太原市终身教育立法特点及《促进条例》解析

15.太原市终身教育立法的特点是什么？

《条例》作为中国第一部省会城市终身教育法诞生有重要的意义。它体现了内陆省会城市开展终身教育的勇气和决心，也体现了该城市发展终身教育的思路和着力点，它在推进终身教育事业中能够起到规范工作，巩固成果的作用，同时也在同类城市中将会起到引领和示范作用，具有里程碑的意义和价值。本《条例》的诞生是从实践层面到理论层面，从政策层面到法律层面发展的必然结果，因为实践是基础，理论是升华，政策是导引，法规是保障。本《条例》充分体现创新性、承继性、本土性、操作性、借鉴性等特点，从总体上体现了法律的权威性和实效性。

（1）创新立法解决瓶颈疑难

终身教育思潮和运动发端于发达国家，立法也多在发达国家，比如：美国、法国、日本、韩国等国家。在我国有台湾、福建、上海等地区，均属发达地区，具有先进的理念和雄厚的经济文化基础。山西太原属于内陆城市，开放程度低，社会、经济、文化相对落后，立法基础薄弱。要颁布这样一部法律，需要克服的困难多，解决的问题多，超越的局限多，正因为如此，在中国终身教育事业中具有开创性的意义，是创新之举，也是非凡之举。

该法在立法的框架上充分体现创新性。全文共35条，分6章，除第一部分总则和第五部分法律责任、第六部分附则外，主体部分分为：组织实施、保障措施、监督管理三部分。以管理学中的三大主体内容设计章节，逻辑关系清晰，从结构上保证了本法的操作性基础。这样的体例比不分章节的条文式的一贯到底的书写方式结构脉络更清楚，层次更分明，在中国同类法中实属首创。

该法除了立法框架新颖之外，重要的是表现在内容上有许多新提法，尝试解决场所、经费等制约终身教育发展的重要瓶颈问题。这些提法体现了工作的新思路和新方法。比如：

第十一条　市、县（市、区）、乡镇人民政府、街道办事处、社区居民委员会应当依托社区教育机构，为社区内学龄前儿童、学生、从业人员、待业人员、下岗再就业人员、流动人员、残疾人及老年人等提供教育服务。

鼓励社会教育培训机构为社区居民提供公益性教育服务。

实际上早在2010年，太原市就出台了相关政策文件。太原作为中西部城市，在开展终身教育工作中存在经费、场地、师资不足等问题，多年的工作实践中，该市摸索出了整合现有资源发展终身教育的具体措施，即鼓励民办培训机构与社区结对子，依托125所民办培训学校建立社区教育机构，开放学习活动场所为社区居民开展终身教育活动提供方便，解决市民学习的场地问题，同时也强化了民办公益培训对社区教育的服务功能，从而形成覆盖城乡、面向市民的终身学习场地共享机制。此做法得到了教育部和中国成协的肯定，该经验也被推广。故在条例中立此款项。

第二十五条　市、县（市、区）人民政府应当加强社区教育机构建设，在市、县（市、区）、乡镇（街道）、社区居委会分别设立社区大学、社区学院、社区学校、社区分校，并建立独立的场所、配备必要的教育设施和相应的教师和管理人员。

管理机构的确立是推进终身教育工作重要的基础。该法重视加强四级社区教育管理机构建设，强调形成以太原社区大学为龙头、县（市、区）社区学院为骨干、街道（乡镇）社区学校为主体、社区（村）分校为基础的四级社区教育培训网络，开展多层次、多内容、多形式的市民教育。该法明确了社区教育组织负责和具体实施的主体。将目前的太原社区学院改为社区大学，整合规范四级社区教育机构。

第二十一条　市、县（市、区）人民政府应当将终身教育经费列入本级政府教育经费预算，保证终身教育经费逐步增长。

县（市、区）人民政府应当按照本行政区域内常住人口数每人每年不低于二元的标准安排社区（村）教育经费，列入本级教育经费预算，并根据财政经常性收入的增加而增加。

建立和完善经费保障机制，这在《福建省终身教育促进条例》和《上海市终身教育促进条例》中都没有具体规定。前两部条例公布后，当学术界质疑在经费上的含糊和笼统时，立法机构解释为：一个促进条例起到促进的效果即可，具体要求恐难落实。太原市作为一个内陆城市，能够下决心解决这一瓶颈问题，无疑是一巨大突破。当然，这一目标也是有现实基础的。早在太原市政府《关于创建学习型城市的实施意见》（并发〔2008〕18号）（以下简《意见》）就规定：同类各级财政每年要安排一定比例的经费用于支持终身教育和创建学习型城市，且每年有相应增长，并加大向农村倾斜的力度，确保对创建学习型城市的稳定投入。十县（市、区）要全部解决人均1元的社区教育经费，其中杏花岭区、迎泽区作为国家社区教育实验区应该提高到人均2元标准。全民终身学习活动周办公室、太原终身学习网也应配备固定经费。《意见》实施了几年，有显著的效果。如今用法律的形式强制执行，是在原有工作基础上的一次飞跃，开中国同类法之先河。

《条例》因其有实践基础使创新有了现实的根基，也因其有政策基础使创新有了超越的空间。它的诞生是从制度型到法制型的一次飞跃，也是从探索型到规范型的一次飞跃。它的诞生也从另外一个层面说明：能够创新性地解决现实问题是一部法律存在的基础。

（2）根植本土筹划合理运行

在欠发达地区要发展终身教育事业，因地制宜是非常重要的。《条例》立足太原经济、社会、文化发展的实际情况，在运行机制和运行载体等多方面显示本土性特点，符合市情，体现特色。

第三条　终身教育工作坚持政府主导、社会参与、统筹协调、资源共享的原则。

此条依据是《上海市终身教育促进条例》第三条终身教育工作应当坚持政府主导、多方参与、资源共享、促进学习的方针。根据太原市工作实践，《条例》去掉“促进学习”，加上了“统筹协调”。

“统筹协调”是太原市的一大特色：在学习型社会的推进中，涉及到党政机关、企事业单位、社团组织、街道乡镇、社区农村、家庭个人，涉及各行各业，各个部门。因而需要市委、市政府主要领导担任领导组组长。太原市政府要求各级政府加强对本区终身教育工作的领导，进一步落实和完善联席会议制度，形成有关部门分工合作、齐抓共管的工作机制。打破部门、行业和所有制界限，整合职业教育资源。政府统筹，教育局主办，承担主要统筹工作。统筹工作包括统筹工作重点；统筹教育资源；统筹工作步骤。市教育局在统筹教育资源这项工作中发挥了重要作用。统筹教育资源后，实现了教育资源的充分开放。通过学校社区互动、驻地单位联动、专家公益报告会等形式，使各类教育资源向社区开放，以服务于城市居民终身学习，形成了开放互动、充满生机与活力的全民终身学习服务机制，实现了终身学习设施的建立。充分利用公共教育文化设施、各级各类教育机构和媒体网络的资源优势，通过整合区域教育资源，形成覆盖城乡、面向市民的终身学习设施共享机制，实现了终身学习场所的设立。可以说：太原市终身教育事业的推进是靠统筹协调不断向前推进的。

第二十条　每年十月第二周为本市全民终身学习活动周。

每月举办面向全体市民的全民终身学习大讲堂。

2006至2012年，太原市市委、市政府历年均下发《关于开展“全民终身学习活动周”的通知》，在全市举办全民终身学习活动周，时间均为10月，一般在全国全民终身学习活动周前后。2010年1月至现在，市全民终身学习大讲堂已持续开展27期928场。由市委、市政府主办，全市各单位组织承办。

第二十七条　本市范围内的各类院校，应当充分利用自身资源，在师资、设施、场所等方面为终身教育提供服务，开展终身教育活动。

广播电视大学应当加强数字化学习资源建设，完善太原终身学习网，发展远程和社区教育，扩大终身教育覆盖面，为学习者提供更好的服务。

太原终身学习网是一个面向全体市民的免费开放的网上学习平台。是开放的图书馆和活动教室。青少年、老年人下岗再就业者、农民工都可以从此获取知识。它是全民终身学习的信息服务和展示平台。

太原市紧紧抓住全民终身学习活动周，全民终身学习大讲堂、终身学习网这些运行载体推动终身教育体系的建设。连续6年的终身学习活动周普及了学习理念，启动了工作机制，提升了运行效能，营造了学习氛围；而历时3年的终身学习大讲堂，则借助媒体，面向每一个市民，传播各种知识和技能，培养了学习群体，提高了覆盖面和普及性，扎实了创建的基础。可以这样概括：全民终身学习活动周是助燃全民学习的契机，市民大讲坛是夯实全民学习的保障，两方面结合，纵横结合，深入推进，终身教育体系的建设的范围从城镇到乡村不断延伸，终身教育体系建设的内容不断丰富，其进程不断加快，标志着太原市推进终身教育事业的品牌已经完美打造。

在运行机制和运行载体上体现出的本土性符合太原市的实际情况，这也使得法条具有了现实执行的可能性，这些都成为一个欠发达地区推进终身教育事业的重要保障性措施。

（3）重视操作保证工作落地

《条例》本着工作落地的原则，强调执行性和具体可操作性。从立法的结构可以看出：从第二十一条到二十八条的内容都是保障措施，共九条。除了这一部分外，其他部分的内容也具有一定的操作性。所以，这一条例在舆论保障、组织保障、经费保障、队伍保障等方面都具有可操作性，进一步明确了各方面的责任和义务。

第六条　文化、广播、电视、新闻、出版等单位应当加强对终身教育与学习型社会建设工作的宣传报道，通过开设专栏、专版、编辑书籍、杂志等方式，传播终身学习理念，开展终身教育活动。

新闻单位要广泛深入地宣传创建学习型城市的重要意义，抓好每年一次的全民终身学习活动周工作，提高市民终身学习意识，努力在全社会营造良好的学习和创新氛围。各新闻单位要把宣传终身教育作为一项重点工作，要开辟专栏，有针对性地介绍有关终身教育、学习型组织的知识，倡导“知识成就未来，学习改变命运”的理念，宣传创建学习型社会活动过程中涌现出来的先进典型，营造终身学习的舆论氛围，不断提高市民在创建学习型社会工作中的自觉性，引导广大市民形成终身学习的高度共识和自觉追求，为建设服务全省、影响全国、吸引世界的新太原努力奋斗。

第二十四条　市、县（市、区）人民政府应当加强终身教育机构教师和管理人员队伍建设。

从事终身教育的专职教师和管理人员在业务进修、专业技术考核等方面与相应的专业技术人员享有同等权利。(www.chuimin.cn)

根据《教师法》相关规定，参照《上海市终身教育促进条例》对从事终身教育的教职工权益保障进行规定，并结合该市工作实践增加对管理人员和兼职教师的权益保障内容。场地、师资是办好终身教育、社区教育的必要条件。近年来的工作实践证明，终身教育要长足发展必须有一支高素质的专业队伍。然而目前，终身教育教职工多为一人身兼多职，工作任务繁重、压力大，权益得不到保障，无法专心于此项工作。立法具有紧迫性。

《条例》在组织保障、经费保障等方面都有具体规定，因为在其他部分有具体评析，所以在这部分就不一一赘述了。

（4）延续发展承继政策方略

太原推进终身教育工作经历了从无序步入有序；从活动型转向制度型、法制型的历程。工作推进的坚实脚步必然使这部法律有传承，有延续，有衔接。这次颁布的《条例》共35条，其中15处之多依据和参照《关于创建学习型城市的实施意见》（并发〔2008〕18号）的内容，体现了《条例》传承性特点。

第十二条　人力资源和社会保障、教育、国有资产管理、公务员管理等部门和工会负责组织开展职工教育工作。

国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位以及其他教育培训机构应当加强在职人员教育培训，提高在职人员素质。

鼓励国家机关、社会团体、企业事业单位与院校采取联合办学、委托培训等方式开展职工教育。

鼓励各单位建立在职人员带薪学习制度。

第十三条　农业、科技、教育等部门负责组织开展农村成人教育工作。

第十四条　县（市、区）人民政府应当加强县（市、区）、乡镇、村成人文化技术学校建设，推进农村成人教育培训工作。

第十五条　人力资源和社会保障部门负责对失业人员、进城就业农村劳动者的就业培训。

失业人员和进城就业农村劳动者的就业培训，按照国家和本省有关规定享受培训费补贴。

第十六条　人力资源和社会保障、民政等部门和残疾人联合会负责残疾人教育培训工作。

第十七条　妇女联合会应当会同相关部门指导和推进家庭教育。

《意见》第三点第二条职工教育方面，公务员继续教育及创建学习型机关由市委组织部、市人事局负责；企业职工教育及创建学习型企业由市总工会、市国资委、市劳动和社会保障局、市教育局共同统筹，企业主管部门负责；事业单位职工教育及创建学习型单位由主管部门负责；群众团体职工教育及创建学习型单位由市总工会、团市委、市妇联负责；社团组织职工教育及创建学习型单位由市民政局负责。都是在强调各级成立组织领导机构的建设，部门职责的分工协调。

第十八条　市、县（市、区）、乡镇人民政府、街道办事处应当加强学习型组织的创建工作。

国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位、社区（村）应当参与各类学习型组织的创建活动。

自2004年市教育局、民政局、文明办三家联合制定并下发了“五个创建”（创建学习型县（市、区）、学习型街道（乡镇）、学习型社区（村）、学习型单位、学习型家庭）的标准后，“五个创建”活动已成为太原市开展终身教育与学习型社会建设工作的重要抓手。学习型组织创建活动，国家机关、企业事业单位、社团组织、民办非企业单位、社区（村）等均有涉及。2004年起全市开展学习型组织创建活动，至2011年底，全市已创建8个学习型县（市、区）、81个学习型街道（乡镇）、489个学习型社区（村）、717个学习型单位、176101个学习型家庭。自2010年起，全市每年对学习型组织创建工作进行验收评估，以评促建。

承继性保证了太原市终身教育工作的延续性，也保证了法律实施的现实可行性，它在客观上起到了规范工作的效果，也从纵向深化了工作力度，使得终身教育工作有章可循，有法可依。

（5）多方借鉴维护法律尊严

任何一部法律都有一定借鉴性，《条例》也一样，具有一定的借鉴性，在许多重要法律中寻求了依据。其中依据国家层面法律的，《中华人民共和国教育法》5处、《教师法》2处、《中华人民共和国民办教育促进法》1处；参照地方性法规的，《上海市终身教育促进条例》17处、《福建省终身教育促进条例》2处；借鉴政策文件的，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《教育部关于教育部推进社区工作的意见》等政策文件9处。

第一条　为了满足市民终身学习需求，发展终身教育事业，推进学习型社会建设，促进人的全面发展，根据《中华人民共和国教育法》等法律法规，结合本市实际，制定本条例。

是依据《中华人民共和国教育法》第十九条国家实行职业教育制度和成人教育制度。各级人民政府、有关行政部门以及企业事业组织应当采取措施，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育。

党的十六大提出“形成学习型社会”；十七大提出“建设全民学习，终身学习的学习型社会”；十七届四中全会提出“建设学习型政党”；中共中央、国务院《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）提出2020年国家战略发展目标：“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”。本《条例》从立法宗旨、立法原则、立法依据都充分体现国家的大政方针所体现的精神内涵。

第四条　市、县（市、区）人民政府应当加强对终身教育与学习型社会建设工作的领导，将终身教育工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划。

乡镇人民政府、街道办事处应当按照各自职责组织开展终身教育与学习型社会建设工作。

是参照《上海市终身教育促进条例》第五条，市和区、县人民政府应当加强对终身教育工作的领导，将终身教育工作纳入同级国民经济和社会发展规划，采取扶持鼓励措施，促进终身教育事业的发展。

第八条　市、县（市、区）分别设立终身教育与学习型社会建设促进委员会，负责统筹、协调、指导和推动终身教育与学习型社会建设工作。终身教育与学习型社会建设促进委员会办公室设在教育行政部门。

《上海市终身教育促进条例》第四条，市学习型社会建设与终身教育促进委员会负责统筹、协调、指导全市终身教育和学习型社会建设。

《福建省终身教育促进条例》第四条，县级以上地方人民政府应当设立终身教育促进委员会。

没有借鉴就没有超越，没有借鉴就没有发展。《条例》在依据和参照其他法的基础上，结合本地区的实际情况，有超越，有发展。

我国各地社会发展的特殊历史渊源及现实差异很大，决定了我国各地区社会、经济、文化等存在着较大差异，要求以统一标准整齐划一地建立起终身教育体系是不现实的，这正是在此方面立法所具有的困难。因此，率先在条件具备的地区尝试建立适合当地发展的地方性终身教育法规，以规范、促进当地终身教育的完善和发展，巩固终身教育工作取得的成果。好处为：一是有利于促进先行地区尽快建立和发展终身教育体系；二是有利于为其他地区及整个国家制定终身教育法律法规，提供经验和借鉴，推动其事业的发展。《太原市终身教育促进条例》在此两个方面都是有不可低估的贡献。