有种种优惠。农业科学技术要转化为生产力离不开推广。几乎每一所农业大学里都设置了推广部，学校还与成千上万的农户建立了固定联系，并在这些农户的土地上进行试验。二是注重妇女能力的培养。印度农村妇女在农业劳动领域起着十分重要的作用，同时也在农村贫困人口中占很大比重。提高妇女的各种能力，增强妇女的经济自立能力，是印度政府减轻贫困的重要对策之一。中央政府的妇女和儿童发展部以及农村发展部分别推出了许多相关工程，强调充分动员妇女的参与，注重妇女能力的提高和实现妇女经济自立。例如，农村就业计划规定，30%的就业机会必须保留给妇女。

（4）制定鼓励农业发展的政策法规。首先，从事农业生产基本不需纳税。印度法律规定，耕种面积不超过8英亩、年收入在10万卢比以内的农户，免交包括所得税在内的各项税收。其次，柴油、电力免费或优惠。被称为“印度粮仓”的旁遮普邦规定，农民购买柴油的款项可在出售农产品之后支付。农业用电则采取区别对待的办法:生活在贫困线以下的农民免费用电，一般农户可免费使用灌溉用电，其他用电则享受优惠价。从2002年4月开始，印度一些地区已经废止农业用电完全免费的政策，但在收费方面还是向农民倾斜。再次，对化肥、农机等生产资料实行价格补贴。化肥是印度农业补贴中最大的项目，政府把化肥列入基本商品，对其生产、进口、运输等实行严格控制，价格由政府统一规定并实行补贴。不管是进口还是国产化肥，售价普遍低于生产成本，运输费也完全由政府来承担。

2.巴西的农业现代化

巴西是拉丁美洲最早迈入现代化的国家之一，也是当前现代化程度最高的发展中国家之一。20世纪30—80年代是巴西现代化进程中的一个重要阶段，也是关键阶段。此间，巴西的现代化进程全面推进，初步实现了从一个农业国家向工业国家的转变。随着工业化和城市化的迅速发展，工农关系、城乡关系发生显著变化。

（1）农业现代化水平不断提高。第二次世界大战结束后，巴西农业的发展速度较快，从1947年到1981年，农业以每年3%～6%的速度增长。已经成为当今世界主要的农产品生产国和出口国，大豆、咖啡、柑橘、甜橙等农产品的产量和出口量位居世界前列，畜牧业发展也非常迅速，其产值已经提高到农业总产值的三分之一。农业生产关系发生变化，大庄园式农业寡头体制被资本主义农业生产关系——大农业企业所代替。前者是建立在封建的生产关系的大地产制度，由土地寡头把持，土地的利用率很低；后者则是资本主义性质的大地产，使用雇佣劳动，有着较高的生产率。许多大庄园转化成大的农业企业，同时，中、小地产的数量有所增多，地位也相应提高。

（2）农村民间组织和经济合作组织比较发达。农牧业合作社从19世纪末在东、南部已经出现，并快速在全国发展起来。农业合作社不仅是粮食的主要生产者，还从事农村工业的生产，参与政府发展计划，为农村经济、社会的发展作出了贡献。除了农业合作社等经济组织外，其他民间组织如农民联合会等组织数量也越来越多，在乡村社区管理中的作用也日益突出。

（3）建立了比较完善的农村社会保障制度。1988年，巴西建立了农村养老金制度，只要农民按每年农产品销售额的2.1%缴纳社会保障金，就可以享受退休金、疾病和工伤事故补贴、家庭困难补贴、带薪产假以及领取抚恤金等福利待遇。

尽管巴西农村发展取得了重要的成就，但也存在着很多问题。

一是始终没有从根本上解决土地问题。在葡萄牙殖民统治时期，巴西就形成了以奴隶劳动为基础的大地产制。几个世纪以来，巴西经历了从奴隶制、租佃制到现代雇工制的一系列重大变化，但大地产制一直延续不绝。全国的良田大部分掌握在大庄园主手里，其规模大得惊人，最大的可以达到几万甚至几十万公顷。占农场总数85%的自给性小农，以生产木薯、黑豆等为主，劳动生产率和经济收入都很低。此外，巴西还有无地的农民1200万，他们生活在社会的底层，多半仍处于赤贫状态。

二是地区之间的发展很不均衡。在经济发达的南部、东南部地区，采用现代科学技术和经营管理方法，有大量的资本投入。东北部和中西部地区是巴西的欠发达地区。特别是东北部，虽有不少河流湖泊，但是没有灌溉系统，由于气候干旱，农业基本上是“靠天吃饭”，是全国最落后的地区。

三是收入分配严重不公平，两极分化严重。1996年，巴西的基尼系数为0.6，是世界上收入分配不公程度最严重的国家之一。另外，巴西是世界上贫困人口最多和占人口比例最高的国家之一。

3.菲律宾资本改造农民和农村

16世纪中叶，西班牙占领菲律宾后，把其封建领地制及大庄园制移植过来，用赐封制把菲律宾的全部土地和农民赏赐给西班牙传教士和殖民官员，残酷压榨农民。18世纪后期至19世纪，西班牙在菲推行单一种植制，经营经济作物；在种植粮食作物的庄园里，主要采用承租制和分成租佃制。结果，大地主和大庄园主不断增加，佃农和农业工人人数日益扩大。1898年美国从西班牙手中接管菲律宾。在美国的影响下，菲律宾师从美国，在农业和农村现代化道路的选择上，精英阶层坚定认为，农业和农村的现代化必须依靠资本的力量改造农民和农村。

（1）推行土改失败。1902年美国殖民当局颁布了菲律宾法案和土地登记法，1903年通过了教会土地法进行土改，以图形成美式小农制，但由于农民不懂法令或无钱支付手续费等，土地一般流入到美国私人投资者和菲律宾大地主手中。在美国统治期间，资本主义种植园约占菲耕地面积的20%，地主所有的土地约占50%，个体农民只占很小的耕地面积。西方农业跨国公司和本国资本家控制菲律宾农业和农村的金融保险、土地交易、农产品加工、流通、仓储、生产资料生产和销售、技术服务和基础设施等诸多领域。农村人口的80%是无地农民和种植园工人，农民只能从事种植业和养殖业。20世纪60年代，菲律宾稻作地区的各种分成租佃关系的比重已高达50%之多。在盛行的实物分成制下，佃农通常要把收成的一半交给地主。如果地主提供耕畜和种子，地租份额则达全部收成的3/4。大量自耕农和佃农在大公司的挤压下破产，被迫失去土地做资本家的农业工人。(www.chuimin.cn)

（2）农民快速城市化带来一系列社会问题。随着技术的进步，农业资本家和地主所需要的农业工人越来越少，大量的失地和失业农民涌进了城市，而城市的就业岗位增长下降，进城的很多“农民工”找不到工作，失业问题转化成社会问题和政治问题，军人走上政治舞台，政局不稳、社会动荡，经济衰退，反过来失业更加严重，以致恶性循环。菲律宾的劳动力源源不断输出日本、韩国及世界各地，菲佣成为菲律宾整个国家的“名片”。从20世纪的60年代中期开始，菲律宾回过头来以日本、韩国和中国台湾为师，收购土地资本家的土地，分配给无地的农民和流民，被迫重走农村改革发展之路。

在菲律宾农业和农村现代化的过程中，实现了五个快速转变:农村问题快速转变成了城市问题，农民问题快速转变成了工人问题，失业问题快速转变成了社会问题，经济社会问题快速转变成了政治问题，国内城乡矛盾快速转变成国际贸易摩擦。上述五个转变导致菲律宾社会出现严重两极分化和冲突，政治出现严重腐败和对抗，经济完全受制于国外。

4.孟加拉小额贷款支持农民

经济学家穆罕默德·尤努斯教授于20世纪70年代开始进行小额贷款试验，并在此基础上于1983年创立了孟加拉乡村银行，主要从事面向贫困农民的小额贷款服务。通过30年的成功运作，孟加拉乡村银行已经成为当今世界规模最大、效益最好、运作最成功的小额贷款金融机构。孟加拉国乡村银行推广的小额信贷是一种小额、短期的信贷方式，不需要客户提供任何担保，贷款资金直接发到贷款客户手中，手续简便易行。其主要特点是:

（1）以穷人为主要贷款对象，特别针对无地农民。这主要是由乡村银行确立的消除贫困的宗旨决定的。乡村银行规定，只有家中土地少于半英亩或家庭全部财产不超过等值1英亩土地价值的农户才拥有贷款资格。

（2）主要针对农村贫困妇女。乡村银行的实践表明，贫困妇女具有更加强烈的通过辛勤劳动改变自身命运的愿望，为贫困妇女贷款更有助于改善家庭成员和孩子的福利水平。实际上，乡村银行将96%的贷款发放给了贫困妇女。

（3）成立贷款中心和贷款小组。乡村银行规定，5位穷人组成一个贷款小组，若干个贷款小组组成一个贷款中心。严密的组织和制度保障，使各贷款成员之间形成相互支持、相互监督的氛围，保证了较高的还款率。

（4）提供小额短期贷款，并采用分期还款的方式偿还贷款。小额贷款期限一般为一年，采用每周偿还的方式，一年内还清贷款。借款人按照规定还清贷款以后，才有资格获取下一笔贷款。银行对借款人进行长期扶持，直至脱贫为止。贷款资金用于快速见效的生产活动，从而保证了分期付款方案的有效实施。为了保证及时还款，贷款人应把资金用于能够快速创收的生产性活动，特别是非粮食生产的各类小型生产项目，主要是小手工业和副业。

（5）资金来源多元化。乡村银行最初由政府所有，后来乡村银行允许贷款客户持有股份，目前乡村银行94%的股权由借款人持有，同时，贷款客户的存款迅速增加，促进了乡村银行的可持续发展。

二、发展中国家缩小城乡差距的借鉴启示

1.土地制度改革是现代农业发展的必要条件

要特别重视农村土地问题。巴西的教训提醒我们，工业化、城市化能否健康发展，与农村土地制度关系很大。巴西大量农民因土地被大地产主兼并而破产，不得不流入城市，被排挤出土地的农民数量远远超过城市就业能力的增长。这些人进城没工作，又无条件回农村，变为城市贫民，造成了严重的社会问题。我国的基本国情决定了在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。外出打工的农民，由于各种原因工作生活大多仍然处于不稳定状态，保持土地承包经营权的稳定，就使得进城农民可进可退。如果在城市确实有了就业、收入、住房等生活基础，就可以留在城市，反之则可以返回农村而不致像巴西一样造成大量城市贫民。

2.农业现代化是农业发展的重要条件

由于比较利益，在一定时期会出现农业人才、资金向工业、服务业聚集，农村出现了务农人员年龄老化、素质低下，农业基础设施退化的现象，这些现象进一步加剧了农村农业发展的困难。在西方国家的例证中，工业化过程中也曾出现类似的问题，但中国与西方资本主义国家不同。我国是人口大国，是农业大国，农业始终是国民经济的基础，越是向现代化迈进的时候，越不能忽视农业，越不能动摇这个基础。在这种情况下，必须适时地推进农业现代化。否则就会出现农业弱化，甚至萎缩，以致形成发达的第二、三产业，落后的第一产业并存，二元结构进一步深化的严重后果。另一方面，第一产业的弱化也将使第二、三产业的持续发展缺乏基础。就如拉美国家，进口替代工业化，曾经造就了拉美经济发展史上的“巴西奇迹”和“墨西哥奇迹”。但在实施进口替代工业化战略过程中，重工轻农的政策造成了“拉美陷阱”，农村逐渐衰落。

3.把解决就业问题作为减轻农村居民贫困的重要途径

就业是安国之策，民生之本，推进就业是解决农村贫困问题必须要优先考虑的问题。我国有限的土地资源与快速膨胀的就业人口之间的矛盾非常突出，由于人均占地少，劳动力就业不充分，农村正面临着巨大的就业压力。而就业不充分，严重影响了农民增收。因此，借鉴印度经验，加快工业化、城镇化进程，积极推动第三产业的发展，大力发展乡镇企业，使其提供更多的就业岗位，吸纳更多的劳动力，拓宽农民的增收渠道，增加农民收入，加快农村的脱贫致富。降低农民向非农产业转移的成本和进城的门槛，使进城农民在有效管理下增加就业收入，为农村人口的合理流动创造良好的社会环境，实现农村人口就业的顺利转移。

4.对城市资本下乡必须加以指导和规范

防止城市资本“盘剥”农民。从菲律宾等国的经验看，对城市资本下乡不加监控，的确可能引致资本挤压农民的情况。避免或减少资本盘剥农民的一个有效方式是大力发展合作经济，通过组建以土地及农村其他生产要素为资产纽带的农民合作社，在保底分红的前提下与下乡的城市工商资本共谋发展、共享长远收益。为尽可能减少城市资本下乡的风险，特别是对农村、农民、农业的风险，必须加强对城市资本下乡的政策引导。通过分类、依法、有序的政策引导，确保农民的知情权、参与权、决策权，统筹兼顾各方利益，处理好农民得实惠、工商资本得发展、生态环境受保护的关系。

5.农村金融体系建设至关重要

金融是现代经济的核心。采取立法要求和政策支持相结合的方式保障农村金融服务的发展。一方面建立直接为农村提供金融支持的金融机构，另一方面要建立相对完善的监管、保险和间接支持体系，保障农村金融市场的高效运作。政府推进农村金融服务工作必须基于市场化手段，采取适当的补偿机制鼓励商业银行创新金融产品，改进信贷服务方式，延伸金融服务链条，扩大农村金融服务市场。从尤努斯教授和孟加拉乡村银行的成功，我们应该充分认识到:弱势群体虽然没有足够的抵押品，但他们也拥有与富人同样的遵守信用和创造财富的能力；弱势群体应该得到支持，但也必须结合实际，建立合理有效的管理制度和可持续发展的经营机制，才能最终获得成功。借鉴国际小额信贷成功经验，对农户小额贷款产品的结构体系进行重新设计，使其在期限结构上与“三农”的实际需求基本吻合，以满足农村市场个性化、多元化的需求；建立成本覆盖定价机制、风险防范机制和损失补偿机制，使利率结构符合赢利曲线的要求。