财政政策：国家调控经济运行的重要手段

第十四章　财政政策

国家调节经济运行和调节总供需的政策手段，通常使用的有财政税收政策、货币金融政策、收入分配和社会保障政策、外贸外汇政策等。从实行计划经济的社会主义国家来说，在这些政策手段中原来最主要的是财政税收政策。这是因为社会主义国家掌握了国民经济的命脉，国家所有制经济是国民经济的主体，在实行统收统支条件下，剩余产品主要通过国家财政来分配，经济建设资金主要由国家财政安排。因此，那时候财政分配对于经济发展起着决定性的影响，财政资金分配的规模会影响经济发展的规模与速度，财政资金的分配构成会影响国民经济的构成比例。财政资金分配得当可以使国民经济稳定地合乎比例地发展，而财政资金分配不当会造成经济发展的起伏波动，会破坏国民经济的比例关系。社会主义国家财政政策在调节经济运行中的重要性由此可见。

经济体制改革使社会主义经济运行从排斥商品货币关系转向利用商品货币关系，经济调控从直接调控为主转向间接调控为主，货币金融政策作为间接调控手段，它的影响面扩大了，重要性提高了。但是，财政税收政策的重要性绝不应忽视，因为国家进行经济调控不能单靠行政命令，不能单靠计划指令，必须掌握一定的足以影响经济运行的实力，然后才能保证国家计划的实现。我国经济体制改革以来的情况表明，财政收入占国民收入比重过分下降，国家财政集中的财力过少，中央政府掌握的进行调控的实力过小，并不是正常的现象。

社会主义财政反映了社会主义国家如何参与国民收入的分配和再分配，如何在这一过程中对经济发展起到积极作用。对国民收入分配起着作用的，还有价格、利润、利息、工资等经济杠杆。财政分配不同于其他分配范畴的特点，在于财政分配具有强制性和无偿性，财政资金的取得是如此，财政资金的使用也是如此。社会主义国家正是运用财政分配的这一特点来调节经济活动和保证计划实现，财政政策是宏观经济的重要调控政策。

财政政策包括财政收入政策、财政支出政策和财政收支总量关系政策。财政收入最主要的是税收，社会主义国家通过税种的设置、税率的设计、税收的征免减缓，实现宏观调节的微观化，内容较多，本书中专列一章进行讨论。在本章中主要从如何处理国家、集体、个人关系以及如何处理中央与地方关系，探讨财政收入政策；财政支出主要是政府经费开支和对经济建设投资，在本章中主要从如何处理这两者的关系来探讨财政支出政策；财政收支总量关系主要表现为如何组织财政平衡以及如何对待财政赤字，在本章中也就着重探讨这方面的问题。

第一节　“稳定器”和“加速器”的选择

一、把财政手段当作“加速器”的倾向

在社会主义经济中，不论是传统体制还是改革过程中的双重体制，都不断地出现短缺现象。它不是偶然出现，而是经常出现，它不仅在生产力发展水平低的国家里出现，而且在生产力发展水平高的国家里也同样出现；它不仅在生产效率差的时候因供给匮乏而出现，而且在生产效率有很大提高时，也因为存在着需求的更快增长势头而同样出现；它不仅在消费品供需领域中出现，而且也在生产资料供需领域中出现。正是它的频繁出现，使人们认识到这是一种体制现象，是经济体制和制度结构所致。

但是，不论是个人还是企业，它们的如饥似渴的需求愿望，总是会受到本身支付能力的限制，就其本身来说总是属于硬预算约束。因此，使需求过旺的愿望成为现实的深层根源，还是在于国家因“父爱”而产生的软预算约束，企业对投入特别是对投资的无限制需求要靠国家支持才能实现，个人对超过自己支付能力的消费需求也是从公费消费中得到满足。需求过度从它的深层根源来说，是一种国家政策行为，因为只有国家才有可能使现实的需求超过本身的支付能力。

国家使现实的需求超过本身的支付能力，搞国民收入超分配，无非是通过两条途径，一条是搞财政赤字，一条是搞信用膨胀。

社会主义国家财政对经济增长承担着责无旁贷的提供财力保证的职责，这和资本主义国家财政基本上不承担提供经济建设资金的职责是截然不同的。在社会主义国家里，无论是资源的开发、能源和原材料等基础工业的发展、工农业生产的扩大、交通运输等基础设施的建设，都需要有相应的投资，因而要通过财政分配向各产业部门提供一定的货币资金，或者在国民收入初次分配中有意留给企业和部门、行业一定的资金，以保证这些产业部门建设和发展的需要。如果把科学技术、教育、文化、卫生等事业的发展，看成是经济发展的重要标志和必要的前提条件，那么由财政提供一定的经费也是天经地义、不可推卸的责任。

问题在于，财政怎样为经济增长提供财力保证？多年来，在我国流行的一种观点是要求财政成为促进经济增长的“加速器”。如果这是指在财政管理的生财、聚财和用财过程中，能做到生财有道、聚财有方、用财合理，从而促进经济的发展，那当然无可非议；但对“加速器”的要求往往不限于此，往往是要求打破“财政框框”，无条件地为经济增长提供财力，认为财政安排不必受“量入为出”原则的束缚，即超过财力可能而多安排一些支出，由此促进了经济更快增长，可以扩大财政收支来源，形成更多地安排支出→促进经济更快地增长→取得更多的财政收入的循环。这样便把“加速器”理解为可以不讲财政收支平衡了。

20世纪80年代以后，在我国所流传的“加速器”理论又添上了几分凯恩斯经济学的色彩。人们认为用减税和扩大政府支出来刺激经济增长，即使发生财政赤字也在所不惜。此类理论主张已屡见于报刊。但凯恩斯所处的是需求不足的资本主义经济，那里的实际国民生产总值往往低于潜在国民生产总值，用扩大需求的办法确实能够推动经济部门把剩余的生产能力利用起来，刺激经济增长，把总供需推上新的水平；而我国却是需求过旺的社会主义经济，国民经济中的生产能力虽然尚未充分利用，但那主要是受到原材料、能源供应和交通紧张等资源约束，而不是受到需求约束，把生产能力利用不足状况判断为总需求不足是不符合国情的。因此，扩大需求、刺激经济的结果，往往是扩大了总供需缺口，加剧了短缺，当资源约束达到顶点时，不得不进行调整，导致经济发展起伏波动，造成很大损失。我国这些年来凡是用扩大财政开支刺激经济加速增长，最终都是这个结果。所以，在宏观调控中把财政当作“加速器”的倾向，是不可取的。

二、反周期对策中的“稳定器”

社会主义经济体制中，蕴含着产生无休止扩张冲动和过热倾向的内在机制，会引发经济周期波动；要实现经济的持续稳定增长，就得实行相应的反周期对策，把财政当作反周期的重要手段，使它起到“稳定器”的作用。具体表现为：

1．“自动稳定器”作用。这是指财政收支本身具有的特点，当经济上升时，随着工农业生产产量增长、企业利润增长、个人可支配收入增长，税收会自动增加；而某些固定性财政支出比重相对减小，某些转移支付如救济金、补贴等的绝对数额还会减少，这样就对经济上升时总需求的上升起到了阻碍作用。反过来，当经济调整、工农业生产下降时，税收减少，各种固定性支出照旧而且某些转移支付还会增加，这样又对总需求的下降起到了阻碍作用。由于财政税收的这种调节作用是自动进行调整的，不需要决策者采取新的措施，便能成为调节经济活动的“自动稳定器”。这种财政本身具有的特点，不论在西方国家还是在我国都一样，都能起到平缓经济波动的调节作用，即在经济上升时减弱总需求增加幅度，而在经济下降时减弱总需求减少幅度。

2．“增效稳定器”作用。财政税收虽然具有“自动稳定器”作用，但是作用的力度有限，效果也有限。所以，要平缓经济波动，还得实行积极的财政政策，针对总需求和总供给的不同状况分别采取紧缩或者扩张的措施，从而强化财政调节，增强财政这个“稳定器”的作用。这必须经过决策的程序，确定增税或者减税，扩大财政开支或者减少财政开支，发公债或者不发公债，因此，“增效稳定器”是通过财政政策实现的，它反映了财政政策所能起到的稳定效应。

关于税收、公债、财政开支等项的调节作用，分别在有关章节展开讨论，这里不多说了。在这里，我们着重探讨一下财政后备的稳定效应。

既然社会主义经济体制中存在着普遍的扩张冲动，属于需求过旺型经济，那么，实行的反周期对策，主要应是抑制需求，使总供给略大于总需求，而建立财政后备正是把这个对策具体化的重要措施。财政后备包括三方面的内容：一是建立由物资储备、外汇储备、黄金储备等构成的储备基金；二是预算周转金和预备费；三是预算执行的年终结余。

从物资储备、外汇储备、黄金储备来说，建立这些储备时都由财政拨付了相应的资金，这笔资金是社会总需求的组成部分，由此并不能使总供给略大于总需求。但是，储备需求的性质和投资需求、消费需求的性质不一样，储备是应付意外事件，组织实现经济稳定增长的物质力量。为了应付天灾和其他意外，需要有粮食、棉花和各种主要日用消费品等生活资料的储备；为了保持生产建设的稳定发展，需要有煤炭、钢材等生产资料的储备；为了对付帝国主义可能发动的侵略战争，需要有战略物资的储备。只有储备了这些后备物资，才能使再生产的持续进行和人民的生活得到保障。储备通常指长期后备，因为一旦发生重大自然灾害等意外，很难以当年积贮的资源来弥补，必须有计划地逐步积贮一定数量的长期后备。与此同时，为了调剂供需，应付某些局部意外，还需要有物资的当年准备作为补充，使长期后备不致被局部的偶然事件所冲击，不致被周转调度的需要所挪用。至于外汇和黄金储备，性质上也是一种物资后备，可以在某些物资发生短缺时，用于进口相应的物资。

预算周转金和预备费在它们未被安排使用时，并不形成社会需求，从而是防备出现经济波动的后备力量，是使总供给略大于总需求的政策手段。其中预算周转金是为了解决有的季度、月份收多支少，有的季度、月份支多收少的问题，以利于年度内的周转调剂；预备费是为了应付预算执行中出现预料不到的问题，以利于年度平衡。财政预算在年初定盘子时即使是平衡的，在执行中仍有可能被突破，因而要通过增收节支，争取年终收支平衡还有所结余；预算结余不构成社会需求，将有利于对总需求膨胀筑起防线。

邓小平早在1954年兼任财政部长时，就已指出留有后备的必要。他说：“立国的政策应放在有力量应付外侮和应付万一。”^[1]“有了后备力量，国家财政才能集中力量保证社会主义工业化和社会主义改造的需要。”^[2]1954年时国家很穷，各方面的底子都很薄，工商企业的流动资金和银行的银行基金明显不足，所以邓小平又指出，财政后备力量必须建立在发展经济的基础上，而且要把后备力量放在各方面，要在各方面“打底子”，“要看力量，逐年补一点”。^[3]逐步把工商企业的流动资金和银行基金补足，各级财政每年有适当的结余，从而把国家财政放在经常的、稳固的、可靠的基础上。邓小平关于财政后备的这些指示，到30多年后的今天仍然有着强烈的针对性和现实感，读起来仍旧感到倍加亲切。当前我国宏观失控，经济过热，连年出现财政赤字，财政对于总需求膨胀起不到抑制作用，而且财政自身也非常紧张，没有些“底子”作为准备以便应付意外，这表明近几年把财政掏得很空。这是把财政当作“加速器”而是不当作“稳定器”使用的选择失误。因此，针对当前情况，提高财政收入在国民收入中所占比重，压缩财政支出，逐步减少以至消灭财政赤字。从上述的各个方面充实财政后备力量，把总需求大于总供给逐步变为总供给略大于总需求，使财政成为实现经济稳定增长的有效调节手段，是十分必要的。

三、预算外资金是“加速器”还是“稳定器”？

我国1979年以来进行的经济体制改革，逐步突破了统收统支财政体制，陆续实行了企业基金、利润留成、财务包干、经营承包等不同形式的经营责任制，企业除了折旧基金归自己支配使用外，还可以从利润中留下一部分支配使用；学校、医院、机关、部队等实行了不同形式的预算包干办法，还从不同的渠道创收，有了自己的“小钱柜”等，所有这些都使得预算外资金迅速增大。

据财政部统计，国家财政预算内收入从1978年的1121．12亿元增加到1987年的2243．63亿元，增长了1倍，平均每年增长8%；而预算外收入从347．11亿元增加到1930亿元，增长了4．56倍，平均每年增长速度高达21%。因此，预算内外资金比重发生了很大变化。预算内财政收入占预算内外资金总和的比重，从1978年的76．4%下降到1987年的53．8%，降低了22．6个百分点，而预算外收入所占比重则从23．6%提高到46．2%，上升了22．6个百分点。预算外资金相当于预算内资金的比重从1978年的31%上升到1987年的86．02%，提高了55．02个百分点。1988年和1989年随着分权分利、让税让利趋势的继续，预算外收入已经与预算内收入平分秋色，并且正在超过，由此出现了社会积累职能分散化、主体分散化的倾向，过去那种比较单一的由国家积累资金的形式正逐渐向中央政府、地方政府、企业和城乡个人都承担积累功能的方向转化，出现了资金日趋流动化和社会资金融通关系的广泛化、市场化的趋势。

预算外资金的大幅度增长，形成了新的膨胀主体。传统经济体制是中央集权，投资膨胀的根源主要是软预算约束所造成的投资饥渴，它以国家计划高指标的形式表现，由中央干预的行为决定。只要拧紧财政预算这个“龙头”，断了膨胀的资金来源，就能够逐步“消肿”。近几年随着“分灶吃饭”财政体制的推行和国营企业经营自主权的扩大，使地方、部门、企业拥有的预算外资金越来越多，并且随着投资决策权的分散化，使预算外的投资规模和项目不断增加，已成为投资膨胀的重要因素。同时，在传统经济体制下，工资基金由国家计划规定，主动权操纵在国家手里，长期以来是积累挤消费，没有出现消费膨胀。近几年国家虽然仍在控制工资基金总额和工资标准，但是企业有了归自己支配的留利，行政和事业单位也都有自己的“小钱柜”，从而使多种形式的奖金、补贴和滥发钱物增加的势头很猛，成为集团购买力如脱缰之马，加剧消费膨胀的主要原因。大量资金从预算内转化到预算外，削弱了中央财政进行宏观调控的能力，加剧了总需求膨胀。这正是有些人把预算外资金当作“加速器”运用所要求的。人们采取向地方、向部门、向企业放权让利措施，扩大预算外资金来源，其本意就是要搞活微观、刺激经济增长，所以这是政策的选择结果，并非体制的必然结果。

但尽管如此，预算外资金仍有着“稳定器”作用的一面。地方政府预算外机动财力必须上年提存下年使用，部门、企业的预算外资金必须先存后用，都使得预算外资金会出现一个年度收入大于年度支出的余额，为实现“总供给略大于总需求”的反周期对策创造了条件。所以，预算外资金虽然削弱了中央财政的调控能力，也产生着收大于支的稳定余额而有利于平抑经济陡长的高峰。这是“加速器”和“稳定器”作用的兼而有之，突出哪一面就看决策者如何运用了。

总而言之，预算外资金本身是不可能超支的，它的先存后用的特点，决定了它的使用数额必然小于来源数额；只有预算内资金才有可能搞赤字，使用数额会大于来源数额。所以，预算外资金的迅猛增长虽然加剧了投资需求和消费需求的增长，但是它本身不直接造成总需求大于总供给，直接造成总需求大于总供给的原因还是预算内收支的赤字。从我国的情况看，预算外资金稍大些，让大家都有些底子，把后备力量放在各个方面；“若有意外事件，地方上的底子可以拿上来，因为谁都爱国，拿上来也是愉快的。”^[4]可见，预算外资金成为“加速器”还是“稳定器”的关键，不在于它的多寡而在于它如何使用。如果使用方向合理，那么它先存后用正可成为稳定的因素。

第二节　“小财政”和“大政府”的矛盾

一、财政收入增长缓慢和财政调控能力萎缩

我国经济体制改革中，出现了总需求膨胀过旺而中央政府调控能力日减的状况，究其原因，在于财政收入增长缓慢。

从1979年以来的10年里，我国财政收入增长速度明显低于社会总产值、工农业总产值、国民生产总产值、国民收入这些综合指标的增长速度。以1987年与1978年相比较，我国财政总收入（包括国内外债务收入）增长1．09倍，平均每年增长8．6%，这期间年平均物价上涨率为7%，所以财政收入的实际增长为1．6%；扣除国内外债务收入后的国内财政净收入平均每年增长7．7%，扣除物价上涨因素后的实际增长仅为0．7%。然而，以不变价格计算的社会总产值平均每年递增10．8%，工农业总产值平均每年递增10．6%，国民生产总值平均每年递增9．4%，国民收入平均每年递增9%。因此，把扣除物价因素后的国内财政净收入与之相比较，分别低10．1、9．9、8．7、8．3个百分点。1988年和1989年财政收入虽有增长，但增长率低于物价上涨率，实际上是负增长，出现了引人注目的经济增长与财政增长的异向趋势。

1978年财政收入占国民收入的比例为37．2%，上述比例1979年和1980年分别降为31．9%和28．9%，其中一个重要原因是调整农副产品收购价格改变了国家和农民的分配关系，然而却未相应调整销售价格；上述比例在1981年降到25%，其中一个重要原因是进行企业改革，减税让利成了调动企业积极性的杠杆，企业有了自己支配的利润，加上对乡镇企业、知青企业等的优惠，使经济增长迅速而财政收入增长缓慢，这期间曾有提高财政收入所占比例的设想，但缺乏具体措施。到1987年普遍推行承包制，把企业对财政的上缴相对固定下来，有的企业名为实行递增包干，可是因1987年通货膨胀率为7．3%，1988年为18．5%，企业上交的递增率低于通货膨胀率，实际上是递减包干，以致该年财政收入增长低于通货膨胀率，财政收入占国民收入的比例下降到19．3%。财政在国民收入分配中所占份额不断下降，导致了财政调控能力的萎缩。

财政预算收入占国民收入的比重下降，有的是经济体制改革中宏观政策措施的结果，但也应该看到其中有着不正常的因素。广东省近些年来的经济发展在全国是最快的，但是财政收入占国民收入比重在全国也是最低的。在1988年时仅占11．9%，如果全国也降到广东那样的比重，国家财政就揭不开锅，开不出饭了。广东财政收入占国民收入比重急剧下降的原因很多，涉及经济政策、财政体制、财政税收工作和统计口径等多种因素，其中不正常因素有：①1981～1987年全省减免税和“以税还贷”两项合计每年递增37．5%，而同期工商税收入每年递增仅为18．7%。1988年全省减免税和“以税还贷”分别为14．89亿元和5．88亿元，两项合计比该省上缴中央财政的收入还多50%。②流失严重。该省税务部门曾对9万多户纳税户进行抽查，查出的偷漏税户和欠抗税户大体上占总户数的三分之一。③改革开放以来，由于投资主体多元化，预算外企业相应增加，这些企业的净产值统计在国民收入的数字之内，而预算外的财政收入则没有计入财政收入之中。①类似广东的情况在全国很多地方都程度不同地存在着。据不完全资料的计算，1989年国民收入较上年增长部分的分配中，财政收入所占比重不到4%，总的比重已不到19%，连“吃饭财政”也难以维持。

二、政府职能范围并未变化，“小财政”与之不相适应

财政是政府行使其职能的物质基础，财政占国民收入比重的大小，应该和其职能相适应。资本主义国家政府不直接承担对工商企业投资，不直接承担经济建设任务，只代表国家行使行政管理职能，政府职能较之社会主义国家相对小些，属于“小政府”。资本主义财政只管政府机关内部自身需求和某些社会公共事业开支，属于“小财政”，财政从国民收入分配中取得的份额可以相对小些。社会主义国家政府不仅直接对工商企业投资，承担了经济建设任务，而且在发展文化教育科研新闻体育卫生等事业方面也承担了主要的责任，它比资本主义国家政府管得宽，属于“大政府”，财政从国民收入分配中取得的份额理应大些。例如苏联预算收入占国民收入比重一直在60%以上，1980年时为66%；^[6]匈牙利预算收入占国民收入比重在1981年时为61%，1987年时为60．3%。^[7]这样高的比例在资本主义国家里是见不到的。

但是，资本主义国家预算收入占国民收入的比重也并不低。例如，1986年时的上述比例在美国是33．7%，联邦德国是46．4%，英国是43．3%，法国是46．6%，澳大利亚是36．4%，^[8]都比我国高。按照国际经验，维持行政和文教卫生事业的经常性开支，在许多国家里都要占到国民收入的20%以上，我国的测算也是如此。因此，财政预算收入占国民收入的比重过低，会使得财政拮据，捉襟见肘，难以应付。

财政收入占国民收入比重应当保持什么样的幅度？人们对此有多种不同的意见。有的从经验数据来论证，认为历史上超过30%时往往是取之过多，会挫伤各方面的积极性；而近些年只有20%，或者低于20%，则使得财政极其困难，比较起来以保持在30%左右较为合适。有的认为从经验数据看，虽然以30%左右较为适宜，但这些年经过改革使各方面关系发生了变化，这个比例也应随之变化，因而主张保持在25%左右有利于处理国家、集体、个人各方面关系。我们认为，财政收入占国民收入的比重多大为宜，要从财权和事权的关系来考察。

财政承担的是政府行使其公共事务管理和经济建设职能的收支安排需要，财政分配规模大小理应和政府职能范围大小相适应。如果坚持“小财政”的收入分配格局，那就应该缩小政府职能范围；如果坚持政府的职能范围不应当缩小，那就应该改变财政收入占国民收入分配比例过低的状况，合理的比例在于使财政分配格局和政府职能范围相适应。

不论是社会主义国家还是资本主义国家，政府的职能范围都包括有行政、司法、国防等以维护政权、维持公共秩序和保卫国家安全，都要发展文化教育科研卫生等社会公共事业。据有关部门测算和世界上多数国家的数据，行使这方面的职能需要保持财政收入占国民收入20%左右的分配格局；我国有远见的人士还一再强调教育科研事业对于我国长远发展的重要性，一再呼吁增加智力投资，而如果要增加在这方面的财政支出，财政收入占国民收入的比重还得增加到20%以上。因此，20%应是我国财政收入占国民收入比重的最低界限，如果低于20%，连维持“吃饭财政”都会发生困难。

社会主义国家是以公有制经济为基础的，不像建立在私有制基础上的资本主义国家那样把投资作为资本家私人的事情；我国多年以来，发展社会主义经济的担子主要是由政府承担的。经济体制改革中，有不少经济学家提出政府应当逐步退出对盈利性生产企业的投资，主张缩小政府在经济建设方面的职能范围，而随着经济建设担子的减轻，财政收入占国民收入的比重也可以降低。我们认为，这种意见有一定道理，由投资主体一元化转向投资主体多元化是不可逆的趋势。但是，政府只搞不盈利的基础设施投资、不搞盈利性生产企业投资的设想，是很不现实的。改革10年来，中央、地方、部门、企业、集体、个人都成为投资主体，这调动了各方面的积极性，但是资金分散在千家万户，形成投资分散化，各单位资金力量有限，又形成投资规模小型化，本应淘汰的技术落后的小高炉、小炼油厂、小机械厂等大量涌现；投资多集中于高盈利企业，以致加工工业发展过快，基础产业严重滞后。这些状况表明，政府特别是中央政府不能够完全退出生产企业的投资，投资主体多元化之后要有一个带头的、为主的，这只有中央政府才能担当起来。因为中央政府投资可以不受个别企业盈利水平的限制，能够从宏观经济结构合理化的角度出发，对无利、低利和高利企业统一安排投资；由社会投资盲目性造成的产业结构失衡，只有通过中央政府的投资来加以协调，才能推动产业结构优化，改变资源配置效益下降的状况；现代化大企业的建设往往需要几亿、几十亿甚至上百亿元的投资，分散化的社会投资虽然可以通过集资、合资以及股份制等形式把资金集聚起来，但难度很大，由财政来牵头可以变难为易，可以提高规模经济效益。因此，从我国当前的条件看，经济建设仍应当是政府的职权范围，财政不能够退出盈利性生产企业的投资领域。这样，安排财政收入占国民收入的比重便不能只考虑“吃饭财政”，还得考虑经济建设的资金需要。如果要求经济建设支出占财政支出的1/3左右，那么财政收入占国民收入的比重应当维持在30%左右才能满足行使政府职能的要求。

一旦财政收入和政府职能范围不相适应，就会出现收入少、支出多的矛盾。我国从1979年以来出现持续的财政赤字，其深层根源在于“小财政”和“大政府”的矛盾。连年出现财政赤字，说明它并不是某一年度或某项措施失当的结果，而是在于国民收入初次分配中出了问题。财政拮据自然减弱了中央政府进行宏观调控的能力，加大了信贷平衡的压力，成为持续的货币过量发行的源头。由此可见，由于存在“小财政”和“大政府”的矛盾，财政作为“稳定器”的作用便大大削弱了。

三、进行宏观决策要进行所费和所得的比较

在我国之所以会出现“小财政”和“大政府”的矛盾，是因为有不少调动积极性的措施同时也改变了国民收入分配格局，增加了财政困难，需要从宏观决策角度进行所费和所得的比较。

农产品的价格补贴是世界上许多国家都有的，但是补贴的范围以及补贴的规模仍值得探讨。我国为了稳定人民生活，在提高粮食、食油收购价时并不相应提高销售价，在物价普遍上升时稳住“菜篮子”价格，由各级财政提供了大量补贴，其成效已为许多人士所肯定。但是，为此付出的代价是相当大的，补贴金额逐年上升，1989年时已接近财政收入的40%。这就有可能出现：为了避免涨价而给予补贴→因补贴过多而造成财政赤字、增发通货→因流通中货币过多而引起物价上涨→因物价上涨而给予更多的补贴，这样的循环便有可能形成价格补贴陷阱。

减税让利，是在推行经济责任制时调整国家和企业分配关系的重大措施。调整到什么程度？企业的留利水平多高才算合适？怎样才能算企业有了自我改造、自我发展能力？这些概念都带有相当大的弹性。我国在1979年时国营企业留利为86亿元，1980～1985年分别为140多亿元、160多亿元、210多亿元、290多亿元、350多亿元、462亿元。企业留利占实现利润的比例在1979年为12．3%，到1985年已提高为39%，企业与国家的利润分配已经是四六开。如果单纯着眼于企业自身的需要，很可能是把企业的全部利润都留下还嫌不足。但是从分配来讲，还要看到有无实现的可能。在国家财力回旋余地较大的时候，对企业多作些让步未尝不可，由此加速老企业技术改造，从长远说还是有利于财力增长的生财之道。但在国家财政已很拮据的状况下，再要求减税让利削弱国家财力，是不明智的。国家财政集中资金同样也是为了发展经济，产业结构的合理调整还得靠国家的宏观调控和集中的资金分配，如果国家被挤穷了导致经济滑坡，企业留利再多也活不起来。

给外贸进出口以财政支持，包括税收调节等方面的支持，也是世界上许多国家都有的，但支持的范围以及支持的方法仍值得探讨。我们的国内价格和国际市场价格没有联系，属于完全不同的两个价格体系，但基本的规律是农产品、矿产品等初级产品的国内价格低于国际市场价格，出口有利可图；加工工业品国内价格高于国际市场价格，出口亏损。由于农矿等初级产品的增产受客观条件的限制，要扩大出口规模就得发展加工工业品的出口。因此，外贸亏损大小基本上和外贸出口规模成正相关关系，即出口规模达到一定限度后再要扩大出口，亏损便会成倍地累进递增。因此，压缩外贸出口亏损的最简单办法便是减少加工工业品的出口，但由此又会造成出口衰减，外汇收支逆差扩大，要扩大出口又造成财政补贴的急剧上升，形成反复循环。由于在我国出口是为了进口，财政上对出口的亏损补贴实质上是对进口的财政补贴，因此在宏观决策时要把合理的出口规模和合理的进口规模结合起来研究，确定在国家财政承受能力的范围之内。从长远来看，我国不能始终处于资源出口国的地位，发展加工工业品的出口是跻身国际市场的必由之路，因而要努力提高加工工业的技术水平，提高劳动生产率，特别要利用我国工资水平低的优势，发展那些用工较多的产品如服装的出口。还要看到竞争能力差不完全是劳动生产率问题，如因商品包装差、外观差而卖不起价钱，因交货期长而赶不上旺销时机，因信息传递过于烦琐而不能及时拍板成交，因加工工业品的价格包括了商品生产过程的税利而高估了出口换汇成本，在这些方面很有潜力可挖。只要我们能采取有效措施挖掘潜力，扩大进出口贸易便可以少受或不受财政承受能力的限制，甚至可以成为财政建设资金的来源，到那时相互掣肘的制约关系便可以转变成为相互促进的关系。

我国出现连续多年的财政赤字，使得总需求膨胀成为难以治理的顽症，这在相当大程度上不是财政工作问题而是宏观决策问题。在国民收入初次分配中把财政分得的份额压减过多，对财政承担的支出任务压得太重，那么“巧妇难为无米之炊”，财政赤字很难通过通常的财政工作加以消除。这就要求从宏观政策选择的角度重新评价所费与所得，探讨如何改变国民收入分配格局，为克服财政困难、强化财政调控能力，寻找新的出路。

第三节　国家财政支出和用财之道

聚财是为了用财，国家财政收入占国民收入比重大小要和政府职能范围相适应，正是为了满足维持国家机器和行使国家职能的需要。过去的封建国家和资本主义国家，国家职能主要是统治和镇压，国家财政支出主要是用于官吏、法庭、军队、警察等方面的需要；但由此并不等于国家完全没有经济职能，不等于国家财政与经济完全无关，我国历代封建王朝是实行与民休养生息的政策或实行横征暴敛搜刮民财的政策，对于经济的兴衰就有相当重要的影响。古典经济学家曾经设想资产阶级政府仅仅充当“看门人”与“守夜犬”，认为发展经济是私人资本家自己的事情，政府不应当干预，这是因为资本主义的诞生是从封建桎梏的重重束缚下挣脱出来的，这使得当时的先进思想家得出了“政府不管是最大的支持”的判断；这表现为资产阶级议会政治的产生过程，就是代表第三阶级的政治力量为控制政府钱袋而进行的斗争过程，就是要压缩政府支出、实现一个支出最省的“廉价政府”，直至现代，资产阶级政府才转而采取积极干预经济的政策，国家财政的支出范围渐宽，国家财政对经济生活所起的作用远比过去为大。至于从我们社会主义国家来说，由于国家掌握了国民经济命脉，全民所有的国营经济是国民经济的主体，政府不仅是干预经济而且直接承担了发展社会主义经济建设的责任，国家财政收入来自经济而财政资金的使用又对经济运行起着积极的反作用，用之得当，将有利于消除因比例失调而引起的各种短缺现象，促进生产建设和各项事业的顺利发展。

正因为这样，安排国家财政支出要讲究用财之道，注意处理用财中的经济关系。

第一，要正确处理生产性积累和非生产性积累的关系。

对于生产性积累和非生产性积累，人们有各种不同的划分办法。有的把工业、交通运输业、建筑业的建设投资称作生产性投资，除此以外都属于非生产性投资；有的按三次产业的分类方法，认为非生产性投资大体相当于第三产业的投资；有的认为物质生产和直接为物质生产服务的建设，包括工业、建筑业和地质资源勘探、农业、运输邮电、商业和物资供应的建设，都属于生产性积累；至于为满足人民物质和文化生活需要的建设，包括住宅、文化、教育、卫生、城市公用事业和行政管理机关的建设等，才属于非生产性积累。我国现在的统计数字是按后者分类的。但人们在讨论生产性积累和非生产性积累比例失调的论述中，也常常把商业网点不足等，作为忽视非生产性积累的例证。

顾名思义，生产性积累是能够直接提高生产能力的，非生产性积累则不能直接提高生产能力，因此人们往往重前者而轻后者，在投资分配上形成两者比例失调。长期失调的结果，造成大量欠账，造成生产和生活中的种种不便，反过来又影响生产的持续发展。然而非生产性积累比重过大，则又不利于生产建设规模的扩大。因此，必须正确处理两者关系。

在生产性积累中还得正确处理基础产业和加工工业之间的关系。从我国的情况来看，社会主义经济中总量性短缺和结构性短缺交织在一起，并突出表现为结构性短缺，农业、能源、交通、主要原材料工业是薄弱的“瓶颈”产业。要克服薄弱环节，实现结构调整，促使结构优化，合理分配国家财力极其重要。因为社会资金投向往往随投资获利高低而转移，在价格扭曲状况下很难使投资导向合理，即使价格形成机制改变价格基本合理了，生产企业的盈利水平仍然会有所差别，不同行业对于社会投资的吸引力仍然有着差异，单靠市场引导不可能使产业结构合理。而财政资金的投入可以从提高整个国民经济的盈利水平着眼，可以对盈利水平低乃至有政策性亏损的企业进行投资，这对于促使国民经济结构合理化会起到重要作用。在工业中处于领先地位的一些尖端工业，对一国的经济实力和发展前途至关重要，然而却很难有比较理想的利润水平，很难使社会资金投向这些企业，只有利用国家财政资金才能保证这些企业的发展。以上这些都表明，用好财政资金对于协调比例优化结构所能起到的重要性。当然也应该看到，财政分配是对于年度的国民收入的分配，所能决定的是年度国民收入用于各个方面的比例，这种资金流量分配对于已经出现的国民经济畸形发展只能慢慢地加以改变。因此，要使国民经济结构适应需求构成的变化，还需要在资金存量上进行调整，使生产要素能够流动。对此，传统经济体制下采取的措施是由上而下地用行政方法进行关停并转，但这只限于淘汰那些经营有困难的落后企业，对于那些有发展前途的企业所能进行的扶持还很有限。可以设想，如果能够形成资金存量流动的机制，把财政资金的贴息或扶持作为“药引子”，起到的作用可能会更大一些。

第二，要正确处理积累和后备的关系。

国家财政安排的各项经济建设支出如基本建设投资、增拨国营企业流动资金等都属于积累性的支出，而增拨国家物资储备资金则属于后备性的支出。在国民经济发展过程中，往往会出现一些意外情况，或者发生难以预料的严重自然灾害，或是计划安排中主观认识和客观规律不完全一致。这就需要建立后备，以应付意外，减少经济发展中的波动。在我国除了由财政专门拨给国家物资储备资金之外，还有一部分消费资料储备由商品部门承担，由银行以贷款方式供给资金，储备增加表现为商业库存增加和商业流动资金增加，其性质同样属于后备资金。

我国总的说是短缺经济，有时候出现消费品市场销售疲软，是暂时的现象，这时正是建立消费品储备的良好时机，如果收购资金供应不足或者商业企业不愿负担储备资金贷款利息，减少了收购以致影响工业生产，这是不正确的。因此，消费资料储备资金虽然采取银行贷款方式，但是贷款利息理应由财政承担起来，或者给以贴息，或者采用变通方式不影响商业企业留利，然后才有利于商业部门发挥调剂消费资料供需余缺的“蓄水池”作用。(www.chuimin.cn)

后备资金虽然也是积累基金的组成部分，但终究是用于生产建设资金的减少，建立后备虽然从长期看有利于国民经济均衡发展，仍会和当前的生产建设发生矛盾，因而要正确处理两者关系。根据财力可能，适度地逐步地建立后备。

第三，要合理安排固定资产投资和流动资金投资。

企业进行生产，不仅需要有厂房和机器设备的固定资产投资，还需要有原料、材料、燃料以及停留在生产过程中的在制品、半成品等流动资金的占用，这两者的资金周转方式是不一样的，但两者都是再生产所不可缺少的。还有流通过程中所占用的流通资金，人们通常也称作流动资金，同样也为再生产顺畅进行所必需。

正确处理固定资产投资和流动资金占用间的关系，包括两方面的要求。一方面，固定资产投资的增长和生产能力的增长直接联系，压缩流动资金占用，腾出一些资金来用于固定资产投资，对于加速经济发展有重要意义；另一方面，要使现有的生产能力充分发挥作用，必须要有原料、材料、燃料、协作件等源源不断地供应，要求生产和流通顺畅地周而复始地循环，这就要求保证必要的流动资金，否则也会影响生产发展和经济增长。因此，使固定资金和流动资金保持合理的比例，是在安排投资结构时要认真考虑的。我国原来对新增流动资金采取财政和银行分口供应，属于定额流动资金的增加由财政预算拨款，属于超定额流动资金由银行贷款供应，后来由于定额和超定额不易划分，又由于财政资金紧张，改由银行统一供应，但仍要妥善安排，以免企业因为流动资金不足而影响生产能力的发挥。

第四，要合理安排增拨银行信贷基金。

社会主义银行属于国家，其经营的本钱要由国家财政拨，或者列入国家财政支出，或者从银行存贷利息差额的经营结益中抵拨。我国近年来由于信贷资金来源增多，也由于财政资金困难，没有再增拨信贷基金，但这种做法并不正常。当财政收入增长快、有盈余时，应该归还一些银行垫款，或者增拨银行信贷基金，这样做实际上是增强了国家财政实力和回旋余地。

第五，在可能条件下提高社会文教科学事业经费。

现代经济发展的一个重要特点，乃是科学技术越来越成为生产力发展和劳动生产率提高的重要因素。国外有人统计，在20世纪初期，工业劳动生产率提高中有5%～20%靠采用新的科学技术取得，到60年代和70年代则有60%～80%靠采用新的科学技术取得。科技发展能促进产品更新换代，提高产品质量，降低成本，增加收入，对扩大再生产起着越来越大的作用。但是，科技发展又有赖于教育。教育传授科学文化知识，培养人的劳动技能，开发人的智力，造就合格的建设人才，是劳动力再生产的必不可少的一个过程。马克思说：“要改变一般的人的本性，使他获得一定劳动部门的技能和技巧，成为发达的和专门的劳动力，就要有一定的教育或训练，而这就得花费或多或少的商品等价物。劳动力的教育费随着劳动力性质的复杂程度而不同。因此，这种教育费包括在生产劳动力所耗费的价值总和中。”^[9]既然劳动力是生产力中最活跃的因素，用于劳动技能和技巧教育的智力投资，当然是生产的投资。据推算，多数国家由于劳动者教育程度和业务水平的提高，从而使国民收入增长的部分，大约占到总增长额的25%～33%。

正因为这样，认识科学和教育的重要性，把智力开发放到十分重要的地位，是实现经济振兴的必要前提。科学和教育建设所需要的周期长，“十年树木，百年树人”，现在不抓，将来悔之莫及。今后有必要逐年增加文化建设方面的投资，使国民经济和社会发展之间的比例关系逐步协调起来。由于国家财力有限，单靠国家财政拨款发展文化建设势必受到限制，这就要充分调动地方、部门、工矿企业、农村社队和广大群众进行智力投资的积极性，共同努力，较快地改变我国目前的落后状况。

第六，社会保障支出的改进。

人们通常认为社会主义公有制的建立，已经使社会福利和保障成为劳动人民自己的事业，使每一个人都能享有社会的福利，把它提到两种制度优劣的高度；人们还认为国家包得越多越能体现社会主义制度的优越性，从平价供应粮油到住房和公共交通都有补贴，从抚老育幼的福利设施到食堂、浴室、理发以及医疗保健，几乎无一不由各个单位包了下来。但另外一面，却由于不承认社会主义经济中可以出现失业，没有失业救济金制度，这反过来又巩固了“大锅饭”和“铁饭碗”；再就是福利虽多，却并未形成统一的社会保险基金制度，多数是由各个企业、事业单位自己安排，有钱多办，没钱少办，并未把社会保险基金集中到国家预算中形成统一的章法，特别是退休金由各单位自行支付，老职工多的老企业负担很重，企业之间苦乐不均。因此，在经济体制改革过程中也需要对社会保障制度进行改革，以便和砸“大锅饭”、破“铁饭碗”的改革措施相配套，因而实行待业保险金即失业救济金制度，建立统筹统用的社会保险基金制度，是改进财政预算管理的重要内容，是促进社会和经济协调发展的重大措施。

第四节　年度平衡和周期平衡

一、平衡的要求和赤字的现实

在社会主义经济理论和财政理论的阐述中，通常都认为社会主义国家不应当有财政赤字，认为这与社会主义计划经济不相容。但事实上，我国从1950～1990年，41年里发生财政赤字的年度有21年。其中，1950年、1956年、1958～1961年、1967年、1974～1976年，属于有财政赤字的前10个年头；1979～1984年、1986～1990年，属于有财政赤字的后11个年头。当然，如果再作进一步的剖析，正如陈云曾经说过的，求得预算表面上的平衡并不困难，少打上一些就可以“摆平”。有的年度的财政预算收支虽然平衡或有结余，但只是账面上的反映。由于在生产和流通领域中存在着大量的超储积压物资，隐藏的损失十分严重，这些产品从生产单位说税利已经“实现”，国家财政把这些钱拿来分配，便会形成虚收实支。例如在1972年清产核资以后，从1973～1978年仅国营工业企业物资盘亏和损失经清理核销就近60亿元，已经超过1973～1978年的累计财政结余；再者有些支出本来已在财政预算上作了安排，以后为了平衡预算而把它用给了银行。如果再把这些因素核实，出现财政赤字的年头将超过21年。所以，在理论上认为不应当有财政赤字而实际上却是许多年头有赤字，理论和实际不一致，这是不容讳言的事实，也正是反复出现总需求膨胀和导致经济周期波动的重要原因。

在这里需要指出的是，我国在1978年以前的10个年头和以后的11个年头出现过财政赤字，这两段财政赤字的性质和对待财政赤字的政策不一样。在1978年以前，财政收支差额的情况如下：

表14-1

从表14-1可以看到，前29年里有19个年头财政收支有盈余，其中，盈余超过3%的只有5个年头，盈余在1%～3%的有6个年头，盈余在1%以下属于紧张平衡的有8个年头，发生财政赤字虽然有10个年头，但除了1958～1961年财政赤字幅度大、持续时间长之外，其余几年的财政赤字或者占总收入的比重不大，或者不是持续的。所以，那时候的财政预算基本上是一种“紧张的平衡”，有盈余不太多，有赤字也不太大，出现财政支大于收能够很快调整过来，当然也曾出现过1958～1961年那样持续的巨额财政赤字，但那是好大喜功造成的特殊例外。

1979年以后，财政收支差额的情况如表14-2所示。

表14-2

从表14-2可以看到，后12年里有11个年头财政收支都发生赤字，而1985年虽然从账面上看有盈余21．6亿元，如果不把债务列作收入，实际上也有赤字，所以后一阶段的财政预算属于“持续的不平衡”，这是前期所未见的。1979年和1980年财政赤字超过百亿元，赤字占财政收入的比重超过10%，1981年以后因为举借外债和发行国库券而减少了赤字，如果不把债务列作收入，则赤字数额和所占比重并无太大下降。这种状况完全不同于前29年，说明后期和前期的决策思路及运用方式截然不同。

二、年度平衡和周期平衡

自古至今的财政理论都强调财政预算要平衡。财政预算无非是收和支两个方面，国家通过税收和企业上交利润等渠道聚集财政资金，又通过行政、国防、科研、文教卫生事业以及经济建设等渠道分配财政资金。财政收入和支出是统一的，有收才有支，多收才能多支，财政收入是财政支出的基础；而合理安排财政支出，促进经济发展，又为财政收入的增长创造了条件。财政收支之间又有着矛盾，不论生产力发达到什么水平，各个年度所能提供的财政收入总是有限的，而国家建设要发展，人民生活要提高，旧的需要满足后又会在新的基础上提出更高的需要，需要没有止境。有限的财政收入往往难以满足各方面对财政支出的要求，所以，客观上总是存在着突破财政收入框框、造成支大于收的财政赤字的压力。

正因为需要和可能之间总存在着矛盾，要实现财政收支平衡，便得量入为出，根据国家财力可能，正确对待各方面的需要。如果只讲需要，不考虑可能，不仅在经济基础差、财力弱时，财政收支难以平衡；而且在经济形势很好，财政收入增长时，财政收支仍然难以平衡。所以，量力而行，不打赤字，是安排财政收支的一条重要原则。

对于财政收支平衡，我国过去强调的是年度平衡。由于原来实行统收统支的财政体制，国营企业所实现的社会纯收入基本上集中于财政，归企业自己掌握的暂时不用的自有资金为数很少；行政、事业单位在银行的存款是暂时周转性的，年终结余要上缴或者抵充拨款，并没有长期储存的自有资金；农民和职工的收入水平低，吃用之后，余款不多，城乡储蓄存款增长缓慢。那时候信贷资金来源往往不敷增加贷款发放的需要，信贷差额要由财政来给以弥补，从而使得财政成了调节社会需求的总口子。哪一年度财政有赤字，便意味着哪一年度社会总需求超过了总供给。所以，那时候强调财政收支必须做到年度平衡有其道理，当然，那时候也曾多次出现过有的年度财政有赤字，有的年度财政有盈余，在实践中似乎是周期平衡。但那时往往是经济上升时搞赤字推波助澜，经济下降时搞结余强化萎缩，加剧了总需求膨胀和紧缩的波动，后果并不好。

1979年以后情况变了，企业有了归自己支配的各种基金，行政事业单位有了自己的“小钱柜”，预算外资金逐年增长，大量预算外资金并非当年统统花完，它的收大于支的余额扩大了银行信贷资金来源；与此同时，随着农民和职工货币收入迅速增长，吃用之后的余款日多，城乡居民储蓄存款猛增。所有这些，使银行聚集社会资金的力量明显增大。这时候，财政已不再是调节社会需求的总口子。财政出了赤字，如果能在银行信贷方面卡住口子，仍不会使社会总需求大于总供给。也正因为这样，财政收支安排从年度平衡转向周期平衡就有了较过去便利的条件。

所谓周期平衡，是指农业丰收经济上升的年度财政收支可以有点盈余，留些后备，农业歉收经济下降的年度财政收支可以有点赤字，动用些后备。而从1956年或者1978年的一段时期来看，财政收支仍是平衡的。应该指出，这里讲的周期平衡，是把财政当作实行反周期对策的政策手段来运用，目的在于经济增长较快时留点后手熨平高峰，到了经济增长缓慢或停滞时便可以动用后备拉起低谷，这和过去实际生活中出现的赤字和盈余周期的波动方向是相反的。所以，周期平衡理论并不是对前29年实践的承认，而是对过去运用不当的纠正。

三、周期平衡理论并不是不要平衡

财政平衡理论从年度平衡转向周期平衡，其目的是为了更好地和银行信贷资金的运用相配合，实行反周期对策，平缓经济波动幅度，实现稳定增长。周期平衡绝不意味着财政收支可以长期不平衡，绝不意味着可以长期搞赤字财政。如果不仅在经济增长速度减缓使财政收入相对下降时搞点赤字，而且在经济上升财政收入旺盛时也搞赤字，年年都搞赤字，势必助长只问需要、不顾可能的倾向，给经济过热再添上把火，加剧经济发展的波动，就谈不上是反周期对策的运用了。

财政收支长期不平衡，长期有赤字，势必年年向银行透支，年年举债发行债券，这样就会把银行的底子挤空，也会使国家的债务包袱越背越重。我国从1979年以来连年出现财政赤字，到1987年底向银行透支借款已达515亿元，再加上1988年和1989年的透支借款，估计总额将在650亿元～700亿元之间，这正是银行信贷资金紧张不得不多发票子的一个重要原因，它反映了“基建挤财政、财政挤银行、银行发票子”的客观联系，也表明了不能够长期打财政赤字。尽管我国目前还有这样那样的困难，一时还消灭不了财政赤字，但饮鸩止渴，绝非长久之策。从长远看，还得在今后经济上升、经济效益提高、财政收入增加时卡紧支出，搞点盈余，恢复周期平衡。到那时，财政作为反周期的政策手段，其调控能力也会随之而增强。

组织财政收支平衡的常用办法，是财政状况紧张时砍基本建设投资，财政收入增长时扩大基建规模，把基本建设投资当作是可以任意上下的调节器。这种认识和做法是不妥当的。基本建设投资规模膨胀，固然会造成物资供应紧张和建设挤生产的不正常状况，但是建设规模压得过小，也会引起建筑、建材、机械等部门的生产和上缴税利下降，反过来对经济稳定和财政收入也是不利的。从中国经济发展的周期来考察，维持合理的稳定增长的基建规模可以缩小波动中高峰和低谷的差距，所以在财政收入增长时顶得住各方面要求扩大基建规模的压力，在财政收入下降时能维持一定规模的基建，通过财政调节总需求进而调节宏观经济运行，这种做法可能更有利于经济的稳定增长。

社会总需求和社会总供给之间既可以在低需求和低供给的低水平基础上相互适应，又可以在保持适度的高需求，从而保持高供给的高水平基础上相互适应。我国在20世纪60年代进行的经济调整，把基本建设规模砍到只略大于国营企业的基本折旧基金，动员2000万职工退职回到农村，采取严峻措施把过分膨胀的需求压了下来，而生产下降，经济萧条，是属于在低水平基础上使总需求和总供给相适应的做法。这一做法历来被认为是经济调整的成功经验，评价很高。但实际上还可以有别的做法提供选择，特别是80年代和90年代进行经济调整已不可能把职工退回农村，相反还要求在经济调整过程中能够吸收城镇青年就业并推动农村人口逐步从农业劳动向非农业劳动转移，从而要求在经济调整过程中既要消除过热又能保持一定的增长速度，这也就是要求在高水平基础上组织总需求和总供给的相互适应。实现这一目标的难度是相当大的，它对宏观经济管理提出了更高的要求。怎样来组织财政收支平衡，需要从它对整个国民经济的影响来全面考察。在这里要讲清的是，我们并不主张搞财政赤字，并不提倡“财政赤字无害论”；但是，我们认为财政赤字已经是当前经济生活中的现实，能不能在短期内消灭财政赤字要看它对经济生活的影响。如果一时还消灭不了，那么就不必过分拘泥于年度平衡，而要从周期平衡着眼，在经济增长从而财政收入增长较快时，能够顶住各方面要求增加财政支出的压力，搞些结余，或者归还过去年度因财政赤字而向银行透支的欠款，或者留充后备。这就是说，在一个周期内的各个年度，财政收支可以有结余，也可以有点赤字，其目标是保持经济的稳定增长，是保持高水平基础上的总需求和总供给的相互适应。以此为目标，难度相当大，比机械地要求保持年度财政收支平衡要困难得多，这是宏观经济管理中一项高超的艺术，必须审时度势，审慎而妥善地加以运用。

着眼于周期平衡，不仅可以使财政收支政策更好地和银行信贷资金的运用相配合，也可以更好地和外汇收支变动相配合。例如，我国在1985年工业生产增长17．7%，财政收入增长24．3%，然而这在一定程度上是大量动用外汇储备从国外进口生产资料和组装散件取得的结果。这一年进出口逆差148．9亿美元，比上年同期增长近12倍，显然，这种增长速度是难以为继的。1985年的财政支出理应卡得紧些，免得加大基数造成以后年度安排财政支出的被动，当时没有着眼于周期平衡而扩大财政支出是一失误。与此相反，1989年进出口顺差近70亿美元，由此必然会影响工业生产和财政收入的增长，当年财政赤字虽然达到90亿元，较上年有所增加，但由于外汇顺差要占用一定的资金，从财政、信贷、外汇、物资的综合平衡来看，反而比1985年合理。财政、信贷、外汇收支所安排的虽然不是社会货币购买力总额，但是由此形成的集中资金和分配资金的过程，调节着整个社会货币购买力的量的增减，使之互相衔接协调，正是使社会需求总额和供给总额相适应、使国民经济稳定协调持续增长所要求的。

第五节　编制复式预算和利用债务调节

一、根据政府的两种职能编制政府经费预算和经济建设预算

把财政作为反周期的政策手段，用以消除社会主义经济体制下不断滋生的短缺现象，用以平缓经济发展的周期波动，需要以周期平衡理论取代年度平衡理论；同时，也需要改进财政分配格局和预算平衡方法，改变财政不稳定的被动局面。财政不稳定是经济不稳定的重要原因，中央财政陷入“谷底”使调控能力减弱是中央财政对宏观经济运行处于被动状态的重要原因。不断减税让利使财政收入占国民收入的比重过分下降，不断向地方财政让利使中央财政收入过分下降，其出发点是调动企业和地方的积极性，但搞得过头却走到了反面。因此，要根据事权和财权相适应的原则，使财政分配格局和政府的经济职能范围相适应，逐步改变被动局面，恢复和增强财政特别是中央政府的财政调控能力。

传统经济体制下反映统收统支的国家预算编制方法，是政府经费收支预算和经济建设预算混在一起，中央政府预算和地方政府预算混在一起，经常性收入和临时性的举债收入混在一起。这种笼统的、简单的预算编制方法，往往会掩盖一些事实上已经存在的矛盾，糊弄了别人，也唬弄了自己，不利于有效地进行宏观调控，不利于稳定经济。因此，有必要实行复式预算，按照财政收入和支出的不同性质，分别编制政府经费收支预算、资产收支预算、融资收支预算、社会保险基金收支预算。这也就是要把“吃饭财政”和“建设财政”区分开来，按照它们的不同性质实行不同的管理准则。

政府经费预算分为中央级预算和地方预算，各自向各级人民代表大会负责。中央级政府经费预算的开支范围，主要包括维持国家行政、国防、教育、外交、治安等政府基本职能的开支；维护经济秩序如工商管理、商品检验、审计等方面的开支；全国性的交通、通信等基础设施建设和环境保护开支；政府提供的科学技术、信息等服务的开支。地方政府经费预算的开支范围，主要包括维持地方范围内的行政、教育、卫生、治安等政府基本职能的开支；地区性公用事业和环境保护开支；城市建设和住宅建设开支；地区内土地开发开支。上述经费预算在性质上属于“吃饭财政”，是经常性的支出，它必须由经常性的收入主要是税收收入来保证，绝对不能够搞赤字预算，仍旧要坚持年度平衡，才能把它放在经常的、稳固的、可靠的基础上，周期平衡理论对它是不适用的。

资产收支预算在性质上属于“建设财政”，考虑到随着经济体制改革的进展，将逐步缩小国家直接投资的范围和领域。政府投资主要是进行政策性融通，促进新兴产业的发展，促进产业结构的合理化，政府对投资的管理，要从直接的“立项分钱”转到以控制投资总规模、调整投资结构为中心的间接调控，而独立编制资产收支预算正有利于这一转变。国家资产收支反映国有资产“家底”的增减变化。从年度预算来说，国家预算基金提供的投资是当年的收入，拨付给国家直接投资的项目和划转给融资预算的资金是当年的支出，支大于收的部分可以通过发行国家债券和筹借外债弥补，但不能用向银行透支的办法搞建设。这样，才有利于抑制扩张冲动和过热倾向，避免出现总需求膨胀。

融资收支预算反映国家和充当投资主体的控股公司以及企业集团之间的资金往来关系，它必须本着“有多少钱办多少事”的原则，不能出现赤字，从而把政策性融资放在国力所允许的基础上。

社会保险基金收支预算是改变传统经济体制下社会保险都由国家财政包下来的重大措施，随着社会保险费制度的建立，逐步形成社会保险基金。由于在经济上升时期社会保险费都是收大于支，这又形成了后备基金的一项资金来源。由于收大于支的社会保险基金结余不形成需求，正是实现“总供给略大于总需求”，从而保证经济稳定增长的一个重要方面。

二、国家信用形式的利用

组织财政预算的周期平衡和编制复式预算，涉及如何利用发行债券这种国家信用形式的问题。80年代初我们冲破了“既无内债又无外债”的禁区，利用国家信用的形式来为社会主义经济建设服务。除了举借外债之外，也发行了国库券形式的内债。这样，在弥补财政赤字时，就有了向银行透支和举债两种不同的形式。实际上，向银行透支只能作为临时性的弥补手段，长期这样做就有可能消耗掉银行的全部资产，使银行徒有其名，成为“皮包公司”。而举债也只能作为临时性的调剂手段，不宜作为经常性的收入来源。当发生农业歉收以及国际贸易关系的突然变化而暂时影响财政收入时，可以不急于变动国民收入分配比例，在有财政赤字时发行债券，待财政收大于支有盈余时再通过各种渠道收回债券，有借有还，债务便不至于累积起来。如果遇到的财政困难是长期的，那就要从改变国民收入分配比例来取得经常性的收入来源，或者从减少财政承担的义务来平衡收支，而不宜于把内债作为经常性的收入来源。

内债是一种国家信用，它与银行信用的区别在于：银行信用是资金融通调剂的媒介，一手借进，一手贷出，还本付息是由营运这笔资金的单位承担的，它不怕存贷业务的扩大。国家财政举办的内债则不然，它对债权人要承担到期还本付息的义务，而对资金使用者则是无偿拨付的，因而举债规模必须限于财政负担能力。拿年息10%、发行期为5年的国库券来说，5年后本息合计就达到发售债券额的150%，这样滚雪球式地滚下去，若干年后便会成为财政的沉重负担。所以，把举债作为经常性收入来源的做法是不可取的。

我国从1979年开始举借外债，从1981年开始发售国库券举借内债，债务收入占当年财政收入的比重1979年为3．2%，1987年上升到7．1%。举债在初期是只借入，不需要还出，确实是缓解了当时的财政困难。但是经过一段时间，开始还本付息，债务收入和债务支出同时发生，如1987年我国债务支出已达79．9亿元，相当于该年债务收入165．8亿元的48%；预计到1990年后将进入还债高峰，债务支出将上升到200亿元左右，从而有可能超过债务收入，将会成为沉重的债务负担。如果这笔债务要靠财政收入增长来归还，按1979～1987年各项国民经济综合指数与国内财政纯收入增长的相关系数来推算，大体上社会总产值每增长1%，国内财政纯收入增长10．9亿元；工农业总产值每增长1%，增加财政收入11．1亿元，国民生产总值每增长1%，增加财政收入12．63亿元，国民收入每增长1%，增加财政收入13．08亿元，那么要偿还150亿元的债务，则社会总产值便要增长13．67%和18．35%，工农业总产值要增长13．51%和18．02%，国民生产总值要增长11．97%和15．96%，国民收入要增长11．47%和15．29%。这种增长速度比近9年来的实际平均增长速度要高出3～5个百分点。显然净偿还150亿元的债务都很少可能。因此，从内债来说，不得不采取“借新债还旧债”的办法，或者索性采取更换债券延长还款期的办法，以渡难关。但外债能否作出延期偿债的安排，还需要经过债权国和债务国双边与多边的协商，主动权并非操之在我，如果真正遇到20世纪60年代初那样的逼债，那就不得不以积极认真的姿态迎接还债高峰和重重困难的到来了。

总之，举债这种国家信用形式是调剂财政余缺的手段，是可以加以运用的。但借债要还，还本后得付息，这就不能把举债作为正常的财政收入，不能把它用于经常性的财政支出。在实行复式预算之后，经费预算即“吃饭财政”不能够由债务收入来弥补亏缺；只有把债款用于生产建设性项目，采取转贷方式，建立偿债基金，还债才有保证。而从组织财政预算的周期平衡来说，当经济上升财政收入充裕时，要作出只还旧债、不借新债的安排，把债务总额减下来，由此形成的债务收缩对于过旺的总需求也会产生某种约束；反过来，当经济萎缩财政收入下降时，可以举债扩大政府开支，从而扩大需求以刺激经济。可见，只有对债务作借大于还及还大于借的安排，调剂丰歉，才能在经济发展过程中平缓波动，促进经济的稳定增长。

【注释】

[1]邓小平：《财政工作的六条方针（1954年1月13日）》，《邓小平文选（1938—1965年）》，人民出版社1989年版，第184页。

[2]邓小平：《财政工作的六条方针（1954年1月13日）》，《邓小平文选（1938—1965年）》，人民出版社1989年版，第184页。

[3]同①，第185页。

[4]邓小平：《财政工作的六条方针（1954年1月13日）》，《邓小平文选（1938—1965年）》，人民出版社1989年版，第184～185页。

[6]《苏联改革大思路》，沈阳出版社1989年版，第110页。

[7]参见《中国统计年鉴》（1989），中国统计出版社1989年版，第942页。

[8]同②。

[9]马克思：《资本论》第1卷，《马克思恩格斯全集》第23卷，第195页。