收入分配政策：宏观经济管理下的现实与实现

第十八章　收入分配政策

第一节　收入分配政策及总量调控

一、控制个人收入分配在宏观经济调控中越来越重要

对于宏观经济的调控，人们一般注意的是财政政策和信贷政策的配合运用，对于收入分配的管理注意的不够。然而，我国改革的实践证明，若是在国民收入初次分配中失去控制，个人可支配收入增长过快出现过分的膨胀，将削弱国家进行宏观调控的能力，使得总需求膨胀难以遏制；社会成员之间的收入分配是否合理既会影响到劳动者之间的关系和积极性，又会因收入攀比而导致总量膨胀；个人消费基金过量之后，超过消费资料可供量的需求会导致消费品出现短缺和价格上涨现象；而且个人利益有强烈的刚性，给了利益以后再要把它调整过来的难度相当大。所以，个人收入分配政策的正确与否，是保持国民经济有效增长和均衡发展极其重要的方面。

东欧各国在改革过程中都曾出现过个人可支配收入膨胀的问题，短暂的黄金时代过去之后出现了持续的经济困难，为此付出了沉重的代价。例如南斯拉夫1965～1980年间社会产值年均增长5．7%，而工资年均增长20%；1980～1985年间社会产值仅增长0．6%，而工资增长率却为40%，这使经济发展遭到挫折，造成工资、物价、补贴竞相轮番上涨。1985年9月在长江“巴山轮”上举行的“宏观经济管理国际讨论会”上，不少中外知名经济学家都强调了对收入分配的管理。南斯拉夫经济学家拜特指出：“有效的收入政策看来是经济稳定的最重要的工具”。美国经济学家詹姆斯·托宾指出：“对名义工资的控制是宏观经济管理的一个重要条件，中国千万不能放松这方面的控制”，“中国迄今工资是由中央政府决策而不是由市场机制决定，这对于执行有效的收入分配政策是极其有利的条件。”^[1]这些重视收入分配和工资管理的主张是很有见地的。

二、国民收入分配格局改变使控制个人收入分配遇到困难

尽管不少知名经济学家建议我国政府继续保持对名义工资的控制以执行有效的收入分配政策，但是这种控制已经越来越困难。这是因为对收入分配的控制面对着以下三个新的特点：

1．利益刚性、约束软化和利益预期过高三者结合使得控制收入分配难以奏效。在传统经济体制下利益也具有刚性，然而那时候分配渠道是单一的，工资标准和工资水平是由政府统一规定的，非工资性收入比重很小，人们对收入提高的预期比较低，因而那时候政府控制收入分配比较容易。经济体制改革之后，形成了利益主体多元化的格局，收入分配渠道多了，政府对收入分配的调控能力下降；而且人们对利益的要求比过去突出，利益分配格局调整的难度加大，调整利益分配遇到令难行、禁不止、对策多、纪律松的障碍；加以人们对利益的预期越来越高，人均年收入增加120元、月均增加10元对不少人来说都会认为不过瘾，然而这个数目换算到全国却需要1200亿元之巨，即使国民收入年增长率达到10%也实现不了。这几方面因素综合作用的结果，使得政府控制收入分配总量的难度比以往大得多，个人可支配收入膨胀和国民收入超分配也就成为难以避免的了。

2．改变传统的收入分配格局必然会出现工资水平上升。我国传统分配格局的基本特点是用低工资来保证高就业，三个人的饭匀给五个人吃。由于工资水平低，因而必须保持粮油棉等基本生活资料的低价格，保持住房、医疗等方面的福利，还因为支付能力低而使得服务业等发展不起来，社会保障和社会服务都由各企业各单位当作福利承担。所以，高就业、低工资、低物价、不发达的服务业、企业办社会的福利制度，是互有联系、互为条件的一整套完整的体系。在经济体制改革过程中，农副产品价格上浮、维系低工资的低物价遭到冲击，而农村劳动力从农业向非农产业的转移，农业劳动力价格水平的上升，又给农副产品以继续提价的压力，这就使得以低工资、低物价为主要标志的传统分配格局遭到初始的冲击。在劳动工资制度上则仍旧在维护高就业、低工资的格局，为维护低工资而增加了各种补贴，增加了各种实物发放和隐性收入；然而“铁饭碗”没有打破，低工资却仍旧难以固守，工资总水平有较大上升。显然，传统的分配格局是必然要改变且迟早要改变的，但在转变过程中，如何处理对收入分配宏观控制与改变传统分配格局之间的矛盾，却是颇费斟酌的事情，处理得不好，便会出现个人可支配收入膨胀。

3．对传统分配格局的冲击具有非均衡的特点，某些实行优惠政策的地区，国家控制力放松了的农村，个体和私人企业，工资改革先行一步的行业，收入较快上升；由此在国家控制收入分配的领域里，激发了以平均主义为基础的攀比机制，互相追赶收入，“你能多发我也多发”，“不拿白不拿”，使得收入分配总量超越了可能的分配量，超分配是在攀比机制的推动下出现的。关于因攀比而导致个人可收入支配膨胀，在前面已经作过较多的叙述，这里就不再重复了。

三、控制个人收入分配所面临的两种选择

个人可支配收入膨胀是社会主义国家进行经济体制改革过程中特别要注意的问题，执行有效的收入分配政策是消除短缺和通货膨胀的重要一环。但是，采取什么样的政策措施，用什么方法控制个人收入分配，仍旧面临着两种选择。一种是直接控制的方法，冻结农产品收购价格以控制农民收入，冻结工资以控制职工收入，这种方法我国在20世纪50年代后期甚至70年代后期的20年里曾经长期实行过。另一种是间接控制的方法以及利用市场机制和税收手段来调节收入分配。这种方法还只是改革过程中的议论，过去尚未实行过或者尚未有效地实行过。

正因为后一种方法过去未曾实行过，因而一旦强调对个人收入分配的控制很自然地会想起过去使用过的方法，很自然地会采行过去所采行的措施。但是，过去所采取的直接控制虽然达到了控制的目的，效果并不好，冻结农产品收购价后扩大了工农产品价格剪刀差，挫伤了农民生产积极性，导致农业发展停滞，这正是改革起步便要提高农产品收购价的重要原因。而且如今要冻结农产品收购价也不像过去那样容易，包产到户的农民已经有了劳动和种植的选择自由，粮油棉价格低而烟叶黄麻价格高，农民可以不种或少种利益比较低的作物；务农收入不如做工经营会诱使农民弃农而去务工和经商。这表明经济改革已经使农村劳动力价格机制逐渐地形成了，再采用直接控制的办法已经不像过去那么容易，搞得不好就有可能使粮棉油肉禽蛋供给减少。在城市里，个体和私人经济以及外资企业的收入分配是不可能由政府直接控制的，政府控制力所能及的只是国营企业和行政事业单位的工资标准和工资水平，有的冻结、有的不冻结会使收入差距拉大，使人们对社会分配不公更加议论纷纷。而且对国营企业和行政事业单位的直接控制也不如过去那么有效，国营企业地位的三重性使企业在收入分配上往往倾向于为本单位职工谋利益，管了工资可以从奖金上找出路，奖金封顶可以发放各种实物，“上有政策，下有对策”，很难真正管住。当前，我国收入分配管理中的困难，主要在于继续采用行政控制办法来维护传统的分配格局，把包袱压在国营企业和财政上面。

所以，收入分配管理从直接控制转向间接控制，是客观要求，是不能回避的趋势。当然，从直接控制向间接控制的转变要和分配格局的转变协调，要推动分配格局转变而不是阻碍其转变。

第二节　利用劳动工资市场机制调节收入分配

一、劳动力市场的形成是对工资收入分配进行间接调控的重要条件

工资制度是和劳动制度密不可分的，工资分配中的种种不合理现象的产生，主要是因为统包统配的劳动就业体制使得工资分配僵化。如果没有劳动就业体制的改革，工资制度的变化便会受到限制。

劳动就业体制的改革的主要内容就是要形成双向自由选择的用人方式和就业方式。所谓双向选择自由，就是指用人单位和劳动者都有选择对方的自由。用人单位的自由包括录用和辞退劳动者的自由，决定劳动者工资即劳动力价格的自由，晋升和降职以及奖惩劳动者的自由；劳动者的自由包括选择职业和就业单位的自由，辞职并重新选择职业的自由，劳动报酬要价的自由。有了这种双向选择自由，劳动力就能自由流动起来，劳动力市场就能够逐步形成。

允许劳动力自由流动，是不是和有计划地分配社会劳动力的要求相矛盾呢？我们认为两者并不矛盾，因为实现计划可以有两种做法：一种是用行政命令的做法强制其实现；另一种是利用市场机制使双方自愿地协调。不能够说前者是计划经济的表现从而是天生合理的，后者有自发性必然会冲击计划经济。实践证明，统包统配的用行政命令安排劳动就业的效果并不好，它把劳动者和企业都捆得死死的，彼此都没有自由。企业需要的人进不来，不需要的人出不去；劳动者愿意干和能够干的工作不让他干，不愿干不能干的工作偏要他干，效果并不好。讲企业自主权而没有选择和辞退劳动者的自由，这种企业自主权是不完整的。讲社会主义劳动是自由劳动，社会主义的劳动者是自由人，然而却没有选择职业和变更单位的自由，这个自由人还只是处于朦胧状态的自由人。所以，当今许多实行计划经济的社会主义国家并没有对劳动就业实行统包统配的做法，劳动者可以自由择业，劳动力可以在地区、部门、企业之间自由流动，企业和行政事业单位可以自由招收职工，人们并没有因此而说这些社会主义国家搞的不是计划经济。

劳动力市场的出现，将会形成一种通过价格、供求和竞争关系构成的市场机制来推动劳动力资源的合理配置，工资差额是劳动力流动和劳动力配置的中心问题。农民之所以会从农村到城里来找事做，劳动力之所以会从甲地流到乙地，劳动力价格差异所构成的比较利益差异是主要动力和主要调节机制。当然，在实际生活中，劳动者就业要受到出生地、民俗风情、自然地理环境、交通发达程度等的制约，劳动力流动要考虑到工作地点、劳动条件、福利待遇、个人志趣、家人团聚等多项因素，工资高低并不是推动劳动力流动的唯一因素，特别是当前工资差额呈现扭曲状态时更加如此。但只要双向自由选择的原则得到承认，劳动力流动起来，工资差额作为调节劳动力资源配置的经济杠杆作用便能逐渐发挥出来。

二、对劳动力市场的疑虑和畏惧

近几年来，劳动力流动已经比过去松动得多了，劳动力市场已经部分地出现了。但是，劳动力市场主要出现在农村中，出现在城市的木工、漆工、保姆等劳务服务的街头市场上，出现在集体所有制经济、个体和私人经济以及外资企业，出现在国营企业脏、累、粗活雇佣的临时工中，再要扩大其范围，就有种种障碍，很不容易了。

反对在我国培育和发展劳动力市场，主要是对国营企业的劳动工资管理中引入市场机制，还有着种种疑虑和畏惧。认为我国劳动力供给量远大于需求量，这不仅因为每年有几百万进入劳动年龄的年轻人等待就业，机关、工厂和商店中滞留着数以千万计的“在职失业”者，更主要的是我国农村中存在着数以亿计的剩余劳动力等待转移到非农产业，劳动力供给过剩的状况不可能在短期内改变，这和苏联、东欧国家改革中面对着劳动力不足的状况是完全不同的。与此同时，我国积累基金比例虽高，绝对数量有限，靠投资建设提供新增就业岗位而形成的劳动力需求量有限。有不少经济学家认为，由于劳动力供需矛盾过于突出，只能够采用行政办法来安排劳动力就业。我们认为，劳动力供给大于需求是在发展中国家里普遍存在的问题，在先进工业和落后农业并存的二元经济里会不断有过剩劳动力从农业中游离出来进入产业后备军的队伍，这种矛盾的存在并不会妨碍劳动力市场的形成，关键是要重视和正确对待，采用行政办法如果只是把矛盾掩盖下来，那就不过是把问题推迟到以后再去解决。而且，我国劳动力供给在总量上虽然过剩，结构性短缺却很突出，技术人才普遍紧缺；矿山工厂普遍是“一线紧、二线松、三线肿”；而且各个单位里脏、重、累、粗的工作没有人干，还得另雇临时工或农民工做城里人不愿做的工作。这些都表明用行政办法安排劳动就业必然会人为地造成“有人没事做、有事没人做”的结构性矛盾，充分表明利用劳动就业市场机制的必要性。

当我国劳动力开始流动之后出现了两个热点：一个热点是劳动力从农村流向城市，南方和北方的某些城市出现了求职的农民涌塞车站、码头，给交通运输、城市基础设施以及城市社会管理造成压力；另一个热点是劳动力从内地特别是边、老、少、穷地区流向东南沿海地区，人们认为这是不利于内地经济发展的逆向流动。有的经济学家以此为理由，认为劳动力市场不能够全面开放，劳动力流动的口子不能够开得太大，还得要用行政办法加以控制。我们认为，这两个热点的出现并不是偶然的，劳动力流动的基础是比较利益的差异，苏南等地农村劳动力在当地就业的利益大于进城的利益，农村对劳动者有吸引力；许多地方农村处于不饱和就业的状况，就地消化不了，家庭中腾出一两个劳力进城谋生是很自然的，城里的许多行业正是靠农民进城填补了城里人不愿干的“就业空白”，劳动力从农村流向城市是今后一段时间里必然会出现的不可逆转的趋势，对此需要作为一项社会系统工程来通盘组织和引导，如果仍然采用过去对付“盲流”的办法来驱赶、堵截、遣返、清理，无助于问题的解决。至于人才从内地流向东南沿海，对于缺乏人才的内地来说确实是一个问题，但是为什么会出现这种流向呢？近几年实行的地区优惠政策使得东南沿海的劳动力价格迅速上升，工资福利远高于内地，很自然地把人从内地吸引到沿海了。如果不从政策措施上反思改进，单纯用限制流动的办法把人才扣留在内地，也是解决不了问题的。

综上所述，劳动力供给大于需求的矛盾是客观存在的，它不会因开放劳动力市场而扩大供需缺口，也不会因采取行政办法而缩小供需缺口；劳动力流动所出现的两个热点，是比较利益差异所造成的，重点应当是合理调整比较利益而不是用行政方法去堵截；至于劳动力供需中的结构性多余和短缺，则通过劳动力市场机制可以较好地得到解决。那么，开放劳动力市场会不会使劳动力价格上升，使得对工资总量的管理失去控制呢？从经济学的常识来说，在劳动力供给总量大于需求总量状况下，在有着产业后备军的状况下，在农村中还有着庞大的剩余劳动力队伍状况下，工资水平是不会上升的，工资总量是不会失去控制的。现在之所以呈现出工资水平上升和工资总量失控，是因为新旧两种机制并存，开放的劳动力市场所需求的工种是城里人不愿去做的工种，工资高些是很自然的；开放市场的劳动力是满负荷工作与讲求效率的，工资高些也是合乎情理的。但是封闭的那一块要向开放的那一块攀比，工资水平便上去了，对工资总量的控制便被突破了。

所以，我国在经济体制改革过程中已经出现了劳动力市场，但这是发育度不高的扭曲的劳动力市场，从而使得利用市场机制来调节劳动力价格的作用有限而且呈现为不规则的变形。从发育度不高向发育度高的过渡过程的长短，主要不取决于劳动力供需得到平衡，而是取决于对劳动力市场的疑虑和畏惧消失的快慢，而在转变过程中如何针对新的特点做好对收入分配的控制便更加需要研究。

三、打破“铁饭碗”，使隐性失业显性化

在社会主义经济体制改革中，打破“铁饭碗”这一口号获得了许多有识之士的拥护，认为这是改革僵化的劳动体制所必需的。然而对于失业却引起了较普遍的恐惧，似乎失业只能是资本主义经济中的产物，消灭失业才是社会主义制度优越性的表现。其实打破“铁饭碗”和出现失业是同一桩事情的两种说法，要打破“铁饭碗”而又不出现失业是很不现实的。失业是商品经济运行过程中合理配置生产要素的必然产物。尽管人类社会在进入资本主义阶段之后，作为劳动力相对过剩的失业现象集中地大量地涌现出来，但并不能由此而把失业作为资本主义的独有之物。在商品经济中，劳动力供需处于不断的变化之中，当生产力水平发展到一定程度，生产社会化达到一定规模时，不仅会因技术进步使原来的劳动力供需发生变化而出现劳动力相对过剩，还会从原来的社会分工中分离出新的分工而使劳动力供需发生变化，会出现新的就业岗位并产生新的劳动力队伍。这种运动过程在社会主义的商品经济中同样会出现，只不过社会主义国家原来实行的统包统配的就业体制和低工资高就业的政策把矛盾掩盖了起来，“在职失业”即隐性失业成为我国特有的失业形式，而隐性失业为社会所忽视，才形成失业与社会主义无缘的错觉。

近几年经过改革，所有制结构起了变化，在集体经济、个体和私人经济以及外资企业中，隐蔽的在职失业基本上不存在，淘汰冗员是企业搞好经营管理所必需的，在那里不允许“大锅饭”和“铁饭碗”，劳动力使用基本上是满负荷的。这样，吸收过剩劳动力的包袱压到了国营企业肩上，成为国营企业的社会义务，使国营企业与非国营企业处于不平等的地位。国营企业吸收的劳动力超过了按其技术水平、生产规模和生产结构所能容纳的数量，国营企业中大量冗员的存在，降低了劳动生产率，虽然职工个人的工资并不高，由于一个人能够干的工作让许多人来干，物化在产品中的劳动量并不少，这使得廉价劳动力的优势在实际上要打上好几个折扣，使产品没有竞争能力。企业里人多活少，干活的和不干活的都一样享受工资和各种福利待遇，许多企业里都出现“和尚吃水”效应，职工中出现了追求和攀比舒适安逸的工作条件，鄙视苦、脏、累的工作岗位，出现了“临时工干、合同工站、固定工看”的现象，使得以吃苦耐劳闻名于世的中国工人逐渐变懒。这样，究竟是用“在职失业”来掩盖实际存在的失业现象好，还是使隐性失业显性化好，便成为改革中面临的选择。

近年来推行的合同工制和企业内的优化劳动组合，使得“铁饭碗”的旧制度有所动摇。但是，合同工制的推行采取了新人新制度、旧人旧制度的做法，而且合同工也逐渐变成能进不能出的准固定工，“铁饭碗”仍旧存在；优化组合后的富余人员主要还是由企业自行消化，隐性失业的旧格局并未在根本上打破。究其原因，仍旧是因为害怕出现真正的失业，使这些改革措施本应具有的优越性受到禁锢，以致不过在旧格局上罩了件漂亮的外衣。由此可见，对失业有个正确的认识，是改革能不能取得实质性成果的关键。其实，隐性失业和显性失业、“在职失业”和社会失业都一样是失业，而隐性失业的弊害更大。把隐性失业显性化，就是要从根本上改革现在的固定工制度，使职工“能进能出”，把“铁饭碗”变成“瓷饭碗”；就是要从彼此不能选择变为“双向选择”，企业可以根据生产需要和市场变化选择劳动力，劳动者可以根据自身条件和意向选择工作，就是要把“在职失业”的冗余人员推向社会。这样做可以形成竞争淘汰的压力，用咄咄逼人的失业机制来改变捧“铁饭碗”时的闲适自在的无压力状态，激励劳动者勤奋上进好好劳动；还有利于改变目前“有人无事干”与“有事无人干”并存的状况，使脏、累、粗活有人去做；有些工种当然还要经过培训，但是解决起来也会比现在顺当些；有利于企业卸下包袱，增强活力，经营管理得到改善，其积极意义远大于可能担当的风险。

我们把隐性失业和显性失业的利弊进行比较，并不意味着消除隐性的“在职失业”可以一蹴而就，因为在实际生活中这是极其复杂的事情，需要审时度势妥善处理。在这里着重指出隐性失业显性化是不可逆转的趋势，它将经过一定的不太短暂的过程逐步实现。在这个过程中，一定程度上继续存在的“在职失业”，将是国营企业的特殊负担和特殊社会义务；与此同时，一定程度的社会失业的出现又会不断加重国家提供社会保障的负担，“在职失业”或是社会失业两者都要花钱。因此，需要针对其实际情况采取相应的收入分配政策。那种在优化劳动组合时把精减下来的职工工资总额全都分给留下的职工的做法，从收入分配管理的角度看是不完善的，由此将引起分配总量的增加从而导致个人可支配收入膨胀，但这个问题在实践中似乎尚未得到重视和纠正。

四、高积累、低工资分配格局的转变

多年来我国实行的是低工资制度，最初提出这项政策时是为了多就业，把三个人的饭匀给五个人吃，这在新中国建立初期的经济条件下曾经起过积极作用，然而长期实行这种政策却使消极作用大于积极作用。它把三个人的活分给五个人做，阻碍了劳动生产率的提高；而且低工资使一人就业养不活自己家庭的成员，强迫家庭成员也要求就业，增加了就业压力。如今提出要打破“铁饭碗”，把隐性失业显性化，遇到的障碍之一仍旧是工资水平低，一个人就业养不了一家，使一些本来可以从事家务劳动的人也要求就业，加大了就业压力，使各个单位的冗员减不下来。因此，我国从经济体制改革开始以后，便有不少经济学家对长期实行的低工资、多就业政策重新进行评价，并且呼吁改变这项政策。

但是，世界上许多发展中国家的实践证明，在农村剩余劳动力从农业转向工业的过程中，劳动力供给总量大于需求，劳动力价格总量是低于劳动力价值，低工资是难以避免的，也是有利于工业发展从而加速这一过程的。至于由此能不能实现多就业，两者之间并不存在着简单的互换关系。从我国来说，新中国成立初期采取三个人的饭匀给五个人吃的政策，确实在国家财力不足条件下吸收了较多的人参加工作，但以后吸收就业量的多寡则主要还是由那时所实行的经济发展战略决定的。我国长期实行优先发展重工业的战略，需要的投资多而吸收的劳动力少；直到20世纪80年代转向发展轻工业和服务业以及乡镇企业后，才容纳了较多的劳动力就业。对于沿海地区发展战略虽然有争议，然而从封闭转向开放，采取出口导向战略比进口替代战略能够吸收较多的劳动力也是毋庸置疑的。这些都说明经济发展战略对于就业状况有很大的影响。

至于什么叫高工资，什么叫低工资，笼统地讲是不清楚的，这里有一个衡量尺度问题。目前人们议论我国工资低了，心目中往往是拿我国的工资水平和发达国家的工资水平作比较。这种横向比较尺度是不准确的，由此会诱发实现不了的高预期，再怎么增加工资也不会使人们满足。应该看到，决定一个国家工资水平的因素不只是劳动力供给和需求关系或者就业率高低，还有着其他多种因素：一是由经济发展水平所决定的人均国民生产总值的高低。我国目前人均国民生产总值还只有400美元左右，尚处于低收入国家的行列，设想大幅度地提高工资收入甚至想向人均国民生产总值超过10000美元的发达国家看齐，是很不现实的。二是工资水平总是和劳动生产率水平相联系的。人们常常埋怨我国的工资收入水平低，却很少注意到我国的劳动生产率水平低得更多。如果我们不是下大力气去提高劳动生产率，却超越劳动生产率提高的幅度去提高工资，必然会引起个人可支配收入膨胀和国民收入超分配。这正是我国经济体制改革过程中出现短缺和通货膨胀的根源之一。三是国家积累和个人收入水平关系的处理方式。我国和所有的发展中国家一样，在实现工业化和现代化过程中最短缺的是资金，如果个人的工资收入水平提高过快，将会影响资金积累从而影响工业化现代化的进程。如果说一些小的发展中国家得到一些外资和外援便可以大大减轻资金积累的压力，那么，我国作为一个有11亿多人口的社会主义大国却是谁也背不起的，主要得依靠自身的积累。再是资金积累有两种方式：一种是由政府提供经济建设资金的方式；另一种是由社会提供经济建设资金的方式。我国过去主要是采取前一种方式，这就必然要把工资水平压低，然后才能取得较多的资金积累。所以过去实行低工资政策主要是因为采取政府积累的方式筹集建设资金，奉行的是勒紧裤带搞建设的方针。这样，一般的发展中国家是低工资，而我国的工资水平相对来说更低一些。

经济体制改革的10年里，我国所吸收的就业人数比过去多得多，然而城乡居民的收入水平提高的程度也比过去快得多，证明了低工资和多就业并不存在着简单的替换关系。在这段时间里，作为政府的政策目标仍旧是想维持高积累、低工资的分配格局，对于工资标准和调资升级一直卡得很紧，作为制度性的工资收入增加是很缓慢的；然而工资外的非制度性的隐性收入却管不住，呈现了直线上升的态势。①如果把工资收入和隐性收入加在一起，我国职工的名义收入大体上较10年前翻了一番多，剔除物价上涨因素后的实际收入也大体上接近翻一番。所以，从实际收入状况来说，我国职工的收入水平已经不再像原来那么低了，低工资的状况已经在转变之中。1989年我国城乡居民储蓄存款的增长额达到1400亿元，加上城乡居民购买国库券、公债，承担社会集资和提供直接投资的总额，已经远远超过了由国家财政所提供的积累资金；如果仍旧认为我国还是低工资，那就很难把个人能够提供那么多资金积累的状况解释清楚。只有看到新的资金积累方式已经在生长，看到我国传统的高积累、低工资的分配格局已经在起变化，然后才能顺应这一趋势进行有效的管理，也才能顺应这一趋势推动劳动就业制度和工资分配制度的改革。

五、控制隐性收入和隐性收入的显性化

遗憾的是，我国传统的由政府筹集建设资金的积累方式和高积累、低工资分配格局的变化，并不是政府自觉地有意识地通过提高工资标准和工资水平来实现，而是在自发的过程中实现的。这样，低工资本来是和生活必需品的低价格相配套的，当农副产品的价格不断上升时还要维持低工资，便不得不增加各种明补和暗补；低工资本来是以低的住房标准和低房租为条件的，如今住房标准在提高，住房面积在扩大，而低房租却没有改变，对职工的住房补贴便大大增加了；奖金本来是工资的补充，如今却取代工资作用而出现了低工资、高奖金的特殊分配形式；各种津贴本来有特定的用途和作用，如今却作为增加个人收入的途径而名目繁多，层出不穷。这些非工资的隐性收入的增长，有的属于政府为维护低工资而不得已采取的措施，更多的是在收入攀比过程中你追我赶地推了上去。我们以及我国经济学界的不少人士早就指出，我国增加职工收入应当通过制度性的工资改革，因为职工真正重视的还是制度性的工资，对于非制度性的隐性收入往往持有“不拿白不拿”的态度，增加再多也不能有效地调动起积极性。但实践中却是走的提高隐性收入的路子，如果早把提高隐性收入的钱用来进行工资改革，逐年调整，我国的工资格局和工资结构将会引起相当大的变化，效果会好得多。如今不是这样，职工收入提高主要是增加隐性收入并且主要是在自发的攀比过程中实现的，从工资分配本身来说并没有实现制度性的转变，便仍旧给人以我国还是低工资的错觉。

正因为这样，我们认为收入分配管理是我国在宏观管理中使总需求和总供给相适应的一个重要方向，是消除短缺的一项重要政策手段。但是收入分配管理除了管理名义工资之外，更重要的是控制隐性收入并使隐性收入显性化。当今世界各国的分配制度中，工资的收支关系不外乎：全额报酬工资制和部分报酬工资制两类。全额报酬工资制依据四项消费支出内容设计工资水平：物质消费（衣、食、住、行、医）；精神消费（学习、旅游、娱乐、享受）；后备消费（保险、退休）和社会消费（赋税）。这种工资制度的明显特征是高工资、高风险、高收入、高支出，是一种收支对等型分配方式。这种方式下的工资水平取决于劳动资源供给与劳动力自身再生产水平两个因素。它把劳动者抛入竞争环境，以均等的竞争机会为前提表现收入水平的差异。部分报酬工资制主要依据生活必需品的商品性支出项目来设计工资水平。非商品性支出（如住房、医疗、交通、文化娱乐、旅游、学习以及发放各种实物等）基本上以公共消费方式无偿供给，后备消费和社会消费也不含在工资水平中。这种分配方式是以低收入，低风险、低工资，少支出为其特征。这是一种收支不对等型的分配方式。出现消费水平超过收入水平却还有余钱储蓄的状况，便是因为有一部分消费不由个人支付。由于后一种分配方式的透明度不如前一种分配方式，后一种分配方式往往会使消费需求膨胀保持隐蔽形式而难以把握，因而不论从利用竞争机制角度讲还是从宏观管理角度讲，从后一种分配方式转向前一种分配方式都将是今后的倾向性选择，使隐性收入显性化是必然的趋势。(www.chuimin.cn)

使隐性收入显性化的主要内容包括：①住房商品化。多年来我国对城市职工住房采取的福利消费方式，使住房补贴在职工隐性收入中占到相当大的比重，住房越多得到的补贴也越多。住房改革方案已经酝酿很久、议论多次，难以推开的阻力主要来自党政机关特别是住房多的高级干部；然而住房制度不改革，便仍旧存在着非货币的隐性收入，就达不到使劳动者全部收入都以货币形态支付的工资货币化目标，所以应当坚持在住房商品化面前人人平等的原则，不论是什么样的人都应当实行同一个缴纳房租或购买住房的标准，以免因为标准不一致而使群众寒心。住房改革难以推开还因为财政上怕吃亏，其实一面加工资，一面加房租，把账算清楚了不会增加财政负担，即使暂时因为种种缘故使得工资调整高于房租增加而吃了些亏，由于住房标准还在提高，住房面积还在扩大，从长远看是不会吃亏的。②实物支付货币工资化。除了住房之外，我国对职工的以实物形式表现的福利消费还有不少，需要最大限度地使其转化为制度性的货币工资。这从国家财政来说，在支出方式的选择上宁肯多进行几次调资升级，也要少搞乃至不搞价格补贴；并且要严格审核企业和行政事业单位的财务决算，制止发放各种实物，制止公费旅游和公费宴请，杜绝化公为私的非货币化分配，提高收入分配的透明度。③调整工资、奖金，津贴之间的关系。这三者虽然都以货币形式支付，但奖金本来是超额劳动的报酬，津贴是对特殊岗位以及粗、脏、累、重劳动的特别补贴，三者各有自己的职能范围，奖金和津贴成了另一种工资形式是不正常的。在处理三者关系上宁肯开前门进行调资升级，不要卡前门、开后门，使奖金和津贴代替制度性工资。④后备消费支付进入工资。随着失业保障社会化和社会保险统筹社会化，需要改变上两项资金由财政拨款和企业自筹的状况，实行上两项支出进入职工的制度性工资然后再由职工缴纳保险金的办法。这种办法看起来似乎是转一道账增加了手续，但却提高了工资透明度，也有利于对社会保障和社会保险的群众监督。

使隐性收入显性化涉及的方面很广，不是一下子能够做到的。第一步要做的是刹住隐性收入不断增加的趋势。隐性收入有不少是违反财务规章制度化公为私的产物，严格财务纪律是控制隐性收入的重要一环。然而，现在企业和行政事业单位都有自己的“小钱柜”，并且普遍存在着“小钱柜”的钱可以随便花的观念，这种观念不改变，通过预算外资金的渠道所形成的隐性收入无从控制，因而加强对预算外资金的管理非常必要；管理不能过细，主要是明确哪些钱不能从预算外资金中开支，把大的漏洞堵住。隐性收入还有不少是通过财政分配的渠道形成的，财政分配对于制度性的调资升级很吝啬，对于非制度性的福利消费方式比较慷慨，在两种分配方式的选择中往往不自觉地推动隐性收入的增长。因此，控制财政分配中的隐性收入需要有观念的转变，需要认识到隐性收入增加是我国收入分配失控的主要原因，然后才能改变对福利消费方式的偏好。

六、行政事业单位“创收”的苦果

改革开放以来，人们对于我国人口文化素质差的国情、对于知识分子在社会主义建设中担负的特别重要使命有所认识，知识分子的政治地位有了提高，知识分子的工作条件有了改善。但是，提高知识分子工资待遇却非常艰难，议论虽多而实惠很少，脑力劳动与体力劳动之间收入倒挂的呼声一天比一天强烈。号召知识分子密集的行政事业单位通过“创收”来自我改善，是在这种特殊历史条件下的产物。在这里需要澄清的一点是，科研、教育、文化、卫生等单位过去也面向社会，实行有偿服务，并且实行了全额经费拨款、部分经费拨款和收支自理企业化经营三种不同的管理方式，这就是说过去也有“创收”，然而是区别对待的。后来的号召则是不加区别地要求各个单位通过“创收”改善本单位职工的待遇，这就形成了一股强劲的压力，搞乱了秩序，问题是出在这种不加区别的普遍号召上。

即使在普遍采用市场原则的西方市场经济里，科研、教育、卫生以及公共安全和行政司法部门也都是由政府拨款和基金会支持而不依靠“创收”，因为这些具有自己特殊价值判断的领域不宜引入市场机制。虽然近些年发展了教育经济学、卫生经济学、环境经济学、国防经济学等学科，但所探讨的是如何以较少的耗费取得较高质量的教育、卫生、环境、国防等方面的服务，而不是获得赢利。从经济赢利的角度看，这些领域的业务评价标准不是经济准则，因为它们的效益大小主要体现为其他领域的受益而不是本身有无赢利，也正由此而被人们称作“外部经济”。世界上迄今还没有依靠市场机制发展起教育事业的先例。政府不提供教育资金是发展不起教育事业来的，但教育事业不赚钱不等于政府提供教育资金没有效益，从提高国民素质来讲，教育投资的“外部经济”效益是最大的。科学研究有人文科学和自然科学之分，有基础理论研究和应用研究之分，正是这些不同学科不同领域里的研究才推进了整个科学研究事业的前进，而科研的“外部经济”效益，也不能够简单地用本身是否赢利来衡量。因此，不从正面通过解决这些部门经费的途径来提高这些部门工作人员的工资待遇，却普遍号召“创收”，把市场机制引入不应该由市场机制发挥作用的领域，不能不认为是进入了“误区”。

在这些领域中，高质量的服务常常会和“创收”相矛盾而呈现某种“负效益”。公共卫生、疫病防治、医院治疗三者本是联合起来保护人民健康和提高体质的部门，公共卫生和疫病防治搞得好，到医院看病的人就少；医院的医疗技术水平高、医疗质量好，病人看一两次就康复痊愈，医院的收入少。所以，公共卫生、疫病防治和医院属于工作质量和经济收入成反比的具有“负效益”的部门，如果鼓励医院从病人身上去“创收”，小病当作大病治，延长看病次数，多开药、开好药，医院收入增加而病人增加痛苦，社会受到损失。类似的工作质量和“创收”相矛盾的“负效益”，在这些领域中到处可见。环境污染少是环卫工作质量高的表现，但当污染罚款是环卫部门“创收”的来源时，便会放松对防治污染的经常工作而去抓事后的检查罚款。交通秩序管理本来要从多方面进行工作，当把罚款作为交通民警的奖金来源时，找岔子乱罚款引起交通民警与群众的对立，离开整顿交通秩序的本来目的了。目前，不少部门都把罚款纳入“小钱柜”作为发放奖金、实物和各种额外开支的资金来源，而搞好本身业务、提高工作质量，在某种程度上是与通过罚款“创收”的要求相矛盾而有着“负效益”的。工商、税务、物价以及司法等部门，在市场活动中是社会秩序和市场公平竞争条件的维护者，国家法令和对经济活动的调节要通过他们去执行，他们不能够自己也进入市场而听任市场机制驱使，他们的劳动报酬包括工资和奖励理应由财政拨付而不能由自己去“创收”。

普遍号召“创收”之后，有条件“创收”的改善了本单位职工的待遇，没有条件“创收”的单位则在攀比压力下不得不“八仙过海，各显神通”。于是出现一股“公司热”，全国突然冒出近20万家公司。这些公司向挂靠的行政事业单位交一笔承包费；于是挤出校舍和办公场地开起商店、旅社、饭馆，于是小学教师在课间休息时向学生卖茶叶蛋；大大小小，都卷了进去，冲击了本身业务的提高。因此，提出“创收”虽然有着提高知识分子待遇的良好动机，然而在提高待遇的途径选择上却进入了“误区”。事实上，行政机关工作人员所承担的特殊职能，提高他们的工资待遇合乎逻辑地只能靠增加财政拨款来解决；科研、教育、文化、卫生等单位可以在自己的业务活动中取得一部分收入，但是情况各异，笼统地普遍号召通过“创收”提高职工待遇是不妥当的。我国财政负担科研、教育、文化、卫生等社会事业费用的比重并不很高，甚至低于许多经济条件与我国相近的发展中国家，适当提高事业经费在财政支出中所占比重还是有必要的。特别是不少“创收”的来源仍旧是财政的转移支付，在支出途径的选择上舍近求远，绕了一个大弯子，降低了透明度，失却了控制，尝到了苦果。这样，就使得在收入分配中如何对待与如何管理“创收”，成为我国的特殊问题。

七、从无序转向有序

综上所述，对收入分配的调节是在劳动工资制度改革过程中进行的，是与国民收入分配格局的变革相同步的。这一变革面对着一系列的新问题。低工资、低物价、高福利的分配格局的转变会引起工资与物价的相互推动上升，低工资、多就业的就业格局转变和隐性失业显性化会出现社会失业的增多，隐性收入显性化会引起工资和福利的转换，所有这些都包含复杂的内容而不能简单从事。所以，绝不能把利用劳动工资市场机制调节收入分配小看了，误以为只要放开了就会形成市场和市场机制，却没有想到不分先后次序的随机式的放开，政出多门，各搞一套，势必会引起分配中的混乱；没有想到收入分配是社会各阶层经济利益的集中表现，改革能否顺利推进，很大程度上取决于各阶层利益的调整是否得当。收入来源允许多渠道，收入形式可以多元化，但收入分配不允许无序化。

正因为这样，在推进劳动工资的市场化的过程中，要求有步骤地推进，要有章法，像“创收”之类的推出便是没有章法的蠢事。当然，在已经出现无序之后，变无序为有序将是一个渐进的过程，但从对收入分配的调控来说，却要求尽可能有序，然后才能在分配结构上避免社会分配不公，在分配总量上避免失去控制。

第三节　收入分配调节体系的建立

从改革的方向来看，收入分配的格局总是要改变的。收入分配政策的调节在于克服分配格局改变过程中分配总量失去控制，而总量失控主要是由社会分配不公激发起普遍的攀比机制带来的。因此，建立收入分配的调节体系极其重要，帮助和促进一些符合社会主义商品经济要求的规则的建立，使某些方面能够从无序变为有序，经过不断的建立，就能逐步形成有序的体系。

一、公平和效率关系的处理

在收入分配的调节中最难处理的是公平和效率两者关系。传统经济体制强调了公平而忽视了效率，这个弊病已经有很多人指出，在这里不多谈了。不过原来的公平也只是相对而言的，城乡居民的待遇就不公平，城里人享受比农村居民多得多的福利待遇。农村虽然贫穷而被户籍制度严格限制不得流入城市；城市里机关干部、学校教师、工厂职工、商品售货员等的福利待遇也不一样，领导干部的非工资收入就更多一些。因此，过去的强调公平主要表现为工资分配中的平均主义，表现为“干多干少一个样，干好干坏一个样”，由此反映为城市中的基尼系数在1979～1980年时只有0．16，远低于其他发展中国家。^[2]

经济体制改革以后，农民收入有了较大提高，城乡差距有所缩小，从这个角度来看，收入分配是比过去公平了。不过无论是在城市中还是在农村中，有收入增长快的也有收入增长慢的，收入差距拉开了。这种收入差距的拉开，在许多发展中国家都程度不同地存在着。一些研究发展中国家经济问题的经济学家对此提出了收入分配倒U形假设，认为发展中国家在经济发展过程中，虽然会出现收入差距拉开扩大的现象，会从原来收入分配比较平等转向很不平等，但当经济实力达到发达国家的标准时，收入差距会缩小，会重新趋于平等。^[3]这个理论假设的前一段是客观存在的，许多发展中国家在人均国民生产总值从100多美元向1000美元转变的过程中，反映收入分配不平等程度的基尼系数从0．4逐渐上升到0．5；后一段是对未来的预测，其目的是劝说发展中国家的决策者只要去注意经济效率提高和经济增长速度快，不必重视收入分配的不公平，如果一个国家的国民总收入增加了，慢慢地会使每个人都得到好处，当经济发展达到一定水平以后，发展的利益会渗透到收入最低的阶层那里，到那时不平等的程度便自然而然地会缩小。但后一段预测能否实现尚无事实可资证明，只是以发达国家收入分配的基尼系数一般在0．4以下比发展中国家低作为论据，此外没有更有说服力的理论证明。我们认为这个假设是不可取的，即使在客观上存在着这种趋势，由于不平等程度先扩大后缩小将是一个几十年乃至上百年的过程，发展中国家不能够采取任其自然发展的政策，因为任何一个发展中国家的民众都不会忍受收入和生活水平上的过大差距，不会耐心地等待增长的好处慢慢地渗透到自己身上；任何一个发展中国家都要在经济发展过程中正确处理公平和效率的关系，兼顾公平和效率，对经济增长过程中收入差距扩大进行有效的调节，不使其过分扩大而引起社会不安定。

我国是一个具有典型二元经济特征的发展中国家，现代工业和落后农业的差异，城市和乡村的差异，是不会在短期内消失的，但是在经济发展中是听任这种差异扩大还是采取有效的政策逐步改变农村和农业落后的面貌，是可以选择的。我国国家大，各地经济条件有很大差异，地区经济发展不平衡是不可避免的，但是对原来经济基础好的沿海地区所给的优惠多于原来经济基础差的内地，扩大了地区之间经济收入的差距，则是可以通过政策的选择有所改变的。我国还存在着多种所有制，除了劳动收入之外还有着资产经营收入和储蓄存款利息收入，然而发展中国家对于劳动收入和资产收入之间的关系都可以通过国家政策进行调节，我国作为社会主义国家更应当重视这方面的调节。所以，在经济发展中出现不平等虽是不能避免的，但是国家能够通过经济增长模式选择和政策选择把不平等程度控制在可以容忍的范围之内，把几个大的关系协调好，以免因过大的差距造成社会不安定。

在收入分配中体现效率原则，关键是劳动收入分配特别是其中的工资分配要拉开差距，然而我国目前恰好是工资分配的差距小，平均主义的弊病很突出。应该指出，人们都希望获得社会的公平对待，然而公平对待与分配中的平均主义是有区别的。社会公平对待主要是指机会均等，是指人人可以凭自己的能力参加有限机会的竞争，这种公平的竞争可以调动人们的积极性和进取心，不仅仅是工作的劲头大，还表现为由此会形成一个促使人们力求上进的社会气氛，从而使整个社会人口的素质得到提高。这种社会公平对待不仅与效率原则不矛盾，而且因为消除了出身门第、人际关系对于公平竞争的限制，还更有利于体现效率原则。而平均主义所追求的是分配结果的平均，让干得好的养干得差的，让干的养不干的，必然会挫伤干得多的人的积极性，影响效率的提高。所以，我们在机会均等的公平与分配结果的平均这两种公平观的选择中，赞同前者而不赞同后者。为了提高效率，尽快消灭我国的贫穷和落后，一定要按照劳动报酬与劳动贡献相对应的原则改进工资分配，把原来平均主义的工资分配通过改革拉开差距，把人们的富裕差别建立在劳动差别的基础上。

那么，拉开工资差距是不是意味着承认收入分配的倒U形假说呢？是不是意味着可以不必兼顾公平与效率呢？不是的。我们认为，在一种分配形式中不可能兼顾公平与效率两项要求，特别在工资分配中只能承认效率原则；过去的工资分配制度中的弊病正在于要求在工资分配形式中兼顾公平与效率，以至于平均主义泛滥并且长期难以克服。

二、多元多渠道分配的新特点

我国原来收入分配的主体是国家，收入分配的渠道比较单一，只要国家不变动农副产品收购价格，国家和农民的分配关系便不会改变；只要国家不调整工资标准和工资水平，职工的收入便无从增加，那时候国家对收入分配的调控是直接的也是比较简单的。经济体制改革以后，收入分配的主体出现了多元化的倾向，国家当然仍旧是最重要的主体，但是除了国家以外出现了新的分配主体，出现了国家不能够直接进行控制的领域。分配的渠道也从单一渠道走向多种渠道，现在我国城乡居民的个人收入已经很难用劳动收入这个概念来概括了，劳动收入也不再是原来农村中的工分和城市中的工资这样简单明了了。职工收入除了工资之外还有多种形式的奖金、津贴、实物。城乡居民通过储蓄存款取得利息，购买债券和股票获得债息和股息，个体户和私营工商业者从经营中取得收入，城乡居民还享受着社会保险和社会福利，形成了除劳动收入之外还有资产、经营和其他收入等多种收入渠道。

收入分配主体多元化和收入分配渠道多样化之后，导致收入差距扩大的因素就比过去复杂得多，除了因劳动贡献差别而引起劳动报酬差别之外，还有着从资产和经营取得的收入多寡而出现的收入差距，后者随着资产积累和技术进步而会出现资产要素和劳动力要素结构的比例变化，使某些人从这方面取得的收入越来越多，这正是发展中国家在经济发展过程中收入差距扩大的重要原因。而且更加要重视的，是采用原来的直接调控办法的有效程度降低了。这不仅因为出现了直接调控所不能达到的领域，而且直接调控以国家、集体、个人三者之间的利益能否得到兼顾作为评价标准，以大头、中头、小头作为衡量尺度，然而新的分配主体所获得的高收入却会引起普遍的攀比机制，使得直接调控领域中也难以再坚持大头、中头和小头的衡量尺度，会使得收入分配向个人方面倾斜，使国家的利益受到冲击。

这就是说，对收入分配总量的控制和对收入分配结构的调节，是紧密联系着的。当出现较突出的社会分配不公之后，会引起普遍的攀比，使得总量控制的难度加大。这正是继续强调三者兼顾，然而在实际生活中却是对三者兼顾的难度加大，使国家的利益难以保证；同时个人的利益虽然扩大，对分配结果的满意程度却反而降低。可见，针对新的条件，对多元分配主体和多渠道的收入分配进行直接调控和间接调控相结合的多种形式的调节，已经是客观上日趋成熟的必然要求。

所以，对收入分配的调控不仅仅要重视收入形成前的调控，还要重视收入形成后的调控。对于前者不仅要合理安排工资分配，还要重视工资外的各项收入的合理尺度；对于后者主要体现在两个方面，一个方面是通过税收把高收入者的一部分收入归国家支配，另一个方面是国家把一部分收入采取社会保障、社会保险、社会救济等形式转让资助给低收入者。形成这样的收入分配体系，便可以在初次分配拉开差距之后，通过再分配过程进行调节，以免出现贫富过于悬殊的现象，把收入分配的差距控制在社会可容忍的范围之内，从而做到兼顾公平和效率。

三、运用税收进行间接调控

国家对于收入形成后的调控主要是通过税收进行调控，其中最主要的是个人所得税和个人收入调节税。我国长期实行的低工资制使得城乡劳动者没有能力缴纳个人所得税，40年来没有培养起缴纳个人所得税的习惯，不少人认为一方面给职工增加工资，另一方面又去征收个人所得税是多余的、费力不讨好的。其实，即使是采取一方面增加工资，另一方面征税的做法由于增加工资扩大了收入差距体现了效率原则，再用征税加以调节，和不加工资也不征税相比，其效果也不一样。随着城乡居民中一部分人先富了起来，运用对个人征的税收进行调节，既有利于缩小收入差距，又有利于国家取得税收收入，它的作用将日益显得重要。现在，对个人征的税收在整个税收收入中所占比重还很小，这主要是偷税漏税相当普遍。目前，个人所得税的起征点是月收入800元，个人收入调节税的起征点是月收入400元，从我国目前的收入分配状况来看，达到征税条件的人数是相当多的；例如个体户和私人企业主的收入超过起征点的人为数不少，歌星唱支歌、相声演员说一段相声往往就能达到课税标准，但往往隐瞒不交。这就要逐渐培养起纳税习惯和建立起代扣及收入申报制度，发挥税收所应起到的调节作用。

税收是我国调节收入分配的有效手段，这在采取累进的收入税制度时表现得更为明显。但不少经济学家认为间接税是累退的，当税收制度是以间接税为主而不是以直接税为主时，税收调节将有利于富人而不利于穷人。我们认为这个理论有一定道理，为此要逐步调整间接税和直接税在整个税收体系中的比重；同时对间接税也要作具体分析，对奢侈品课征间接税并不具有累退性质，所谓累退主要是指对日用消费品的课税，所以要研究间接税的结构并且合理安排奢侈品和日用消费品的税率。

四、社会保障、保险体系的重新构造

在间接调节的收入分配体系中，社会保障体系是其中一个重要组成部分。社会保障体系是在社会成员发生各种意外的非正常开支时，失去工作机会时，暂时或永久丧失工作能力时，收入不能维持必要生活水平时，由社会提供的基本生活保证的各种制度和措施的总和。应该指出，自古以来养老抚幼是家庭成员承担的义务，是由家庭提供保障，来自社会的保障不过是灾歉或者战乱之后由国家给予的蠲免税捐和优抚赈恤，但杯水车薪，效力有限，“鳏寡孤独废疾者皆有所养”这种古人的理想并未成为现实。现代社会中的社会保障制度是由社会主义的思想家们提出来的，是随着经济的发展逐步由家庭保障转向由社会提供保障。我国在全国解放初期，为了医治战争创伤，整顿社会秩序，尽快恢复生产，各级人民政府紧急开展了救灾救民、以工代赈、生产自救等活动，接管和改造了旧社会的慈善机关，安置了一大批流落街头、无家可归、生活无依靠的孤幼老残疾人和精神病人，对因失业而无收入的职工实行了各种形式的失业救济。随后在1951年公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，第二年又建立了行政和事业单位的公费医疗制度，此后又陆续实行了许多社会保险、社会福利和社会保障措施，逐步形成了我国的社会保障体系。

我国逐步形成的社会保障体系具有以下特征：一是城乡差别大，城市居民得到了国家多方面的照顾；农村却还主要由家庭提供保障，国家照顾只限于发生旱涝灾害的自然灾害救济，对孤老幼独残疾者的社会救济、对贫困地区生产自救的扶贫资金几项。二是城市中的社会保障主要采取福利形式以各个单位为主体，属于劳动保险的各项支出不是采取统筹办法而是在各个单位里实报实销，许多本来应该由社会来统一兴办的托儿所、幼儿园、疗养院等社会福利事业，都由各单位自己去办；国家对社会保障的控制管理又政出多门，财政、民政、劳动、组织部门以及工会、妇联、军队还有保险公司都在从事这一工作，缺乏统一的领导和规划。这样，在权大的单位和权小的单位之间，在钱多的单位和钱少的单位之间，形成了相差悬殊的社会保障水平，并且使得社会保障的范围不断向外延伸。至于没有单位的城市居民如个体户等则主要是家庭保障加社会救济，这些风险预期大的人员要求有较高的现期收入，但由此又引起国营单位职工在现期收入上的攀比。三是社会保险和社会保障体系中没有失业救济这一项，因为工资分配中的“大锅饭”可以把闲人养起来，“干多干少一个样”允许“在职失业”的存在，这样便没有社会失业现象从而不需要有失业救济金制度；然而，当出现失业现象之后，却给家庭和社会形成了巨大压力。

经济体制改革的一个重要方面就是要打破平均主义的“大锅饭”，这意味着在地区、企业、个人之间会发生竞争并拉开收入差距，意味着社会成员在通向共同富裕道路上会出现先富后富、快富慢富的差别，意味着社会发生破产、失业现象，但这是使社会主义通过竞争焕发出生机与活力的必由之路。然而，在打破收入分配中的平均主义“大锅饭”的同时，还有必要另开社会保障的“大锅饭”，借助社会力量对失业者和孤老幼独者的生活困境做出补救。表面看来，既要打破平均主义的“大锅饭”，又要开设社会保障的“大锅饭”，似乎是矛盾的现象。其实不然，作为经济发展激励机制的收入分配不能够搞平均主义，“大锅饭”会破坏按劳分配，妨碍效率的提高；而作为社会生活安定体系的社会保障，是保证社会成员基本生活需要的手段，这个“大锅饭”不能不开。正因为这样，建立一种新的以社会作为整体的包括失业救济在内的社会保障体系，已经成为配套改革的迫切要求，再不变动势必拖整个改革的后腿。

现在的以单位为主体的社会保障体系，不单单是单位之间苦乐不均，而且限制了以效率为目标的改革推进，限制了劳动力从这一单位流动到另一单位，限制了竞争机制，无法真正打破“大锅饭”和“铁饭碗”。新的收入分配体系的关键在于工资奖金分配要体现效率原则以拉开差距，税收调节“抽肥”、社会保障“补瘦”又缩小了实际生活水平差距而体现公平原则，其公式是：工资+税收+社会保障=效率+公平。为此，就得改变以单位为主体、把劳动贡献报酬和社会保障混淆不清的状况，把社会保障改为以社会为主体统一办理已属势在必行。不过，社会保障包括的方面很广，不可能一下子把所有方面都统一起来，我们认为先要做的是失业救济金、退休金、医疗费的统筹统支。失业救济金是只能由社会承担的，现在我国所实行的职工停工由单位发70%工资的办法是在没有社会失业救济时不得已而采取的，而当企业濒临亏损或倒闭时还要继续开支这份钱是不胜负担的；失业救济金只能从继续生产企业和在职职工中筹集来帮助失业职工。我国人口年龄结构老化速度很快，退休人员和退休费增加很快，1978年时全民单位退休职工不过284万人，占职工总数的3%，退休费占工资总额不过2．6%；到1988年时，退休职工已达到1539万人，占职工总数的15%，退休费占工资总额达到14．2%。上海市纺织局系统退休职工占在职职工总数的49%，有的老厂退休费开支占实现利润的50%。预计以后10年退休人数和退休费增长将更快，这对老职工多的企业是一个沉重的负担。与此同时，作为社会保险的医疗费用也是如此，各单位的医疗费用年年超支，老职工多的单位负担很重。我国现在所实行的以企业作为社会保障单位，退休费和医疗费支出在企业实报实销是不利于企业核算的，要真正做到“老有所养、老有所医、老有所乐”是困难的，因此，由社会统筹收入和统一安排失业救济金、退休金和医疗费支出，是迫在眉睫的一项重要改革任务。社会保障由以企业和单位作主体转向以社会为主体，应先由这三项支出做起。

现在的做法是推广某些市、县统筹退休费的做法，设想逐步由市、县统筹转向省统筹再转向全国统筹，但退休金负担较轻的企业和地区阻力很大，认为统筹是“抽肥补瘦”，是搞平调和平均主义，要说服他们很不容易，逐步推开步履艰难，旷日费时。看来，只能是上面下决心，统一征收社会保险费以统筹使用；当然，统筹统付暂时还只能限于全民单位职工，把统筹统付的范围推进到社会全体人员还需要一个较长的过程。

社会保障推进到以社会为主体之后，对于收入分配的总量调节将会起到一定作用。经济增长率高时失业率低。失业救济金筹集得多而使用得少；经济增长率低时失业率高，失业救济金筹集得少而使用得多，失业救济金的使用与经济增长是负相关关系。退休金是新企业、新工业基地筹集得多而使用得少，老企业、老工业基地筹集得少而使用得多，医疗费的使用也大体与此相似，都是与地区经济增长度呈负相关关系；至于原来的自然灾害救济和对城乡贫困户的救济本来是由社会统筹的。其支出特点是丰年经济增长快而救济支出少，灾年经济增长慢而救济支出多，呈现负相关关系。所以，由此形成的社会保障新体系总的特征是经济增长快、社会总需求过旺时，社会保障收入多而支出少；经济增长慢、社会总需求不足时，社会保障收入少而支出多，这将成为经济发展的一项稳定性因素。随着以社会为主体的社会保障、社会保险的范围逐步扩大，便将成为进行收入分配总量调节的一项新的手段和新的力量。

社会保障的目的是保证社会成员最低限度的生活水平，而我国目前的社会保障特别是社会福利有很多措施不属于这个范围。它们是一种隐性的工资收入，在构筑以社会为主体的社会保障新体系时不应当把它划入，而是应当使隐性收入显性化，即一方面提高制度性的工资收入，另一方面把这些开支改由个人负担，这样从两头分解，逐步削弱企业具有的社会生活单位的性质，同时也使社会承担的社会保障限制在力所能及的有限范围之内。社会保障直接关系到千家万户的生活问题。支出刚性很强，项目和标准一经确定很不容易削减下来，所以要本着“好事要做，又要量力而行”的精神，在国力允许的条件下瞻前顾后，合理安排。这不仅因为我国现在还很穷，还要量力而行，将来国家富起来后仍旧要量力而行。当今一些发达国家尤其是一些“福利国家”，社会保障、社会福利搞得过多、标准过高，已经成为社会的负担，很值得借鉴。所以，以社会为主体的保障和以家庭为主体的保障总是要相互协调补充的，应该由个人收入中开支的不应当转归社会负担。这个问题现在就应该注意，因为我国人口年龄结构老化的速度很快，如果现在缺乏预见，将来出现新的问题时便会措手不及了。

【注释】

[1]参见《经济体制改革与宏观经济管理——“宏观经济管理国际讨论会”评述》，《经济研究》1985年第12期。

[2]参见世界银行：《中国：社会主义经济的发展》，中国财政经济出版社1986年版，第113页。

[3]参见西蒙·库兹涅茨：《经济增长与收入不平等》，载《美国经济评论》第45卷（1955年3月）；费利克思·波克特：《不同发展水平的收入分配：实证考察》，载《国际劳动评论》第108卷（1973年8，9月）；伊尔、阿德尔曼、昔希亚、莫里斯：《发展中国家经济增长与社会平等》（美国斯坦大学出版社1973年版）。