城乡关系研究成果汇总

第二节　新中国成立后城乡二元关系及其研究成果

我国城乡二元经济结构的成因历史悠久。19世纪中叶先进的近代工业传进我国，传统农业经济受到冲击，到新中国成立，工业总产值仅占工农业总产值的30%，尽管工业比重低，但国民经济开始出现二元结构，其突出特征是封闭落后的传统经济仍然是国民经济的主体。我国经济显著的二元特征始于新中国成立之后。

一、我国经济的二元特征分析

1.二元经济特征的静态分析

城乡二元结构是不发达国家国民经济发展阶段性共有特征，作为传统农业经济大国的我国其二元特征尤为突出。新中国成立以来，工业化战略的推动，使现代工业在城市迅速扩张，但农业从总体上判断仍然没有走出传统农业阶段，其基本特征是以人畜为主要动力的耕作方式在农业中仍占主体地位。农业过剩人口的存在，使农业劳动的边际生产率低，自给自足生产的特征明显。这种二元化特征，可以从四个方面进行分析:

（1）从存量看二元结构差异。按政治经济学原理，不同部门的发展差距，主要取决于技术进步程度，现代工业部门广泛采用先进技术，生产力水平高，发展速度快；而传统农业部门，技术应用范围小，生产力水平低，发展速度慢。技术进步程度的差别与资本投入量的多少存在着密切关系，所以，资本投资是技术投入的物质载体，通过对我国工农业的现有资本存量可以考察其结构差异。2008年，我国三次产业的资产存量结构大致为4∶55∶41，农业部门不及第三产业的1/10和第二产业的1/11，如果再考虑劳动力的人均资本占有量，农业部门就更低。尽管由于我国城市化（真正意义上的城市化，而并非按我国目前广泛采用常住人口统计的城市化率）发展滞后于工业化，而产生了大量的农民工，即便剔除约2.5亿离开农村的农民工这一因素，劳均资本占用量仍然非常低。这种资本存量结构不仅明显区别于发达国家，而且与钱纳里多国模型所揭示的同等发展水平上不同部门间的资本存量也存在着巨大反差。钱纳里的研究表明，在人均GNP达到560美元时，农业与制造业资本存量份额大致相等，考虑汇率因素，我国大致在20世纪80年初到此水平，但当时制造业资本存量份额仍然大大高于农业，这表明相对于其他产业来说，我国农业发展是相当落后的。

（2）从生产率看二元结构的差异。生产率水平在我国不同产业之间存在着明显差异。就劳动生产率而言，农业部门远低于非农产业部门，2000年我国农业人均增加值4416元，是第二产业人均增加值的14.8%，服务业的21.2%；而到了2008年，农业人均增加值上升到10994元，增加了1.65倍，但与二、三产业的差距没有明显缩小，仍只有第二产业人均增加值的15.6%，第三产业人均增加值的21.5%。美国经济学家库兹涅茨曾经用农业和非农业相对于国民收入差异的倍数来测量二元结构的强度。库兹涅茨用某产业的GNP相对比重与其劳动力相对比重之间的比值来进行分析，我们借用GDP值进行大致测算。根据库兹涅茨的研究，中国之外的发展中国家二元结构强度最大值不过4倍左右，如果以工业为代表，那么我国的工农二元结构强度则远高于4倍。

（3）从收入水平看二元结构的差异。农业与非农业相对国民收入差异，使农民与非农产业从业者的收入产生了巨大落差。2000年，城镇居民可支配收入与农民人均纯收入的差距为2.79∶1（以农民为1），到2008年城镇居民可支配收入为15780元，农民纯收入4760元，收入差距上升为3.31∶1。收入水平的落差导致了城乡消费水平的明显差异。表3.1为2000年和2008年我国城乡居民耐用消费品拥有量的变化趋势。

表3.1　每百户拥有量　　单位:台

作为当今大宗消费的汽车，2008年城市居民每百户拥有量已达8.83辆，而农村每千户不到1辆（且为货卡车为多）。

（4）从规模发展水平看二元结构的差异。2008年我国农业增加值占GDP比重仅为10.7%，而农业劳动力比重为39.6%，同年第二产业增加值占GDP比重为48.6%，其劳动力比重为27.2%。一、二产业的相对国内增加值差异高达6倍之多。

2.二元经济特征的动态分析

作为发展中国家初级发展阶段的典型国民经济结构的二元经济随着工业化进程，结构渐趋缓和，工农业的主要经济指标差距逐渐缩小，但我国20世纪80年代以来工业化进程不断加速，二元结构却没有出现明显缩小趋势。

（1）从投资结构的变化趋势看。新中国成立以来，除20世纪60年代初的国民经济调整时期和党的十一届三中全会后的6年农业改革时期之外，我国的产业投资结构长期持续向非农产业倾斜（见表3.2）。一、二产业投资份额比，1953年为1∶3.6，到2000年提高为1∶13，到2008年又进一步上升到1∶15。投资所占份额的差距，不但远高于发达国家，也高于同属发展中国家的一些人口大国。有数据表明，在20世纪90年代，我国制造业与农业投资的差距为印度的10倍，为英国的1.7倍，而英国是发达国家中这一差距最大的国家。在按联合国标准产业分类（ISIC）所划分的10个大类产业的投资中，发达国家农业投资仍处于较前位次，印度的农业投资长期居于第2位。在优先发展重工业的苏联，20世纪五六十年代农业投资在五大物质生产部门中处于第3位，七八十年代处于第2位。在我国，农业投资在按ISIC分类的产业间投资结构中的位次逐渐后移。改革之前，农业投资曾处于2～5位，1978年处于第3位，1993年进一步跌至第8位，时至今日仍处于落后位次。

表3.2　全国三次产业投资结构　　单位:亿元

（2）从国民收入差距演变看。在农业部门，新中国成立以来就业比重与产出比重的差距呈不断扩大趋势。1978年，农业劳动力相对比重为70.5%，农业产业增加值占GDP的比重28.2%，就业比重超出产出比重42.3个百分点；到2000年，农业劳动力比重50%，占GDP比重15.1%，就业比重与产出比重的差距仍有34.9个百分点。到2008年，占GDP比重11.3%，就业比重39.6%，二者相差28.3个百分点。30年间，占GDP比重从28.2%下降到11.3%，下降16.9个百分点，就业比重从70.5%下降到39.6%，下降30.9个百分点。再看工业部门，从1978年到2008年，第二产业占GDP的比重从47.9%上升到48.6%，就业比重从17.3%上升到27.2%。尽管如此，两次产业的相对国内增加值差距仅从6.92下降到6.26，可见我国农业发展的缓慢程度以及工业部门的劳动生产率的明显增长趋势（见表3.3）。

表3.3　第一、二产业相对国内增加值差距

备注:相对国内增加值差距计算。

（3）从城乡居民收入水平的变化看。由资本投资及其国内增加值比例结构决定和影响的城乡居民收入水平也显现出向城镇居民倾斜的变化趋势。新中国成立60年来，城乡居民的收入水平差距虽然有些起伏，但总体上差距呈现扩大趋势。1952年，我国城乡居民消费水平比为2.4∶1，三年困难时期扩大为3.2∶1，1983—1985年一度缩小为2.2∶1，1993年又复归到3.2∶1，2000年为2.78∶1，但2008年又上升到3.31∶1。很明显，我国工业化以来，国民经济中的二元结构矛盾呈日趋扩大和不断强化的发展态势，成为我国农业现代转型的巨大障碍。

二、城乡二元结构的制度特征

我国城乡二元结构的形成及恶化根源于特殊的制度安排，包括发展战略、政策设计以及捆绑在户籍制度上的经济社会保障等制度。

1.城市工业发展赶超战略加速城乡二元结构恶化

受苏联影响，我国改革开放前实施的重工业与城市优先发展战略，促使重工业跨越式发展，国民收入的分配主要向工业倾斜、财富向城市集中。改革开放后又实施城市倾斜发展战略，国家大部分资源和政策是以城市为主制定，而农村建设和农民发展主要由农民自主解决。1986年开始的以城市为中心的经济体制改革，又进一步加剧了资源和政策向城市倾斜，通过土地承包使我国农村焕发了生产活力，在强大的城市经济面前又进一步拉开了与城市的差距。其次，从1958年开始实施的《户口登记条例》，又通过其制度以及捆绑在该制度上的一系列经济社会保障福利性制度设计，形成城乡分割的制度约束链条。

2.资源要素的流动障碍加剧了城乡二元分割

首先表现在土地制度。城市土地属于国家所有，而农村和城市郊区土地、农民宅基地、自留地和自留山，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，城市与农村土地的不同所有制性质，是城乡二元结构的制度基础。从现象上看，农民对土地有充分的使用权，但不能像财产处置那样进行买卖，虽然出台了土地承包法，但农民所用土地又不能进入市场。近年来我国部分城市成立了土地交易流转中心，但真正意义上的买卖是极少的。其次是社会保障制度。城乡实行两种不同的社会保障制度。社会保障涵盖出生、医疗、养老、失业、工伤等方面。农村人口的保障范围则极其狭小，主要体现为对“五保户”的社会救济，以及发生重大自然灾害时的政府救济。改革开放后，承包的土地往往成为农村居民的自我保障来源。第三是教育制度。长期以来我国实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，农村教育投资中，只有极少部分由中央财政支出，绝大部分由各级地方财政支出，而地方支出中大部分由县级以下财政支出，广大中西部的县级以下财政都为吃饭财政，难以承担教育支出，“普及九年义务教育”以后，状况有所改变，但农村教育依然投入严重不足。而城市的普及教育投资和管理体制则由城市政府统一管理，公共财政统一支出。第四是就业制度。在传统体制下，我国实行的是城乡分割的就业制度。城镇居民通过“统配”制实行“劳者有其岗”；而农村劳动力实行属地管理，无机会进入城镇就业，不断增加的农村剩余劳动力只能就地依附于有限的土地谋求生存和发展。改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制，农村剩余劳动力的从业范围开始拓宽，部分农民工进入城市的二、三产业和个体工商业，但与城镇居民相比，这些进城的农民工及其家属并不像城市人口那样，被依附在户籍上的保障制度覆盖，而成为身在城市，又没有城市居民制度保障的“另类城市居民”。

3.收入分配制度是城乡二元分割的经济基础

新中国成立以来，在农业税未改革之前，我国初次分配中，农民收入在不足城市居民1/3的情况下，还要承担各种税费负担，农民平均税负占农民总收入的比重，1950年为19%，1958年为15.5%，此间征收的农业税、农业特产税、“三提五统”、屠宰税、耕地占用税，各种管理费、手续费等名目繁多的集资、摊派、收费项目不计其数。仅中央部门制定的与农民负担有关的收费、基金、集资等各种文件和数目，就近百项，同时地方政府制定的收费项目也有不少。1998年中央为减轻农民负担，取消了数千项涉及农民的收费项目 ⁽⁶⁾。从农民收入上看，“九五”期间，农民的收入增长幅度逐年递减:1996年农民人均纯收入的增长幅度为9%，1997年为4.6%，1998年为4.3%，1999年为3.8%，2000年仅为2.1% ⁽⁷⁾。“十五”以来这种状况有所改变，但相对于城镇居民而言，农民收入增长仍然缓慢，城乡居民收入差距进一步扩大。投资结构上城乡间差距悬殊，国家投资主要集中在城市，“十一五”以来国家加大了对农业的投入，但仍然力度不够，2008年的指标显示，在全社会固定资产投资中，农业占比仅为2.9%，而制造业占比却高达32.8%。

三、国内二元结构及统筹城乡的主要观点

国内理论学术领域对城乡二元结构的研究，大多与“三农”问题结合，特别是“九五”以来，随着党和国家高度重视“三农”问题，城乡二元结构成为学术研究的热点，综合起来有以下几个方面。

1.对城乡二元结构的研究(www.chuimin.cn)

首先是分析城乡二元结构成因。学者们从经济层面上分析二元结构的形成，认为主要是因为经济要素投入的不均衡所造成的。从国家战略选择上，认为又与中央政府实行国家赶超战略，加快工业化发展有很大的关系。二是分析城乡二元结构对经济社会运行的影响。认为城乡二元结构会进一步加大社会收入分配的差距；二元结构严重影响公共服务水平的均衡，使广大农民及其后代缺乏科学文化知识，难以具备从事现代化生产的基本素质，部分学者还认为教育二元化是城乡二元的根源。学者们指出如果二元结构现象长期存在，将危害并直接影响到我国全面小康社会目标的实现，影响到国家的经济和社会安全。三是分析二元结构演化进程。从制度方面分析伴随着我国改革开放的推进及各种制度变革的影响，例如从农村家庭联产承包责任制推进，中小城市户籍制度调整以及国家对非农业产业垄断的减弱，来分析二元结构的形成过程。从财政税收补贴政策的变革，分析取消农业特产税和农业税，实行粮食补贴政策，新增用于农村社会事业费支出，增加对农业农村基础设施投入，对家电下乡、农机具下乡给以直接补贴对加大农民收入，改变农村落后状况，减缓二元结构起到积极的作用。四是对二元结构问题的解决提出建议。一类是制度的设计，提出建立城乡协调互动制度，取消现有的不公平制度，如取消农村与城市的户籍差别，尽快在城乡实行同样的社会保障制度；改革土地征用制度，加快土地流转等。第二类是加快农业发展加大农业投入的建议，如加速城镇化建设，发展小城镇。系统研究维护农民工合法权益的制度，同时稳定并逐步提高农产品价格，发展农产品深加工产业等。各级财政要有计划地加大对农村的教育、文化、卫生的支出，对西部的九年义务教育实行“两免一补”（免费提供教科书、免除杂费，补助生活费），加快对农业和农村基础设施建设的投入等。20世纪80年代，随着我国沿海开放进程加快，工业化在外需拉动以及大进大出加工贸易的强力推动下加速发展，真正意义上的城镇化发展相对滞后，出现了一批户籍在落后地区的农村，而工作生活却在沿海城市的农民工，而且数量迅速扩大，有学者将上述现象称为中国的三元经济结构，三个社会群体呈现三种基本情况（见表3.4）。

表3.4　三元社会结构基本情况表

资源来源:李强.农民工与中国社会分层［M］.北京:社会科学文献出版社，2004:389.

2.国内统筹城乡主要理论观点综述

（1）党的十六大及以前时期

①城乡发展阶段论。李蟩撰文《农业剩余与工业化资本积累》提出该理论，从工农业发展相互关系的特点出发，将工业化划分为三个阶段（见表3.5）。

表3.5

该理论提出了各阶段主要经济社会特点和量化指标。由工业化第一阶段进入第二阶段时，农业部门提供剩余的使命结束，工业部门具备了自我积累的发展能力，工农业产值比例大致为6∶4，农业劳动力比例低于55%，人口的城市化率不低于35%，人均国民生产总值不少于1000美元（1980年汇率）。由工业化第二阶段进入第三阶段时，工业部门具备了反哺农业的能力，工农产值的比例为8∶2，农业劳动力的比重在30%以下，农业在国民生产总值中的份额在15%以下，人口城市化率在50%以上，人均GNP在2000美元以上。李蟩的三阶段论揭示了工农城乡关系发展变化的一般规律，特别是结合我国实际，提出了不同阶段的量化指标，但从我国20世纪80年代以来的实践分析，这一理论的定量指标有待于修正。

②城乡协调配套改革论。吴敬琏和周小川于1988年提出，要把城乡协调配套改革作为经济体制中期改革的一个重要指导思想，强调只有城乡改革协调推进，才有利于工农、城乡经济相互促进。他们认同发展经济学“工业革命以农业革命为先导”的命题，农业的发展，剩余产品的增加，使得社会有可能在不减少居民消费甚至略有提高的同时去发展工业。但特别强调不能对农业掠夺过头，如果过分地掠夺，就会破坏农业对工业的支持能力，最终影响工业化的进程。他们指出农业对工业的推动作用是有限的，工业化进程一旦启动，持续的动力就要靠工业本身来提供，如果工业本身的效率低下，长期不能自我发展而依靠外部支持，那么工业和农业、城市和乡村之间就有可能形成恶性循环。如果在农业革命的最初推动下，工业发展取得较大的突破，然后由工业来带动国民经济的发展，并同时推动农业的进一步发展，就可能形成良性循环的局面。

③城乡统筹发展论。党的十六大提出把统筹城乡发展作为战略性措施以后，学者们主要围绕统筹城乡发展战略意义，城乡发展不协调现象及其成因，统筹城乡发展面临的主要问题、对策与建议等方面进行探讨，归纳起来可分为两类。

一是提出统筹城乡发展必须城乡互动谋发展，达到城乡结构功能最优化，最终实现城乡一体化。提出统筹城乡发展，最根本的是要调整国民经济的发展和分配格局，兼顾城乡，同时改革传统制度进行创新。提出统筹城乡发展最关键的是要改变城乡二元结构体制，积极推进城乡规划一体化、产业分工一体化、基础设施一体化、社会保障一体化、区域发展一体化、体制制度一体化、环境保护一体化、社会形态一体化。必须建立城乡经济社会统筹发展的投入机制，建立城乡经济社会统筹发展的立法与政策保障机制。统筹城乡发展必须充分发挥城市农村的带动作用，统筹推进城乡改革，建立和完善城乡统一的生产要素市场体系，积极稳妥地推进城镇化。

二是提出统筹城乡发展必须乡村先动谋发展，国家政策、国民财政收入分配应向“三农”倾斜，让农村加快发展，统筹城乡发展的重点就是解决“三农”问题，必须强化对“三农”问题的认识，树立协调发展的观念，坚持以人为本，高度重视农村社会事业的发展，注重提高农民的思想道德素质、科学文化素质和健康素质，注重提高农民的实际生活质量。要调整国民收入分配格局，实行财政收入分配向“三农”倾斜的政策，要大力发展农业经济，加快城乡产业融合，要把扩大农民就业摆在经济发展的突出重要的位置。要改变传统的财政支农方式，提高支农的效率，整合财政农业资金，调整支出结构，使财政资金效益最大化。按区域建立优势农产品生产性补贴制度，增加对农民专业合作经济的补贴，加大支持农村基础设施建设的投入力度，尽快启动户籍制度和征地制度的改革，通过加快农业现代化和农民市民化，实现经济社会结构的转换。

（2）党的十七大以后时期

党的十七大进一步明确了统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设的方向就是加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。统筹城乡的研究上升到新的层次，这一期间具有代表性的观点有:

①国务院研究室原副主任李炳坤提出重视规划和环境优化，推进城乡一体化的五大要领。

A.科学规划城乡空间布局，是统筹城乡发展的重要前提和基础工作。统筹城乡必须突破城乡二元结构，前提是城镇与农村将始终分别而又独立地存在。我们的目的是要破除城乡二元结构，改变农村落后面貌，建设社会主义新农村，而绝不是要消灭农村。我国城镇化进程中的一个突出问题，是城乡规划严重滞后，导致城乡空间布局十分混乱，许多地方往往看起来既不像城镇也不像农村，是因为这些地方并没有按照城镇规划去建设，缺乏系统的城镇基础设施和公共服务，因此，在城镇化过程中必须坚持科学规划在先，深刻汲取国内外正反两方面的经验教训，放眼长远，立足当前。

B.城乡建设重在优化环境。城镇与农村建设都要立足于环境保护和建设，都要努力形成一个各具特色的良好环境。在推进城镇化过程中，必须及早考虑和解决环境问题，借鉴国外的经验，对城乡建设应当从优化环境出发，有长远的通盘考虑。扩大城市建设不一定平推式地向四周扩展，可以考虑采用放射式、跳跃式扩展。特别是充分利用已有或规划中的交通设施，如城市地铁、高速公路和城市铁路等，在那些人口居住较为集中的地方设站，车站附近兴建小城镇或较大的集中居住区。

C.推进城乡一体化要抓住五个方面的要领。一是实现城乡产业协调发展。城乡协调发展必须要以产业发展为基础，合理布局城乡产业结构，通过深入开展城乡产业协作，加大对县域经济发展的支持、辐射和带动。县域也要根据城乡协调的要求，主动与大中城市实行产业对接，在大力推进现代农业建设的同时，加快发展二、三产业，特别是各种服务业，把小城镇建设成人口、产业和市场的集聚点和城乡的连接点，创造大量的就业机会，形成新的经济增长点。从而不断增强县域综合经济实力和财政能力，使县域能够加快基础设施建设、改善公共服务和健全社会保障等，逐步缩小城乡差距。二是促进城乡劳动力平等就业。实现农村劳动力的充分就业是重要的目标，目前农村劳动力总体上过多的状况还没有改变，促进富余农业劳动力转向非农产业就业，仍然任重道远，解决这个问题，需要实行就地转移和异地转移并重。结合加快推进小城镇建设，积极发展农村非农产业，不断壮大县域经济，特别是增加服务业就业规模和容量；支持和组织农民外出务工经商，维护和保障农民工合法权益，改善农民工就业环境和工作条件，推动城乡劳动力要素的合理配置。三是加强农村基础设施建设，是城乡一体化的重要条件。根据发展现代农业的要求，抓好农田道路建设，引导农民逐步实现集中居住，在合理规划的前提下，加强小城镇和集中居住区的基础设施建设，使农民的房屋产权证和土地使用权证，可以出售或者抵押。四是发展农村公共服务，这是衡量城乡一体化进展的重要标志。除了加强农村基础设施等硬件建设外，更应当加强农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务的软件建设，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与附近城市大体相当的公共服务，甚至在有些方面更具特色、更有优势。五是完善农村社会保障，这对于促进社会和谐稳定关系极大。农村社会保障涉及的问题很多，但人们最关心的仍然是最低生活保障、医疗保障、养老保障等。对于这些问题，应当根据当地条件特别是财政状况抓紧解决。短期内保障水平不一定做到与城市相同，可以先低后高、逐步提升，最终实现城乡同样水准的保障水平和目标。

②国家发展改革委秘书长杨伟民全面阐述了统筹城乡发展的含义。

A.统筹城乡发展的核心是人的统筹问题。人处于中心的位置，按照这一要求，统筹城乡发展的终极目标应该包括三个方面。一是使农村居民与城市居民一样，享有平等的参与经济、政治、文化和社会建设的权利。比如说平等地参与经济发展的权利，这就要给予农民平等的就业机会。二是使农村居民与城市居民一样，享有均等化的公共服务。包括公平地享有义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障和公共安全等。三是使农村居民与城市居民一样，享有同质化的生活条件。主要是要使农村也有便捷、方便、价格公平的供水、供电、通信、交通、环保等基础设施。实现上述三个目标是比较长的过程，不能操之过急。但是如果永远不去做这方面的工作，“三农”问题可能就会越来越突出，越来越恶化，反过来会影响经济发展和社会稳定。同时，由于各地的条件不同，统筹城乡发展的目标应该有量的区别，但是不应该有质的不同。比如义务教育阶段的学校各地都应该有，发达地区和欠发达地区校舍的结构、大小、质量可能有一些差别，但最终要实现硬件和软件一体化，近期首先要解决有没有的问题。此外，各地发展水平不同，实现统筹城乡目标的时间可有先有后。

B.城镇化发展要纠正三个偏差。我国城镇化在发展中存在三个主要问题。一是土地城镇化速度大大快于人口城镇化速度，不少地区注重城市化的扩张，却忽视与之适应的真正意义的人口增长。二是把推进城镇化简单地看做城镇建设，实际上这只是城市化的必要条件，不是本来意义上的城市化。三是把推进城市化简单地当作行政区划的变动，热衷于县改市、县改区，这是一种无实质内容的翻牌城市化。中央提出促进城市化健康发展有三个标志，一是要以农村人口进城就业并稳定定居为中心推进城市化，让这部分人口进城就业，不仅劳有所得，还要住有所居，学有所教，病有所医，老有所养。二是在空间形态上要以城市群为主体推进城市化。我们曾经严格控制大城市，又一度把发展小城镇作为大战略，现在回归到从各地的实际情况出发，宜大则大、宜小则小，逐渐形成大、中、小城市布局科学的城市群。三是要以体制环境建设为重点推进城市化，主要是改革体制、完善政策、健全规划，改变那种简单依靠政府扩大城市面积，改变行政区划，并以此为重点推动城市化的不当做法。

C.新农村建设要注重改善农民生活条件。建设新农村的目的就是要使今后农村居民也能够享受到和城市人同样的现代化生活，实现收入水平的大体相当、生活条件的均质化和公共服务的均等化。在建设新农村当中需要把握好三个问题，第一是从城市化的大趋势出发来建设新农村。这是处理好城市化发展和新农村建设问题的关键。今后二三十年还会有大量的农村人口要转移到城市来，新农村建设要注意处理好与农村人口转移的关系。第二要正确区分政府和农民在新农村建设中的主体作用。大家都说农民应该是新农村建设的主体，但对这个问题不能简单化，应该根据任务的特性来明确主体，发展现代农业的主体是农民，但健全公共服务的主体就应该是政府。第三，农民收入确实是提高农民生活水平的一个关键，但是农民生活条件的改善也非常重要，收入再高，没有交通，没有通信等基础设施，生活水平仍然不可能提高。

D.推进统筹城乡收入分配。要正确认识我国城乡居民收入差距问题，区分“过大”与“扩大”，不能用计划经济的记账方法衡量市场经济的经济活动，如果永远都把进城农民工收入算在农民收入内，城乡的收入差距就永远不可能缩小。因为这是经济规律所决定的，农产品的收入价格、需求弹性都小，只有将部分多余的农民转移到工业和服务业上来，这样使留下的农民占有的土地更多，大家的收入水平才可能提高。任何发达国家都经历过劳动人口从农村转移到城市，从农业转移到非农产业的过程。但由于这些国家没有严格的城乡分割户籍管理制度，劳动力转移的同时家属也转移了，收入也转移了，城乡差距就逐步缩小了。其次是扩大农民增收的途径，要使农民收入从传统的农业经营收入和打工收入，扩展到增加土地出租、房屋出租的“财产性收入”、耕地的股金收入以及公共财政支持下的社会保障收入等，应该把土地看做资本，才能够使农民有更多的资产收入渠道。

E.大力推进城乡公共服务均等化和加强城乡基础设施建设。公共服务是指义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等。推进城乡公共服务均等化的重点应该放在农村，要在规划、资金、布局和管理上进行统筹，全部人口作为规划的对象，城市农村统一规划，城乡空间要在保证18亿亩耕地的基础上，适度减少农业生产空间，压缩并修复采掘业的占用空间，把部分空间还给生态。要减少农村居住点、农村公共服务以及基础设施占用的空间，扩大城市居住空间。

③国家发展改革委宏观经济研究院副院长马晓河认为，统筹城乡发展要解决五大失衡。

A.改善农民的生存和发展环境，解决农村居民在公共物品供应上失衡。彻底改革城乡二元的公共品供给政策，把农村公共基础设施建设以农民为主变成以国家财政为主，让农民在公共物品享用上能够获得国民待遇。对中西部地区的农民建房进行适当补助，凡是能按当地农村或小城镇规划建设住房的，政府可按建设面积给予一定比例的资金补助。按照城乡统筹的思路为农民提供公共物品并补助他们建设住房，不但能迅速改善农民的生存和发展环境，同时还有利于提高农村市场的购买力和消费能力，进而促进内需的扩大。

B.构筑农村最低社会保障线，从制度上解决农村居民在社保基本权益上的失衡。长期的制度设计使我国农民有三大后顾之忧，即老无所养、病无所医和贫无所济，应该逐渐建立统一的社会保障制度，在农村构建包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的基本社会保障线，根据现有国情推行“低水平、广覆盖、有保障、严管理”的政策。

C.解决农村税费体制上的失衡，逐步走向城乡一体化的税制。统筹考虑农村税费制度和城市税制改革，消除城乡二元税制结构，实行城乡统一的税收制度。对农民同城镇居民一样，按城乡统一标准征收个人所得税。对城乡居民实行公平税费和公平负担，是在农民负担减轻后农村税费进一步改革的主要目标。

D.解决农村金融供给的失衡，从制度上消除农民贷款难的矛盾。首先是坚持金融市场化的改革方向，设计农村金融体制改革方案，允许不同所有制性质的金融市场主体进入农村，与国有银行和信用社进行公平竞争，增加农村的资金供给规模。其次是要积极推进农村信用社的改革，按照股份制、股份合作制和合作制三种产权制度，股份制银行、县级信用联社、县乡镇各为联社和兼并重组四种改革形式扩大农村信用社改革试点范围；正确对待农村民间金融组织问题，组织专门机构、专业人员认真研究农村钱庄、标会、互助基金会等民间金融组织的法律地位、运行规则和在农村金融中的作用等问题，制定和颁布允许农村非正规金融组织存在、运营的相关政策法律。

E.解决对农村居民在城市就业上的失衡。尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，制定平等的劳动行业进入制度，实行公平的就业政策。对现行城乡二元户籍制度以及因此相关的政策进行改革，逐步取消现行户籍制度，建立和实行城乡一体的户籍管理制度，打破以往“画地为牢”的做法，从以身份管理为主向以职业管理为主转换，只要进城农民有固定职业、固定收入和固定住址，都可以市民身份进行登记入户。要尽快消除对农民进入非农产业或城市的种种歧视制度和政策，长期在城市务工的农民在医疗卫生、社会保障和子女上学等方面应享受市民待遇。