发达国家经验借鉴：统筹城乡实践

第一节　发达国家的经验借鉴

从世界工业化历史进程来看，城市化总是与工业化进程相伴而行。发达国家的城乡一体化是伴随着其工业化同时实现的，它不仅有人口和生产要素由农村向城市的集聚，也有先进生产要素和先进文化由城镇向农村的辐射，城乡逐步走向交融，完成从传统农业社会向现代工业社会的转变。

一、发达国家缩小城乡差距的主要做法

1.美国的农业保护政策

在美国农业是一个受到高度重视和保护的传统行业。美国在完成工业化、城镇化之后，一直采取保护性收购政策和目标价格支持相结合的方式稳定农业发展，提高农民收入。1933年《农业调整法》提出的支持价格政策，1973年出台的目标价格以及1996年依据《联邦农业完善与改革法》对价格与收入支持政策进行调整，政策的重点始终是调控农产品市场价格，稳定和提高农民收入。近年来，美国农民还通过生产灵活性合同和反周期补贴等形式，获得政府的直接收入支付和农产品补贴，政府通过各种政策性倾斜，如对农民购买大型农业机械实行优惠贷款与补助等，扶持农业产业部门。

（1）从供给、需求和价格支持三个方面对农产品过剩实施保护。供给方面，就是减少农产品的供给，为此美国政府采取了一系列的措施，如限产政策，播种面积削减计划。该计划的内容最初是播种面积配额和销售配额。凡是按计划生产和销售农产品的农场，都会得到较高的价格支持，超过限额的农场则会受到相应处罚。需求方面，就是扩大需求，如扩大国内市场，大力发展农产品加工等高附加值工业。为扩大国内需求，美国尝试过许多计划，如食品券计划，妇女、婴儿和儿童特别补充食品计划，学校早餐和午餐计划，直接食品分配计划等。农产品加工业在美国经济中占有重要位置，创造了很多的就业机会。美国食品工业产值为其农业产值的160%。价格方面，长期实行对农产品价格的补贴。为克服市场竞争的盲目性，缓解农产品供需矛盾，美国政府从20世纪30年代起就对农业进行干预和调节，其核心是农产品价格支持政策。政府对主要农产品都确定以生产成本为基础的目标价格，以便保证农场主获得比较稳定的、可以与其他行业相比拟的利润率，当市场价格低于目标价格时，政府向农场主补贴两者之间的差额。

（2）采取扶持政策缓解农业的相对脆弱性。第一，农业信贷优惠。其基本作法是，为保证农业生产者的基本收入水平，政府事先制定出每单位农产品的支持价格，在农产品收获后的任何时间，生产者可将农产品按支持价格抵押给农产品信贷公司而取得该项贷款。之后，如果市场价格不能达到支持价格水平，信贷公司无权索回贷款，而当市场价格高于支持价格时，农场主可自己在市场上出售农产品，然后再偿还该项贷款的本息。第二，储存或缓冲库存计划。这是鼓励农民自己储存农产品的政策，其基本内容是，政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等农产品预先规定“释放价格”和“号令价格”，当农产品市场价格低于“释放价格”时，农民不能随便出售；当市场价格高于“释放价格”而低于“号令价格”时，农民就必须在一定时间内出售其农产品，并归还无追索权贷款。这一计划有3个方面的效果:储存费用的支付，保护了农民利益；起到缓解政府库存压力的作用；起到调节市场农产品供求关系、平抑市场物价的作用。第三，农业保险。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，美国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，凡参加联邦农作物保险的农作物，在遇灾害时可根据农业保险的有关规定获得较高赔付，即使没有参加保险的农作物，遇灾害时也可获得按规定产量40%的赔偿。美国目前农作物可保品种已达100余个。在全美200万农户中，有近150万户投保了农业险，参与率高达75%。第四，控制外国农产品对本国市场的冲击。为支持农产品价格，控制市场供应量，限制外国农产品特别是本国能生产的农产品的进口，以保护本国市场。主要措施有关税和进口配额、非关税和配额措施等。

农业保护政策给美国农民带来了巨大实惠，提高了农民收入，缩小了城乡差距。20世纪30年代，美国非农业人口可支配收入与农业人口可支配收入之比，达到最大值为2.49。20世纪40年代大约下降到1.66，50年代又再次升至2.00，60年代为1.36左右，从70年代到90年代，其差距一直在1.28至1.33之间波动。到了21世纪之初，其后者的可支配收入是前者的1.17倍，即农业人口可支配收入已经完全超过了非农业人口可支配收入。

2.英国的城乡一体规划

英国是世界上第一个建立城乡规划体系的国家，其城乡规划理论、实践及其得失成效，很值得我们总结借鉴。

（1）重视规划立法。英国规划立法历史悠久。1909年通过了《住宅与城市规划法案》，英国第一次以立法的形式规定必须控制城市居住区的土地开发，并要求地方政府编制城市规划计划，促使地方政府对郊区土地的有效开发进行规划控制。1932年《城乡规划法案》将规划权延伸至几乎各类土地，包括了建成区与未开发地区。1947年通过、1948年7月开始生效的城乡规划法案，是英国规划史上的一个里程碑。该法制定了开发规划的法律依据，对将要开发的城市用地提出了一个纲领性建议，其内容广泛复杂而综合，包括城乡规划和土地开发，适用范围扩展到英格兰和威尔士的每一寸土地，从伦敦重建到将住房改造为茶室都在该法规划控制中。政府通过立法为政府干预和指导城市问题的治理、引导城乡的有序发展，提供了法律依据与行动框架。英国目前已经形成了由中央、地区和地方三级组成的完善的规划制定管理体系。该体系非常强调中央集权（规划的集中统一）、强调区域统筹（城乡统筹）、强调公众参与（推行民主）和规划执行。2004年新修订的《城乡规划法》，将原来的指导性地区规划以立法来规范，起到强化政府管理的作用。

（2）强调规划建设的适度超前。目前覆盖英国整个城乡的地下管网设施，是在100多年前的维多利亚女王时期规划建设的，但它在人口已经增长了50倍的今天，却仍然能够满足实际的需要。田园城市构想着眼于城市生活形态和生活环境的改善，强调产业、生活、自然三方面的和谐统一。

（3）强调规划的民主性。城乡规划成功的基础在于社会公众的探讨、参与、支持。规划过程中必须要有公众参与，允许公众的反对意见以确保规划机构不滥用职权。1947年英国城乡规划体系的诞生是社会运动推动与一系列研究探讨的结果。从19世纪早期空想社会主义者欧文的试验，到风起云涌的社会改革运动，再到以霍华德为代表的城市理论研究以及田园城市的建设实践，这都是公众的自发行为，但都为城乡规划的产生提供了社会动力。从城乡规划法案的制定，到城乡规划的编制、实施，都离不开公众的参与，而且法律也为公众的参与提供了行动的框架与依据。这些行动，不仅培养公民的道德素质与民主素质，激发了社会的活力，而且也能有效地监督政府人员依法行政，遏制滥用职权的现象和行为。

3.日本以政府为主导的多元主体共同推进

自20世纪60年代初至今的50年间，从“国民经济倍增计划”到后来推行的各项农村改革，日本政府付出巨大精力和财力解决农业、农村和农民问题，取得了明显的效果。

（1）政府提供公共服务。日本加大对农村教育和社会保障方面的投入，以高质量的教育促进了农业与工业、服务业效率共同提高和农村人口顺利城镇化，以城乡一致的社会保障体系支撑了农民生活水平的提升和社会和谐发展。第二次世界大战后日本一直致力于加大在教育文化和社会保障方面的财政支出，提高包括农民在内的全体劳动者素质，完善城乡一体的社会保障体系。1955年财政对教育和社会保障方面的支出分别占总支出的12.3%和13.1%，而对产业经济的支出只有6.6%。特别是在社会保障事业上，财政支出连年增加，1960年、1970年和1980年支出比例分别为13.3%、15.9%和21.3%。另外，日本财政各项支出中，对社会保障方面的支出比例一直高于对教育文化、产业经济和国防等方面的支出，处于第一位。

（2）政策法规推进农村土地规模经营。1952年日本政府制定的《农地法》规定了农民拥有土地面积的上限，并对土地的出租和买卖进行了严格限制，造成了小农经营的特点，农村居民收入也因此难以提高。为了改变小规模经营的弊端，日本政府于1961年制定了《农业基本法》，该法以扩大农业规模、提高农业劳动者的收入和生活水准，使其达到与其他产业劳动者基本均衡的水平为首要政策目标。日本政府1962年和1970年还先后两次修改《农地法》，废除土地拥有面积的上限，撤销对地租的限制。1975年政府制定了《关于农业振兴区域条件整备问题的法律》，允许农民经过集体协商，根据双方达成的协议条件，自由签订或解除10年以内的短期土地租借合同。

（3）开展农村建设运动。20世纪30年代日本开展的农村建设运动，即“农村经济更生运动”。1932年夏，被称为昭和恐慌的经济危机影响越来越深刻，救农对策的呼声一浪高过一浪，日本政府做出了实施农村经济更生运动的决定。直接目的在于如何解决农村的经济危机，所以即便当时日本的财政基础极为脆弱，也还是通过地方政府、农会、产业组合、小学校等各类团体对当时的农村进行了彻底改变。一方面，政府、金融机构、社团、企业等社会力量积极参加农村建设。有效利用区域自然资源，实行资本、劳动、技术等的适当区域分配，实施工业向落后地区分散的农村地区工业化战略。极大地推动了农村基础设施建设、农村工商业发展、农村社会服务状况的改善和农村经济的繁荣。另一方面，在区域外部因素的促动下，农村内部的农协等农民组织也积极参与农村建设。日本的农协经营范围涵盖广泛，包括信用、保险、购销、技术指导、土地利用乃至旅游等。农协通过设立农产品加工企业为农民创造了就业机会；不仅向农民开展包括农业经营过程中的销售、购买、信贷、互助等经济业务，还指导农民改善生活、提高生活水平。在农协的建立中政府起着实际主导作用，从表面上看，是农民自愿参加的，其实是政府自上而下组织起来的。而农协与政府保持着既合作又对抗的双重关系。如补助金农政基本上是通过农协落实的，也为农民争取各种权益。正因为日本农协存在着这样一些特征，所以在与农业相关的市场上发挥着垄断组织的作用，有效地促进和保护了农民的各种利益。以农产品销售为例，农产品经农协统一运到批发市场上销售，农民一般只付7%的手续费，93%的货款直接经过农协进入农民的储蓄账户。因此，农协成为缩小城乡差距的主要组织主体。(www.chuimin.cn)

在区域内外因素共同努力下，通过农村建设，日本农工收入差异、城市和农村生活差异逐渐消失。日本城乡收入差距的峰值在1930年，已达到3.13，此后一直处于高峰值时期，到了20世纪60年代才得到根本的改善，并一直处于下降的状态，在1972年日本已经成功实现城乡收入无差距。

4.韩国政策引导基础设施建设和农村工业化

韩国是从20世纪60年代才开始大力发展工业化进程的，但它成为了亚洲国家成功实施工业化的典范。在推进国家工业化过程中，韩国同样有过国民经济高速增长，而工农、城乡发展失调的问题。到1970年，韩国农民年均收入是城市居民的61%，其中67%的农民年平均收入不到城市居民的50%。针对工农发展失衡问题，韩国政府于1970年启动了“新村运动”，一方面实行激励型政策支持农村道路等基础设施建设，同时积极推动走出了一条由政府推进主导的、扩散型的农村工业化道路。“新村运动”使往日破旧落后的农村焕然一新，全国村村通电、通汽车，家家有自来水，农民收入显著增加。

（1）政府提供物资、资金和技术支持。对农村基础设施和民居建设，政府除给予必要的建材、资金支持外，还帮助搞村镇建设规划，推荐了12种标准住宅图纸，道路桥梁建设由政府派技术人员指导。1971—1975年，政府提供水泥和技术支持，农民出劳力和沙石料，将上百万间茅草房改建成水泥瓦房，彻底改变了农村面貌。20世纪70年代末，政府又提供长期贷款，帮助农民将房子建成2层或3层的楼房，出租房屋成为农民的新收入来源。为了支持农村经济发展，政府还向农民普遍发放长达30年的长期低息贷款，争取国际组织贷款，从“住宅彩券”中拿出一部分支持农村建设。政府支农资金通过农协直接发放到户。

（2）制定措施促进农村工业化的发展。一是实行农村工厂计划，政府提供办企业的基础条件，如建立公用设施。二是政府对传统农村生产性企业给予资金贷款和税收上的优惠政策。三是实施农村工业区计划，将农村工业区建立在农村人口密集区，避免把工厂扩散到广大农村地区，使农村的非农产业集中发展，形成小城镇，实现城乡的均衡发展。“新村运动”对韩国农村的促进作用是明显的，1970—1979年城市居民收入增长4.6%，农村居民增长达到了9.5%。

（3）充分调动农民积极性。一是让农民选出“指导者”，自己的事情自己办。政府大力倡导、支持“新村运动”，具体项目由农民自己选择。每个村成立“村庄发展委员会”，并选举甘于奉献的长者为村庄领导人，指导者不拿报酬，但政府给予精神和物质奖励。二是注重搞好骨干培训。中央和地方都有相应的培训机构。中央“新村运动研修院”是专为培训“新村运动”骨干而建立的，培训科目包括成功农民事例讲解、小组讨论、国家安全与经济发展、先进村庄现场观摩、农作物栽培技术及修桥铺路、农舍翻新和自来水供应项目。研修班上制定出各村建设规划，交郡核准后实施。三是自始至终强调“勤勉、自立、合作”精神。这种精神后来扩展到城市，发展为“民族自立、身士不二、事业报国”的国民精神。政府设置了奖勤罚懒的机制，重在激发村民内部的积极性。为提高农民“勤勉、自立、合作”的精神，政府把各村积极性划分为高、中、低三级，向积极性高的村庄多发物资，并鼓励村民树碑立旗，纪念“新村运动”。总统朴正熙还邀请某村全体村民出席第一次全国“新村运动”领导人会议，并奖励该村2000美元。

二、发达国家缩小城乡差距的借鉴启示

1.政府作为推动城乡协调发展的主体，应高度重视和保护农业

在市场经济条件下，城乡居民收入差距有经济发展自身的规律，离开了政府政策调控，工农、城乡之间由于生产效率不同产生的收入差距消弭周期会相当长，为了缩小差距，政府行为在很大程度上起着决定作用。所以从国外实践看，政府推动是缩小城乡差距、实现城乡协调发展的主体力量。高度重视和保护农业就是政府发挥重要作用的一个方面。从发达国家如美国、日本、韩国等对农业的扶持政策中我们可以看出，农业是国民经济的基础产业，也是一种特殊的产业，必须由政府给予一定的保护。要把农业完全推向市场，由市场信号和价值规律实行全面和唯一的调节是不现实的。事实上，成熟的市场经济国家，多年来致力于启动庞大的公共开支，保护农业，支持农民收入增长，使城乡居民收入差别变得微不足道，社会公平程度很高。政府通过提高农产品收购价格和对从事农业生产的农民进行补贴的方式，加大对农业的保护力度，使农民增产也能增收，让农民能从农业生产本身得到实惠，激发农民种粮的积极性，切实增加农民收入，缩小农民和城镇居民的收入差距。

2.统一规划和布局城乡

城市问题与乡村衰落问题是城市化发展过程中的共同现象，也是一个事物的两个方面，不能分别处理，而要有统一的规划和整体的布局。在19世纪英国工业城市改造中，各城市多尽力进行了局部的区域性改造。但由于缺少总体规划，没有系统工程，听任私营业主的“自我”设计，不仅使城市布局不尽合理，而且由于缺乏前瞻性和预见性，常常顾此失彼。19世纪晚期开始，从中央到地方关注城市事务，但仍都是针对城市发展的个别、具体问题。直到19世纪和20世纪之交，英国才出现了将城市问题与乡村问题合并解决的城市规划和建设理论——田园城市构想。到第二次世界大战以前，英国人在实践中终于懂得了城乡规划的重要性，全国上下达成了在全国范围进行城乡规划的共识，从而开创了世界上第一个完整的城乡规划体系，促进了城市问题与乡村问题的解决。

3.提高农业的组织化程度

农业的组织化程度是现代农业发展的标志。日本的农协作为农业的最广泛组织，对促进日本农业经济发展、恢复政治稳定、减少政府的社会管理成本发挥了很重要的作用。吸收日本重视发展农协的成功经验，引导农户由一家一户的小生产向大市场迈进，必须提高组织化程度，大力发展各类专业协会，坚持民办、民营、民管的原则，发展合作经济组织，不仅要鼓励发展专业合作经济组织，而且要重视发展为农民提供综合服务的社区性合作经济组织，只有这样才能促进现代农业的发展。

4.形成行之有效的激励政策和责任制

加快农村建设需要行之有效的体制机制。借鉴韩国的经验，加快农村基础设施建设，实现城乡协调发展和城乡居民收入的同步提高，必须要有有效机制的支撑，要把政府的支持、动员全社会力量与提高农民积极性结合起来，激发农民的活力。韩国政府实行的奖勤罚懒政策，对新村建设指导者和基层干部的激励政策，强化公务员对新村建设的责任制，从提高农民生活质量入手、先易后难的操作程序等，都值得我们借鉴。

5.注重农民的素质提升

生产力是生产关系中最积极、最重要的因素。劳动者素质的高低，直接影响农业生产的效益。目前，我国农民的文化和科技水平还不高，科技知识也不够。因此，必须从基础做起，花大气力提高劳动者的素质。劳动者素质包括劳动者的文化程度、管理水平和劳动技能等方面。要坚定不移地实施九年制义务教育，确保新一代农民至少有初中以上文化程度。要办好农业大学、农业中专、农业广播学校和农业职业教育，向农民提供农业管理、实用技术等多方面的培训，不断提高其科技素质，培养新型农民。