政策目标的选择和配组原则

第八章　政策目标的选择和配组

第一节　体制和政策的关系——体制中的不稳定因素能通过政策克服吗？

一、体制说、自然发展说、政策说

在上篇中，我们探讨了社会主义经济中不宽松现实的根源，并且着重探讨了在我国双重体制并存条件下短缺和通货膨胀特殊的形成根源和表现形式。长期以来，人们对传统政治经济学宣扬的计划万能论总存在着疑问，书本认为当生产资料公有制取代私有制之后，便可以消除经济的周期波动和经济危机，而实际生活中表现为因需求不足而造成的销售危机是消失了，但周期波动仍反复出现，这就不得不去探索为什么会一再出现经济发展过热和一再被迫进行调整？这种现象为什么不仅发生在中国，而且也发生在别的社会主义国家？各派经济学家共同认真探索研究，逐渐对引起经济波动的总需求膨胀及由此引起的供需失衡现象有了较深的认识，对于社会主义经济体制中的缺憾看得更清楚，经济体制改革的着重点也更加明朗。

但是，由此又产生了在社会主义经济体制改革完成之前无法克服总需求膨胀的观点。这种观点认为，既然短缺是一种体制现象，则“在经济体制尚未发生根本变革之前，这些现象是不可能得到根治的，至少从长期趋势上看是如此”。“即使在现行体制中，通过猛烈的紧缩仍然可以在短期内制造出一个总供给大于总需求的局面。但是，经济体制改革显然不是一次性行动或一组行动，而是完整的、相当长的历史过程。在这个过程中，依靠紧缩取得的短期效应到底能够解决多少问题，这的确使人感到疑虑。”^[1]“总需求膨胀的起因可能不是或主要不是改革上的失误，而是经济体制本身缺少内在的约束力；不是或主要不是宏观指导思想出现偏差，而是微观基础的构造不合理。”^[2]这种观点认为，在经济体制改革完成之前无法克服软预算约束和“投资饥渴症”，因而也无法消除短缺；需求略小于供给的买方市场或者总供需大体协调的相对宽松环境，只能在经济体制改革完成后才会出现；我国近几年里出现的国民收入超分配和通货膨胀现象并不是宏观决策失误，而是不可避免的体制现象，在经济体制改革完成之前谈论宽松环境是一种不切实际的空论。这可以称之为体制说。

还有些同志则更进一步，认为经济的线性增长只不过是形而上学的虚构，经济波动才是经济运动唯一可能的时间有序形式，因而经济增长波动是超越经济体制和经济发展阶段的普遍现象。认为通过经济波动，经济系统自身能够消除失衡，从而是一种创生的建设性因素。这些同志由此出发，认为不应实行逆风向而动的反周期政策，而应倡导系统的自我组织，自我协调，不是平息风波，熨平周期，而应当是冲浪，驾驶波浪。^[3]按照这些同志的观点，不仅政策说即通过国家的宏观调控熨平周期是多余的，连体制说即通过经济体制改革消除短缺产生的根源也成为多余的了。这种观点可以称作自然发展说。

前两种观点都是不赞成国家干预经济的，认为国家通过经济政策干预经济活动是无效的，或者只能在短期内起作用。与此相反，另一些同志则认为，经济波动终究是经济运行均衡状态的某种程度的偏离，是经济过程中的失衡，由此会造成经济运行的阻滞与破坏，终究是一种消极的东西。认为尽管周期波动是不可避免的，但通过国家的经济政策还是有可能降低周期波动的幅度，减轻经济波动的危害。迄今为止，世界各国经济学界对经济周期的研究都在于找出一种有效的反周期政策，各种周期理论的终极都属于反周期理论。那种短缺不能克服的观点，那种经济系统通过自身波动能够实现稳定与有序的观点，实际上是认为市场机制这只“看不见的手”是万能的，即总量失衡和结构失衡只能听凭市场去自我调整。这种用现代经济学术语掩盖下的极端经济自由主义观点，是不可取的。先不讲别的，由市场机制自动恢复均衡要付出财富毁灭和资源巨大浪费的代价，这是任何一个经济理论工作者都懂得的经济常识，因而研究经济波动应当探讨如何熨平高峰、拉起低谷，而不是任其自然发展。反周期不应当是临时的应急措施，而应当是长期的方针。这就在于发挥国家经济作用实行合理的经济政策。本书是主张这种政策说的。

二、不同的政策目标和政策措施会带来不同的结果

在处于20世纪80年代末期的我国经济理论界，体制说是比较热门的论点。社会主义国家之所以一再发生经济过热和供给短缺，以后又不得不进行调整，形成过热→调整→过热的频繁交替，出现周期的经济波动，都被认为是一种不可避免的体制现象。但是，进一步从实践来作考察比较，便会看到单纯用经济体制中行为机制作解释，说明不了现实经济生活中的复杂现象。

资本主义经济体制内蕴含着有效需求不足的内在机制，这使得许多国家频繁地发生销售危机，价格下跌，生产下降。然而在第二次世界大战后，困扰着各个资本主义国家政府的，却是总需求膨胀所造成的需求过旺、货币过多、物价上升。而且同是资本主义国家，联邦德国的经济增长最为平稳，通货膨胀率也最低，即使在经济高速增长时期（1950～1970年），国民生产总值的年平均增长率也只是6%，超过9%的只有2年，1950～1986年的国民生产总值的年均增长率为4．4%。这种平稳的增长使得因需求过旺而形成的通货膨胀率也是最低的。1965～1980年的通货膨胀率为5．2%，1980～1986年为3．0%。而美、英、法、意等国的经济波动较大，通货膨胀率也较高。以1970年的零售物价为100，到1982年时，联邦德国的零售物价指数为183，英国为438，美国为248，法国为318，意大利为514。也就在这段时间里，同属资本主义制度而尚处在发展中阶段的土耳其的价格指数为2831，秘鲁为4068。^[4]显而易见，需求不足型的资本主义经济中会出现需求过旺、货币过多性质的通货膨胀，而且通货膨胀幅度有很大差别，这就不能用体制因素来说明，只能用不同国家实行不同政策的结果方能解释清楚。

再从社会主义国家来看，社会主义经济体制中蕴含着需求过旺的内在机制，但在不同国家里它的表现也是不一样的。有的国家经济增长比较平稳，进入20世纪80年代以来，虽然也有起伏波动，虽然因短缺而存在着排队和等待等抑制性通货膨胀，从物价看还是比较平稳的。有的国家如南斯拉夫等则不一样，它们在20世纪60年代后期和70年代初曾经出现过经济的高速增长，此后便出现起伏波动，进入80年代多次出现零增长和负增长，而物价则持续上升，以1980年为100，匈牙利在1987年的价格指数达到159，波兰达到586；南斯拉夫在1986年便达到1312，在1988年和1989年仍旧是三位数的年通货膨胀率。①显而易见，对于这种区别也不能够简单地用体制因素来说明，只有分析它们所实行的不同政策才能够解释。

其实，作为一个中国人，年龄较大的人都有着自己亲身经历过的体会。旧中国是有效需求不足的经济制度，然而在1937～1949年的12年里却一直是需求过旺，通货膨胀率居高不下。以1936年为基期，1946年底旧法币膨胀指数为364800，而上海批发物价指数达到582000；到1947年旧法币膨胀指数为2358800，而上海批发物价指数达到8550900；到了1948年8月发行金圆券以后，经过一段短暂的限价时期，由于发行激增，物价便如河堤溃决，迅猛上升；到1949年5月通货增发1400亿倍，而上海的批发物价上涨368600倍，物价上涨幅度比通货增长幅度高出250多倍。②新中国建立以后，在1950年实行了统一财政经济工作的重大措施，通过增收节支，压缩需求，很快就把持续12年之久的恶性通货膨胀平抑了下来，在通货物价基本稳定的基础上恢复了国民经济。为什么旧中国在有效需求不足的经济体制下却出现需求过旺和通货膨胀？为什么新中国在有效需求过旺的经济体制下却能够压缩需求和稳定物价？提出这个问题，单纯用体制说来解释就讲不清楚了。然而中国人都清楚，这是因为实行了不同的经济政策。

类似的事例在许多国家都可以找到。英国在工党政府执政期间采取扩大政府支出以刺激经济发展的政策，高投资和高福利并举，导致经济增长起伏波动和两位数的通货膨胀；保守党的撒切尔夫人上台后，反其道而行之，宁肯付出经济衰退和失业率上升的代价也要紧缩政府支出，结果后来是经济稳定了，通货膨胀率也降到一位数。美国在20世纪70年代通货膨胀率达到两位数，1981年里根出任总统时困难还不小，他实行了供应学派的政策建议，减少国家对经济的刺激，并且通过联邦储备银行在经济增长率上升时紧缩银根，不惜牺牲经济增长来换取低通货膨胀率，结果1981～1986年美国国内生产总值年均增长率仅为2%，年平均通货膨胀为4.4%。这些便是同一经济体制下实行不同政策取得不同结果的例子。

三、体制和政策的辩证关系

上面通过各种事例，论证了不论在社会主义国家还是在资本主义国家里，经济运行都由国家的经济政策加以调节，出现稳定增长或者起伏波动、物价稳定或者通货膨胀的不同结果，是因为实行了不同的经济政策。这样进行论证，是不是否定了经济体制中蕴含的有效需求过旺或者有效需求不足的内在机制呢？是不是否定了批评社会主义传统经济体制的缺陷和社会主义经济体制改革的必要性呢？

事情当然不是这样的。当我们说体制中蕴含的不稳定因素可以通过经济政策的调节而实现稳定增长时，并不等于说体制中的内在机制消失了。所以，当我们把本应致力于长期稳定的经济政策当作短期的调整治理政策来运用时，就会出现一而再、再而三的反复，片面追求高速度倾向的暂时停歇并不意味着它已被彻底克服，经济体制的内在机理总是使扩张冲动在压抑后又出现猛烈的反弹。所以，肯定政策说并不意味着就否定了体制说，而是需要全面地认识体制和政策之间的辩证关系。经济体制中蕴含的不稳定因素可以通过经济政策加以调节，但经济体制中的不稳定因素并未消失，一有机会它仍会表现出来。

所以，肯定经济政策的作用不等于回到计划万能论。有的经济政策使社会总供需得到协调，有的经济政策反而会扩大总供需的缺口。这说明并不是任何一种经济政策都能够弥补经济体制内在的不稳定因素，因而需要寻求正确的经济政策。而正确的经济政策并不是天生的，生什么病吃什么药，药方需要根据病情而变化，也就没有什么包治百病的万应灵丹了。

四、对经济政策的理论研究

对经济政策的理论研究，是探讨国家如何发挥其经济作用的一门科学。古典经济学只讨论经济自身运行的规律，国家只作为外在于经济运行的一种力量来认识。因为当时经济所处的发展阶段，正是强烈要求冲破封建等级制度和封建关系对于个人的束缚，要求经济自由和反对国家对经济活动的干预。直到自由资本主义时代在频繁的经济危机侵袭下结束，国家才逐渐介入经济生活。起初国家的经济作用还很有限，以后介入范围越广，经济政策的威力越大，国家再也不是外在于经济的一种力量。凯恩斯经济学以及以后的宏观经济学，便把国家如何干预经济作为研究的对象。这是因为国家干预经济并不是随便怎样干预都行，不能搞唯意志论，搞主观随意性，而是要把国民经济作为一个整体，分析它运行的总的规律，了解总就业量、总供给量、总需求量等各个总量间的相互关系，从某一总量的变化如何引起另一总量的变化中寻找其规律性，研究有关全局的各个总量间的内在联系，为经济政策的制定提供理论上的支持。然后，才有利于选择政策目标，其中包括：如何正确地预测经济发展趋势，选择适度的经济增长率；如何使经济增长速度与经济发展战略的转换相适应，如何在适度经济增长基础上提高经济效益，如何处理经济适度增长、适度投资、适度提高生活水平以及保持物价稳定之间的关系。为了实现经济政策目标，需要采取哪些政策手段，怎样运用财政、税收、信贷、利率、汇率、工资等调控杠杆。这就是说，宏观经济学正是国家有效地干预经济的一门科学，而不同的宏观经济学派理论也正反映了不同的经济政策主张。

在当今世界上，不论是社会主义国家，还是资本主义国家，都要介入经济生活，都要实行某种经济政策，这是因为它们面对的都是社会化大生产这个共性。自从机器大工业问世后的200多年里创造的生产力，远远超过自有人类以来若干世纪创造的生产力。高度发达的生产力和社会分工，使生产社会化的程度越来越高。即使在资本主义私有制经济里，社会化也是生产力发展的宏观要求，“猛烈增长着的生产力对它的资本属性的这种反抗，要求承认它的社会本性的这种日益增长的必要性，迫使资本家阶级本身在资本关系内部一切可能的限度内，越来越把生产力当做社会生产力看待。”^[5]至于在社会主义公有制经济中，生产组织的社会化更是不容置疑的事情。这样，国家介入经济生活便都是作为社会的代表来协调社会化的大生产，使社会总需求与总供给以及各项比例趋于协调。

但是，社会主义国家的经济政策和资本主义国家的经济政策又有着各自的个性或差别性。这种差别性表现为：①调节的对象不同。资本主义国家经济政策调节的对象是私有制经济，社会主义国家经济政策调节的对象是公有制经济。②调节的目的不同。资本主义国家经济政策调节的目的是克服因需求不足引起的销售困难，使投资者能获得预期的利润，并由此使失业率维持在较低的水平上；社会主义国家经济政策调节的目的则是克服因需求过旺引起的供给短缺，使经济能够平稳地发展，并由此能获得较高的社会经济效益。③调节的手段不同。资本主义国家是私有制经济，政府不论采取哪种经济政策都只能够采取间接的手段进行调控，除了政府扩大或者缩小财政开支会直接影响到需求增减外，其余如增加或减少税收、提高或降低折旧率、提高或降低利息率、增加或减少货币供给等手段，反映到需求变化都有着一定的时滞，这些政策手段所调节的主要是需求，至于商品的供给以及供需间在构成上的协调则都交给市场去调节。社会主义国家则不然，公有制经济使得政府能够直接控制经济活动，可以通过国家计划直接指导生产和消费。因此，政府的经济政策既包括直接调控，也包括间接调控，调控的手段相对较多；进行直接调控时，调控的时滞相对较短；除了调控需求之外，还可以调控供给及供给的构成，调控的范围较广。

五、经济体制中内生的短缺可以通过国家政策来调节

社会主义的传统经济体制中和改革过程中的双重体制中，存在着产生短缺以及短缺与通货膨胀并存的内在机制，这是我国经济学界中大多数人的共同看法，也存在争论。^[6]但是，对于需求过旺能不能得到抑制，短缺能不能加以消除，通货膨胀势头能不能遏制和克服，则认识颇不一致，这是一个有待深入讨论的课题。

持体制说者认为，经济过热倾向的反复出现，证明了经济体制中内生的扩张冲动造成需求过旺是不可能通过经济政策来遏制的；短时期的紧缩政策虽然能奏效于一时，从长期趋势看则无法克服。科尔内曾指出：“企业的决策者和较高级的经济管理部门经常受到扩张冲动的影响，产生了几乎无法满足的投资饥渴。由于短缺，企业广泛存在着囤积倾向，这是企业部门的需求总是无法满足的主要原因之一。没有对财政或利润方面的考虑来有效地约束企业过分夸张的需求，于是形成了一个恶性循环：短缺→数量冲动→对投入品的需求增加→更加强化的短缺→……”①上述说法被我国经济学界某些同志夸大了，认为经济政策对体制的内在缺陷无能为力，因此只能把希望寄托在经济体制改革完成之后，在此以前只能是短缺经济。

在这里要指出的是，在社会主义传统经济体制下，企业虽然可能产生“几乎无法满足的欲望”，但这种欲望的满足还得靠国家对企业的“父爱”，欲望满足的程度取决于“父爱”的程度。所以，企业的、部门的、地方的扩张冲动能不能由欲望变成现实，最终还是在于国家对此支持或不支持，还是在于政府对经济政策目标的选择。这就是说，经济体制中虽然内生着导致总需求膨胀的机制，这种微观基础的行为特征是经常产生需求过旺的根源，但是把需求过旺的欲望变成现实的有支付能力的需求终究是国家行为，是宏观决策的结果。

对于软预算约束，也要有一个正确的理解。如果把它看作在国家和企业、部门、地方之间的财产关系、利益关系上缺乏一种规范性的约束，企业要扩张，国家要控制，实际的预算约束究竟落在哪一点上，取决于下级和上级之间的讨价还价，因而预算约束的弹性很大，这样的理解是符合实际情况的。如果把软预算看作软到无预算的程度，企业想扩张便能随便扩张，于求于取毫无约束，那就不合乎实际了。从我国的传统经济体制来看，国家对企业管得很紧，卡得很死，那种“年产值上亿元的企业连盖个厕所的权力都没有”的说法虽属夸张，不论大中小型企业历来有自行安排零星基本建设的权力，但企业在扩大生产规模、进行技术改造等方面的权力很小则是事实。企业是一只笼中鸟，企业活动的自由度和预算弹性，终究要受到笼子大小的约束。对某些企业特别是生产经营好、利润额大的骨干企业，是各级政府的“命根子”，预算约束更加要硬些。所以，从我国的实际情况看，对企业的软预算约束和硬预算约束是同时并存的，预算约束的软硬程度是在变动而不是固定的，它最终还是取决于国家，取决于政府。

正唯其如此，那就不能够把因需求过旺而造成短缺看作是与社会主义经济共生的现象。在社会主义经济中，需求过旺终究是国家行为的结果，因而可以通过调整国家行为而加以消除。领导过原捷克斯洛伐克经济体制改革而以后又作了系统理论阐述的奥塔·锡克，坚决主张在社会主义经济中引进市场机制以克服微观不平衡，同时又认为社会主义经济可以通过宏观分配计划实现宏观平衡。^[7]这个观点是很有见地的。离开了国家的支持，微观基础的预算约束总是硬的，因为微观基础的需求终究不能超过它本身的支付能力，使过度需求从可能性变成现实性，终究是国家行为而不是企业行为，只有国家才能够进行国民收入的超分配，只有国家才有能力造成总需求膨胀。因此，社会主义经济中虽然经常出现过度需求，但这终究是政府对政策目标选择的结果，因而也是政府的政策所能够加以调节的；只要政府对政策目标进行理性的选择而抑制非理性的冲动，内在的扩张冲动所引起的短缺压力便可能通过有效的反周期对策而加以消除。

第二节　政策目标多元化以及各项政策目标之间的矛盾

国家在经济运行中进行这样的调节而不进行那样的调节，取决于国家所选定的政策目标；国家如何发挥它的经济作用，表现为国家所实行的经济政策。然而，有的经济政策可以消除震荡，有的经济政策有可能放大震荡，而有的经济政策本来可以消除震荡，但在过分使用之后又会加大震荡，并不是凡属国家经济政策都是天生合理和正确的。从实践中可以看到，不论是资本主义国家还是社会主义国家，都会出现目标选择的失误和经济政策的失误。因此，选择正确的经济政策目标，并且运用各种政策手段来实现这一目标，便成为发挥国家经济作用的极其重要的事情。

一、政府的经济政策目标取决于当时所处的时期中所需要解决的经济问题

不论哪一个国家，政府的经济政策目标都是在不断变化着的。例如凯恩斯所处的时代是经济危机频繁发生的时代，他的《通论》正是在20世纪30年代经济危机后出版的。因此，他着重“说明为什么市场经济的力量不能保证总需求自发成为充分就业所必需的东西。他认为，就业水平是一个变量，充分就业只是一个可能的水平；此外还可能有无数低于充分就业的水平，”^[8]“如果放任自流，那么经济就可能不走向或者达不到充分就业。”^[9]因此，凯恩斯提出的经济政策目标是国家刺激经济以实现充分就业，为此需要运用扩大政府开支以及减税、降低利息率等政策手段。弗里德曼提出现代货币数量说和《自由选择》是通货膨胀困扰着资本主义各国政府的时代，70年代笼罩西欧北美的滞胀阴影，使他因反通货膨胀而获得了1976年的“诺贝尔经济学奖”。弗里德曼认为控制货币流通量对于稳定资本主义经济、控制通货膨胀将起到决定性的作用，所以他提出的政府经济政策目标是控制货币流通的数量。他认为货币最要紧，货币的推动力量是引起产量、就业和物价变化的最主要因素，而货币流通量的变化会引起货币推动力的变化，所以货币当局对货币投放和回笼的管理，是调节经济的重要手段。他认为在每年国民生产总值增长2%左右时，货币发行量的年增长率控制在4%左右，是经济稳定发展的有效保障。凯恩斯和弗里德曼所主张的政府经济政策目标是很不一样的，这当然是因为他们的经济学说不一样，但更重要的是要看到他们所处的时代不一样，面临的经济形势和问题不一样，前者需要反危机，而后者是反通货膨胀，政府的经济政策目标自然不会一样。

在社会主义国家里也是如此，不同的国家在不同的时期里，所处的条件是不会相同的。苏联、东欧国家生产力发展水平比我国高，就是一个差别；苏联、东欧国家劳动力不足而我国劳动力过剩，是又一个差别。我国在前期还没有解决温饱问题而现在正处在从温饱型向小康型过渡的阶段，这是我国自己在不同发展阶段上的差别，因此，政府的经济政策目标就会有种种差别。

新中国建立初期，从旧中国继承了一个烂摊子，百废待举，然而持续多年的通货膨胀是恢复经济的最大障碍，当时把稳定物价作为首要的经济政策目标。进入第一个五年计划时期后，促进经济增长成为最主要的经济政策目标，尽管我国的经济学家都把第一个五年计划时期作为我国经济发展的最好时期，在1953年和1956年也曾两次因为经济增长目标高了而引起经济发展的不稳定，但并未由此吸取教训，1958年的“大跃进”又把经济增长指标大大提高，这便因经济政策目标选择不当而造成重大失误，使我国经济发展遭受严重挫折，不得不转而把调整经济作为经济政策目标。类似的反复有过多次，说明政策目标选择随情况发展而变化，政策目标选择的失误会导致经济工作的失误。

二、政策目标的多元化

政府的经济政策目标确定和政策手段运用，是一种政府的经济行为。由于政府承担着多方面的任务，所以不论哪一个国家的政府，都不会只有单一的政策目标，而会从各个角度提出多种政策目标。当今各个流派的宏观经济学中讨论的政府政策目标，包括了经济增长、充分就业、稳定物价、改善国际收支、收入均等、资源的合理利用和有效配置、经济自由和安全等内容，有的还加进了人口控制、智力投资、技术进步、环境改善、生活质量提高等，有的还加进了产业部门结构合理化和区域生产力布局合理化等。当然，这些政策目标在不同的国家里其涵义是不一样的。

在多元化的政策目标之间，有的是彼此相辅相成，有的则彼此相互抵触，或者有时相辅相成而有时又相互抵触。例如，经济增长目标和很多政策目标是相辅相成的，较高的经济增长率使经济走向繁荣，就可以增加就业量，这在资本主义国家中有利于降低失业率，实现充分就业，在社会主义的我国也有利于吸收城镇待业人员和使农业劳动力向非农产业转移；经济增长既有利于增加政府财政收入，也有利于增加社会各阶层的收入，使人民的生活得到改善；经济增长还有利于扩大出口能力，改善国际收支平衡。反过来，充分就业、国际收支状况改善等又有利于经济增长。所以，在某些经济目标之间存在着相辅相成、相互促进的关系，或者说是正相关关系。

有的经济目标则是相互抵触的，如技术进步和充分就业这两个目标就存在着明显的排斥关系。通过采用新的技术装备以及改善劳动者的技术水平，可以提高劳动生产率，经济增长就不一定要增加劳动力，甚至可以减少劳动力，然而为了维持一定的就业量，往往会放弃采用新技术，或者是采用了新技术而把多余的劳动力仍旧留在企业，得不到技术进步所带来的经济效益。不过，更常见的是本来相辅相成的经济目标，由于把某种目标的期望值定得过高，以致与其他经济目标发生了冲突和排斥。

从我国经济生活的多年实践看，在多元化政策目标的确定上存在着这样一些问题：一是政策目标过多。人们总是尽可能全面而详细地罗列各种经济目标，追求经济增长、充分就业、商品供应充足、价格稳定、经济效益提高、收入公平分配、国际收支平衡、教育发达、科技进步、环境保护、安全生产、住房条件改善、人民生活质量提高等大量的目标，形成百废俱举、百业俱兴。当然，我们不主张搞“单打一”的政策目标，主张要统筹兼顾、综合平衡。但政策目标终究是政府目标，面对存在着矛盾与对立的多种目标，政府能够成功地加以协调的数量是有限的，有一部分势必要交给社会和市场去协调。因此，政策目标数量过多是不利于政府进行政策选择的。二是政策目标的期望值过高。人们不仅追求为数众多的政策目标，而且对每一个政策目标都要求最优的期望值，这就使得政策目标的理想值偏离了它可能实现的实际值，并且使总体政策目标的理想值远远超过了目标水平的可能性边界，这就人为地制造了紧张，特别是由此将使本来存在着对立与矛盾的可以互相替换的政策目标之间的矛盾更趋紧张，削弱了经济系统适应变化要求的能力。三是政策目标优先次序的选择受到政策制定者主观偏好的过分干扰，“长官意志”在政策目标次序优先滞后的选择中处于举足轻重的地位，从而使得目标次序的选择偏离了它们在系统中本应具有的位置，受偏爱的目标占有特殊的权重，由这种特殊偏爱形成的绝对优先往往造成政策目标选择的失当，使得紧张成为经济运行的常态。

三、多元化政策目标之间的矛盾

政府的经济政策目标是多元的，而多元化的政策目标之间不完全是相辅相成的关系，有的还相互抵触排斥，这样便使得政府有时会提出一些自相矛盾的经济政策。

从当今世界来说，不论是社会主义国家、发展中国家，还是资本主义国家，都不同程度地为经济增长和通货膨胀之间的矛盾而苦恼。过多地发行票子造成通货膨胀是一种政府行为，但这决不意味着政府的经济目标就是以通货膨胀去支持高经济增长率，更不会有哪个政府领导人明确宣布实行高通货膨胀政策。事实上，由于政府经济目标的多元化，不少国家的政府追逐经济快速增长或者为了刺激经济以扩大就业，自觉不自觉地走上了通货膨胀之路；但也几乎所有国家的政府都明确宣布要与通货膨胀作斗争，要稳定物价，保持社会的安定。这样，在不少国家里都出现了政府政策既制造通货膨胀又去弥合通货膨胀的自相矛盾的行为，其结果就好像一面挖陷阱一面又在填陷阱那样，在多重经济目标面前来回反复。

政策领导人之所以抵抗不住通货膨胀的诱惑，是因为作为发展中国家的赶超型经济面临着强大的政治压力，它必须以高的经济增长速度来证明能够赶上发达国家，而作为社会主义国家还必须以高的经济增长速度来证明社会主义制度的优越性，这种政治压力在各级领导层中都存在着，形成普遍的扩张冲动。所以，在管住价格的传统经济体制下形成了短缺经济，在价格逐步放开的新体制下出现了通货膨胀，应该说首先是基于强大的、追求高速度的压力而不自觉地作出的选择，这才一而再、再而三地出现急于求成、不量力而行的现象。其次，从经济上说，发展中国家一般都存在着人口压力和劳动力的过剩，而收入水平的低下又往往强化了利益刚性，这样也需要有较高的经济增长速度以提供较多的就业机会，并且使城乡居民收入有较快的增长。然而，发展中国家尚处于资金的初始积累时期，因缺乏资金而制约经济增长是普遍现象，货币过量供给便作为实现资金初始积累以扩大就业的手段往往在两难选择中被选中了。再次，从社会因素说，发展中国家在高收入阶层的示范作用以及直观比较的影响下，社会公众的价值观念在发生变化，利益预期越来越高，从而迫使经济加速发展，以便满足日益提高的利益要求，协调各方面的利益关系。所以，与高经济增长伴生的高通货膨胀固然会造成社会不安定，但如果不能实现有效益的稳定增长而出现发展停滞也同样不能使社会安定，这也使得决策者倾向于选择前者。所以，政府领导人一方面对通货膨胀可能造成的经济不稳定和社会生活不稳定忧心忡忡；另一方面又存在着增发货币以支配更多资源、扩大建设规模的冲动。政府在两难选择中，采取一些自相矛盾的经济政策也就不足为奇了。

政策目标之间的矛盾并不仅仅存在于经济增长和通货膨胀之间。近些年来，我国在追逐高经济增长率的过程中出现了许多始料不及的问题，例如高投入、低产出造成了效益下降，浪费惊人；城市拥挤，交通堵塞；社会分配不公，收入差别悬殊；“寻租”现象泛滥，索贿行贿普遍；生态遭到破坏，环境污染严重；与此同时，教育滞后，文化贬值，道德败坏，人心涣散。所有这些都说明我们为追赶发达国家而把高经济增长率放在首位，为此付出了高昂的代价。从整个社会的角度来透视，生活质量并无大的改善而且某些指标反而下降。面对这些问题，有人说这是发展商品经济必须付出的代价，是从无序到有序的必然过程；说“官倒”或“官僚资本主义”是发展商品经济的第一级助推火箭；说资金初始积累过程中不能避免社会分配不公和两极分化；说资本主义早期发展过程中也曾出现过政治腐败，从而把不合理的事情说成是合理的和不可避免的。但事实上，出现这些现象的重要原因之一，是政策目标选择中的偏颇。

经济增长曾经被看作是最高的目标，是最大的社会福利，是解决所有问题的关键，如今不少人已经认识到这种看法是不全面的，关于高增长的神话在我国已不止一次幻灭了。但把经济增长和社会福利完全看作是负相关关系也未必妥当。例如，经济增长确实加剧了环境污染，然而降低到零增长率或者负增长率也不会停止对环境的破坏，只不过减轻了对环境污染的程度，放慢了对环境污染的速度，因此关键是要把保护环境列入政策目标，为治理环境提供必要的资金，由此而减少对经济增长提供的资金，使经济增长率降低一些，便有可能缓解经济增长和环境污染之间的矛盾。而某些治理环境的措施可以变废为宝，还可以取得资金以推动经济增长，所以两者不完全是负相关关系，这种状况对于其他一些政策目标也同样适用。

在多元化的经济目标下，宏观政策的互相冲突是经常出现的。例如，这些年来一方面不断地减税让利扩大企业的财权，另一方面又因政府财力不足无法承担基础建设的重任而对企业的留利征收能源交通重点建设基金；一方面基于阻挡物价上涨的目标而对粮油肉蛋等商品实行价格补贴，另一方面巨额补贴又扩大了财政赤字造成货币过量发行而推动物价上涨；一方面提高农副产品收购价格以缩小工农产品剪刀差，增加农民收入，调动农民积极性，另一方面又提高销售给农民的农业生产资料价格，把农民刚得到的好处挖走；一方面实行利改税从法律上把国家和企业的分配关系规范化并稳定下来，另一方面又用承包经营责任制的一对一谈判方式对承包基数讨价还价而否定规范化的分配关系，否定利改税；一方面削弱对农业投资造成农业积累下降，另一方面又因农产品供给下降而不得不对农产品提价；一方面强调工资分配要体现按劳分配原则，促进效率提高，另一方面却出现收入分配不公和脑体收入倒挂，从而破坏按劳分配原则。出现这么多的宏观政策之间的矛盾，正是因为在多元化的经济目标面前采取了一事一议、就事议事的决策方式，彼此间没有照顾，以至于治丝益乱，理不胜理。

四、多元化政策目标选择失误的背景

不论是西方经济学家中的自由派，还是社会主义经济学家中的市场派，他们最根本的思想或者最优化的体制选择，就是致力于建立一个功能完善的市场体系，把经济生活中的种种矛盾都交给市场去选择和协调。市场作用的失灵或者失败，应当归罪于不必要的和无效的控制和管理。因此，减少或者消除控制，使市场机制良好地运行，是实现经济正常运行的根本途径。这就是说，他们都有着反对政府干预的共同认识。

他们这种反对政府干预的论点，常常可以从经济政策的失误中找到证据。经济政策是由政府领导人决定的，政府领导人在多元化的政策目标面前，常常不是从经济上合乎规律的宏观要求来正确地进行选择，却会因为政治上的需要而选择某种偏爱的目标，并且提出过高的要求。西方国家里的政治家便经常地会因为讨好选民、争取选票而扩大开支。“总开支是由各个部分构成的，总预算规模的扩大是通过特定开支项目的膨胀反映出来的，其中的每个项目都会造福于一部分选民，政治官僚本身及其拥护者都获得了好处。”^[10]所以，理想的经济政策是很难付诸实施的，经济政策的决定必须在现实世界中作出，而现实世界的种种复杂诱因往往会使决策者离开合理的轨道。

在社会主义国家里，政治目的对于经济政策的影响更加明显。从我国的实践来看，几十年中政策目标的选择对国民经济的扩张与收缩的决策，往往出于种种政治考虑。例如，为了实现某种直接的政治目标，决定扩大投资规模，加快经济发展，要求各级地方和部门提前超额完成国家计划指标，于是生产指标层层加码，投资规模大了再大，正常的经济运动过程便由此而越出了轨道。在这方面的事例是很多人都亲身经历过的。在1958年，我们强调建设速度问题是社会主义革命胜利后的最重要的问题，并提出争取7年赶上英国、15年赶上美国的要求，“多快好省”突出了一个快字，这就在全国范围掀起了“大跃进”的高潮，并由此导致了第二个经济波动周期。1969年，对战争危险估计过于严重，强调“促战备”，以后又提出“要与帝修反争时间、抢速度”的口号，导致1970年和1971年的扩张，成为第四个经济周期的序曲。1977年，提出要把国民经济搞上去，国民经济要有一个全面跃进，结果是抢签进口设备协议、掀起“洋跃进”的高潮。人们总是以为提出赶超的目标和口号可以鼓雄心、激壮志，实际上却是一次次跃进式地把经济增长推向高潮，又一次次地被迫进行调整。

但是，由此并不能够证明，国家放弃干预是最美好的前景，即使是一个功能最完善的市场，也不可能在协调微观经济行为时能够实现宏观的总量上的和谐增长。完全交给市场的任其自然式的经济运行，就会像航行在没有航标的河流上的一只无舵的小船，当它以为被水流带向繁荣时却会在不知什么地方触礁。波兰经济学家布鲁斯虽然主张通过决策权的改革引入市场机制，但仍旧认为社会主义经济运行是可以通过计划调节的，并且认为“相信市场机制的绝对有效性，这是不正确的”。^[11]被视为“市场社会主义”先驱者的波兰经济学家奥斯卡·兰格认为市场机制并未提供充分的基础来求解经济增长和发展问题，特别是“它并不为长期经济计划工作提供足够的基础，为了计划经济发展，长期投资必须从市场机制中提取出来。”^[12]由此可见，我们不能因经济政策和计划有过失误而否定经济政策和计划。

我国是共产党领导的政治体制，党有着强大的政治号召力，提出一个口号便能鼓舞一大群人去为此而拼搏。也正因为这样，提出什么口号便是一个极其重要的问题，是关系到一段时期的政策目标的大问题。从我国的实践来看，由于经济体制内部本来就蕴涵着扩张冲动，再由党提出产值增长的赶超目标和口号，鼓舞全党为之而奋斗，便会推波助澜起到同频震荡的放大作用。总结多年来的经验教训，今后提出动员全党和群众的口号，不宜再包含产值增长的内容，然后才能避免多元化目标中的政策选择失误，使经济政策能够促进经济的稳定与和谐的增长。(www.chuimin.cn)

第三节　政策目标的合理配组和政策手段的协调运用

如前所述，各项宏观政策之间发生的矛盾和抵触，是因为政府有着多元化的经济目标。单独从某一经济目标出发就事论事地制定的宏观经济政策，孤立地看都有道理，合在一起则出现了矛盾，这种矛盾也正是经济目标之间的矛盾。因此，必须系统认识各项经济目标相互之间的关系及彼此的影响，避免孤立地着眼于某种经济目标可能造成的危害。

一、政策目标要合理配组

由于经济政策目标之间有的相辅相成，有的相互矛盾，因此在进行宏观决策时，有必要把一系列经济政策目标排一个先后次序，有的作为主要目标优先保证，有的作为次要目标缓一步解决；对于不同经济目标增长幅度，作出不同的配组，把不同的经济目标协调起来，这是实现各项政策协调配套的前提条件。

在资本主义国家里，由于人们的经济地位不同，往往会对经济政策目标的优先次序和配组有着不同的评价，由此会影响到政府对政策目标的选择。例如，充分就业会引起通货膨胀率上升，而使物价稳定的努力又往往会使失业率上升，会出现充分就业而通货膨胀率为9%、物价稳定而失业率为8%，以及失业率为3%而通货膨胀率为7%、失业率为4%而通货膨胀率为6%等不同的配组。在这时，究竟把就业放在优先地位，还是把稳定物价放在优先地位，两者如何配组比较适宜，由于人们所处地位不同而有不同的判断，意见很难一致，加上对各种经济措施和所采取步骤的认识不同，不同的措施从行动到取得成效又有着时差，这就更加重了人们的意见分歧。不同学派之所以有不同理论并提出不同的政策目标正与此相关。而等到滞胀出现，便使政策目标选择更加困难。“产量和就业量急剧下降与物价急剧上升同时发生的事实，的确是经济学界遭到大挫败的根源。在衰退症像通常那样没有伴随着不断加速的通货膨胀时，经济学家们是有办法对付的，他们也有办法对付经济全力运转时发生的加速的通货膨胀，可是现在他们却无法同时消灭急剧的衰退和急剧的通货膨胀这两个恶魔。”^[13]当低经济增长率伴随的高失业率和高通货膨胀率并存时，靠更换政策目标的先后次序和调整不同配组，已经医治不了滞胀这个癌症，因为在资本主义制度下，资本家尽力获取最大利润是天经地义的事情。实际上处于最优先的目标是保证资本家能获得最大利润，所以竞争和经济合理化制造着失业，购买力的不足又阻碍着经济增长；庞大的政府开支虽然维持了高利润率，但也推动了通货膨胀。这不等于已经走上绝路，国家的经济作用已经到了尽头而无能为力了。当政府明白必须用壮士断腕的做法让资本家也做出某些牺牲时，下决心把高通货膨胀率压下来，终于在20世纪70年代末80年代初摆脱了滞胀困境。显然，这时期的政策目标次序是把降低通货膨胀率、稳定经济放在首位了。

社会主义公有制的建立，消除了生产资料私人占有和生产社会化的矛盾，这就有可能在经济发展过程中，把一系列政策目标统一起来。但社会主义国家能够实现经济发展多目标的统一，不等于不需要正确处理不同经济目标之间的关系，更不是说可以搞唯意志论，在经济目标上任意提高期望值。我国是一个发展中国家，许多方面比较落后，百业待兴，因而在单独讨论某项经济目标时，往往会提出过高的期望目标。作为赶超经济总希望增长速度快了还要再快，却很少考虑是否超越了资源可能；对于建设规模总希望大些快些，过于庞大时也很难压下来，至于由此是否会造成总需求膨胀以及通货膨胀，则往往在决策时被忽略了；对于就业总希望多安排一些，还要求把劳动力从农业部门转移到非农业的步伐快些，至于由此是否会造成在职失业和劳动生产率下降，则想得不多，对于工资、奖金总希望增加得快些，至于由此是否会造成消费膨胀和消费早熟则不作研究；揭示智力投资不足的顽症确属必要，但一下子增加大量智力投资的可能性则议论不透，指出经济结构失衡的危害很有道理，但究竟是采用“面多加水、水多加面”的增量调整办法来改善结构，还是着重通过存量调整改善结构，在实践中往往偏于前者。这样，把多元化的经济目标组合到一起时，便出现了过高的期望与有限的回旋余地之间的尖锐矛盾。这就是说，不看到我国经济落后、底子很薄的现实，不认识我国有限的经济实力只允许办几件大事而不允许百业俱兴，就有可能在经济目标的选择中为普遍的扩张冲动所影响，过高估计主观能动作用与实现可能，其结果则事与愿违，高指标破坏了比例关系，反而阻滞经济政策目标的实现。

二、多元化政策目标的协调配组方法

如前所述，在发挥国家经济作用时，提出有限的政策目标是非常重要的。所谓有限的政策目标包括三个内容：一是政策目标的数量应当是有限的几个；二是政策目标的期望值不要过高；三是要把政策目标排出先后次序，合理配组，不要过分偏好某项目标。

有限的政策目标也意味着只能追求次优的目标。数学上的最优表现为函数极值的一个确定点，而经济系统是若干个函数组成的模型，不同目标的最优点将会分布在不同的位置上，形成一个可以伸缩的范围和区间。进行政策目标配组的艺术就在于从这个可以伸缩的区间内，找出一个彼此之间矛盾不大的次优点相配组的系统，如果做到了这一点，从总体目标来说就将是最优组合。

在经济政策目标的选择配组中，最主要的是经济增长率和通货膨胀率的选择配组。一般来说，恰如其分的适度经济增长率有可能和零通货膨胀率相组合，而以后经济增长率的上升会出现相对更高的通货膨胀率，其状况如图8-1所示。决策者在其中寻找对整个经济最为有利、最为合适的配组需要进行几种不同方案的比较，然后才能判别利弊，进行抉择。

图8-1

在具体进行政策目标的配组时，我们通常采用的是经验法。制定经济政策和经济计划的工作人员通常都是有丰富经验的专家，他们对优先的政策目标及相配组的政策目标都有相应的经验估计值，再咨询有理论素养的经济学家，往往能够提出大体符合实际的方案。例如，我国不少实际工作者和经济学家认为把经济增长率指标控制在8%左右，便有利于抑制通货膨胀，协调各个政策目标。这并不是凭空猜想出来，而是以经验为依据和佐证的。

但经验法终究有它的局限性，尤其是当人们的经验不尽相同时，往往不易得到统一的认识，并被认为缺少科学性。因此，建立经济模型来求解各个政策目标合理配组时的数值，便成为提高经济工作科学性的重要内容。但由于宏观经济模型包括的范围极广，往往十分复杂，即使主系统模型和子系统模型的约束和目标函数都是线性的，约束总数也是两者的约束累计而达到从而使得总体优化求解的计算量十分庞大，使得具体利用经济模型来计算和选择经济政策目标期望值配组的工作难度很大；再由于社会经济运行的变动因素极其复杂，各个模型结构保持线性一致性的状况极其罕见，有时不得不采取非数学的协调方法，这又常常使模型体系方法的有效性受到不同程度的干扰。为此，需要寻找一种简化的目标协调方法。

在概率论中，当不知道某种分布的函数形式时，可以借助数学期望值和方差来近似地加以把握。社会经济系统是复杂的大系统，整体优化求解是非常困难的，但这时也可以模仿概率论的方法，将复杂问题的求解改为对几个关键变量的协调，对目标期望值、优先级、权重等变量通过人机对话方式不断地进行协调和反馈。例如设立经济增长率为10%，求解此时可能出现的通货膨胀率、失业率、财政收入、货币投放等的数值。如果此时会出现过多的货币投放与过高的通货膨胀率，那么就调整设定的经济增长率，或者输入可接受的货币增长率与通货膨胀率，求解与此相对应的经济增长率与失业率。经过这样反复进行协调，就可以提出几个可供选择的方案，比较利弊得失，供决策者进行选择。

寻找简化的目标协调方法，在于使提出的各项政策目标的期望值之间有一个大体的衔接与合理的配组。例如，当我们作出某个年度的通货膨胀率要明显低于上年的承诺时，可以通过目标协调对这个年度的经济增长率、投资率、失业率等有一个大体的期望数值；提出某个年度货币增发不超过400亿元和财政赤字不超过70亿元的期望值时，对于由此给经济增长和物价上升带来的影响也有一个大体的概念。这种经过反复协调的目标配组，虽然不能使各项目标都达到最优，但从其总体来说则可以找到最优的组合。如果不进行目标的协调，各自提各自对政策目标期望值的要求，彼此不相衔接，即使某一项目标期望值兑现了，别的目标却达不到期望值，甚至有可能因为各项目标的期望值之间发生矛盾而都兑现不了。所以，复杂的数学模型难以建立，简化的目标计量协调还是必要的。

进行经济政策目标协调时还需要瞻前顾后，对长期影响和短期利益进行协调。例如，实行扩张的货币政策和财政政策，往往能够获得刺激经济增长的短期利益，却会造成需求型通货膨胀以及通货膨胀惯性运动的长期影响；反之，实行紧缩的货币政策和财政政策，在短期内就会出现经济增长率下降，为此付出代价，而稳定通货物价的利益则要经过较长的时滞以后才能得到。如果政策目标的选择和配组仅限于短期利益，往往会因为短视而付出昂贵的代价。为此，需要把熨平周期、实现长期稳定增长作为一项主要的政策目标，对长期的利益和代价（成本）进行具体的分析比较，使决策者能够在扩张和紧缩的政策目标之间作出明智的选择。

三、目标和手段以及政策手段的协调运用

政策目标确定之后，并不是自动能够实现的，还要通过各种政策手段的运用，才能够使之达到预期的目标。从目标和手段之间的关系来说，政策目标属于内生的经济变量，如经济增长率、通货膨胀率、失业率等都是在经济运行过程中随着条件的变化而变化；政策手段则属于外生的经济变量，如税率、财政预算平衡或有赤字、基础货币的供给量等，都是由政府的安排所决定的；而当利率、汇率以及工资率等由政府决定时，它们也都成为可供政府运用的政策手段，成为外生的经济变量。政府通过这些政策手段外生经济变量来影响经济运行中的条件，使经济增长率、通货膨胀率等内生经济变量达到设定的期望值。

传统经济体制下的计划万能论，把经济增长率、通货膨胀率、失业率等都看作是能够由政府直接加以规定和实现的外生经济变量，这样，就把政策手段的运用看作是无关大局的事情。但实践证明，“命令经济”中实现政策目标往往要为此付出巨大的代价，往往给经济的顺畅运行带来一系列问题，而且在实际生活中还出现了命令的力度递减现象。1958年时一声令下势如山倒，说要钢铁产量翻番便出现几千万人大炼钢铁，后来说大搞农田基本建设也使几千万人上改土治水工地，但如今命令的动员力度却出现了递减的倾向。而不同利益主体的存在和商品经济的发展，越来越要求运用政策手段来实现政策目标了。

短缺是在经济生活中普遍存在的，只要有短缺，便不得不作出舍此取彼的选择。当前我国面临的一个严峻的事实是，不仅在社会商品供应方面存在着短缺，而且在治理整顿过程中发现因为政策手段短缺，以至于调控无力，达不到预期的政策目标，从而不得不在众多的目标中放弃或者降低某些目标。这个事实证明了荷兰经济学家贾恩·丁伯根提出的手段数量和目标数量有关的理论，对我国也同样适用；^[14]由此也证明我国已经不再是“命令经济”，实现目标要依靠经济杠杆的诱导。因此，改善各项政策手段，发挥它们的经济杠杆作用，将是我国今后一段时期中改进经济工作的重要方面。

各项政策手段并不是孤立地发挥作用，而是彼此影响，它们之间存在着内在的联系，具体表现为它们都是同商品货币相联系的调节手段，可以通过调节不同集团的利益，促使人们从切身的利益考虑改进自己的活动，趋利避害，形成一种自动调节机制。各项宏观政策之间是相互补充还是相互矛盾，就在于利害调节的方向是一致的还是矛盾的。

以下我们就几项重大的宏观政策之间的内在联系加以剖析。不论在资本主义国家还是在社会主义国家里，财政政策在各项宏观政策中总是具有举足轻重的地位。财政收支是基本平衡、略有结余，还是支大于收、发生赤字，反映为是实行紧的财政政策还是实行松的财政政策，从而必然会对总需求的形成以及总供需之间的平衡产生重大影响。财政政策的松紧不是凭空来的。我国自从1979年以来，财政赤字一直存在，这不完全是有意识地实行宽松的财政政策，而是一系列宏观政策选择的结果。其中关系最大的是1979年提高农副产品收购价格，改变了过去把农产品价格定得很低把农民挖得很苦的状况，极大地调动了农民的生产积极性，但是，农民从国民收入中分得的份额骤增几百亿元，这个压力都落在财政肩上，由此减少国营企业向国家上交的税利，增加了财政补贴，成为财政拮据的重要原因。对国营企业减税让利，使财政收入下降，是财政拮据的又一个重要原因。而另一方面，这些年连年出现财政赤字，连续向银行透支，不断把银行的周转性资金用于一次性开支，又是出现信用膨胀的重要原因。由此可见，财政政策与收入分配政策以及货币政策有着内在的不可分割的联系。

财政政策和货币政策是宏观调节的右膀左臂，政府可以实行紧财政、松货币或者松财政、紧货币的政策，也可以实行双紧或者双松的政策，财政银行协同动作，以有效地调节经济活动和调节货币流通。随着经济活动的日益货币化和信用化，货币政策的作用范围将越来越加广泛。实现货币政策，目前主要通过信贷指标、信贷额度的直接调控，但应该看到利率作为使用资金的价格，利率升降对于调节资金供需将起到越来越重要的作用。1988年八九月间出现的储蓄滑坡、提款抢购的风潮，正是因为利率低于通货膨胀率，储蓄者得到名义上的利息抵不上因物价上涨而形成的本金贬值，使得人们对储蓄渐渐失去兴趣和信心，纷纷提取存款购买各种消费品。这正说明利率对于调节货币流通的重要性：正利率有利于吸收储蓄存款，负利率使人们不愿意存款；而债务人则可以平白地从贷款负利率中获取好处，借钱越多好处越大，助长了贷款、囤积的倾向。这样，负利率就会刺激货币过量投放，加剧通货膨胀。

我国对固定资产投资由财政无偿拨款到改为银行有偿贷款，其目的也正在于通过有借有还和利息政策的调节，使投资者感受到风险的压力，使建设单位自动停建那些预期利润率低于利息率的投资项目，使投资决策者关心投资的经济可行性。但由于现在所实行的税前还贷办法，实际上是用财政的钱归还贷款，而不是用企业的钱来归还贷款，这样就把利息的调节作用冲减为零，使得信贷成为软信贷了。

产业政策是一项重大的宏观政策，它关系到产业结构的优化，从而关系到社会经济效益的高低。从我国当前的情况看，产业政策受到了价格政策的严重干扰。由于价格极度扭曲，通过价格所进行的利益引导会形成逆方向的调节，使得“长线”的加工工业压不短，而能源、交通、原材料等国民经济的“瓶颈”部门则更加短缺，从而不可能实现产业结构的优化。尽管提出了产业部门间的优先、滞后的不同发展政策，却难以兑现。即使能够通过财政、信贷、税收等方面的非价格调节，也会因扭曲价格的干扰，以致费力大而收效微，使得本应优先发展的主导部门仍旧处于滞后状态，不仅影响当前发展，还将使经济发展“后劲”不足。

国际收支政策也是一项重大的宏观政策，其目标是扩大进出口贸易规模而仍能保持国际收支的平衡。然而，我国的国内市场价格和国际市场价格之间并无联系，它们属于完全不同的两个价格体系，其基本规律是农产品、矿产品等初级产品的国内价格低于国际市场价格，出口换汇成本低，加工工业品的国内价格高于国际市场价格，出口换汇成本高。这样，便使得进出口贸易中的比较经济利益成了比较扭曲利益。农矿等初级产品增产受资源条件限制，要扩大出口规模就得发展加工工业品出口，加工工业品出口比重大了则会提高换汇成本，使得外贸进出口规模和外贸亏损成了正相关关系，尤其是出口达到其极限时再要增加出口额，亏损便会成倍累进递增，这样，进出口规模便和财政补贴规模相联系。由于我国出口是为了进口，财政上对出口的亏损补贴实质上是对进口的财政补贴，因此合理的出口规模要和合理的进口规模结合起来，并且要和财政政策相配合，把国际收支政策和财政政策有机地结合起来。

与此相联系的还有汇率政策。我国自1981年后曾经多次调整汇率，使本币贬值。但调整以后又牢牢钉住美元，较长时期里汇价很不合理，有时候大体仅为黑市汇价的一半。这样，就与国内以及国际市场物价的实际状况脱了节，与进出口贸易的实际状况脱了节。不合理的汇率进一步加剧了对外贸易中不计成本、不讲盈亏的经济效益模糊化的状况，使得企业想改善经营管理也找不到真正的着重点与突破口。显然，从发展对外贸易与打破对外贸易“大锅饭”的角度讲，需要打破僵化的汇率，代之以自由浮动的汇率。但是，汇率是稳定还是浮动，涉及一大批出口资源的价格以及进口商品的价格。一旦允许汇率浮动，不少商品的价格要上涨，尤其是在通货膨胀条件下，汇率变动往往会引起一大串物价的变动，从管制物价的角度出发，也有着冻结汇率的主张。所以，在确定汇率政策时，需要和其他政策相互衔接、相互照顾、步调合拍。但既然是商品经济，那种僵化的仅仅把汇率作为计价核算工具的想法和做法终究是不能长期维持下去的。

上面我们说了财政政策、货币政策、产业政策、国际收支政策、汇率政策等政策手段彼此之间相互关联、相互影响着，这是因为它们虽然有各自调节的领域，但却有着一个共同点，那便是它们都调节着利益分配，对利益的调节成了它们之间的内在联系，因而有可能也有必要加以协调运用。而协调运用所要掌握的度，则是经过合理配组的政策目标期望值。所以，协调运用各项政策手段，固然有许多具体的操作性问题，但是就其总体而言，关键在于把不同的经济目标协调起来，特别要避免因指标过高而造成的经济目标之间的矛盾。在此基础上，认识各项政策调节利益分配的特定功能，使之相互配合，就能够调动人们的积极性，合理调节社会资源分配，实现优化组合，从而提高社会经济效益，推动经济稳步、健康地发展。

四、政策和对策

在经济生活中，不论是企业还是个人，是地方政府还是中央的各个部门，他们都在不同程度上根据自己的利益判断，调整自己的经济行为；他们把收集到的经济信息集中起来，对未来进行预期；他们研究各项政策对其利益的影响，在生产、消费、储蓄、投资等方面采取各种趋利避害的对策。

我国过去说到“上有政策、下有对策”时，是含有贬义的，它意味着上面定了政策，下面便要雷厉风行、不折不扣地去贯彻执行，不应当从自己的利益出发采取什么对策。这说明了长期生活在“命令经济”中的人们的思想状态，说明了人们从各种各样的“凡是”中冲破意识硬壳的艰难，也说明了过去只承认整体利益、不承认局部利益的理论所具有的局限性。如今，承认了地方、部门、企业、个人都有其本身的利益，是独立的利益主体，他们不仅是宏观经济政策调节的对象，而且是积极的自身对策的制定者和国家政策的执行者。他们是向前看的，他们对于经济政策的反应决定着政策的效果。在这时，“上有政策、下有对策”便成为顺理成章的必然会发生的事情，因而在制定政策时就应当考虑人们可能采取的对策，从而使政策达到预期的目标。这就要从“命令经济”的单方面可以决定经济活动的观念状态转变过来，看到经济政策的成功与否不仅决定于政策制定者一方，还在于作为利益主体的地方、部门以及企业与个人的行为；一项政策出台会出现什么样的反应，这是政策制定者必须充分了解并且在制定政策时要加以考虑的。这就是在制定政策时就应当考虑人们可能采取的对策，从而使政策达到预期的目标。

所谓“上有政策、下有对策”，通常泛指两种不同的对策：一种是合乎政策规定的趋利避害行为；另一种是不合乎政策规定的偷逃对抗行为。承认人们采取对策合乎理性，是指前者而不是后者。例如，在税收政策中有各种减免优惠规定，人们因政策诱导而把资金投向乡镇企业、社会福利企业、校办工厂等，获得了减免优惠的利益，这是合乎理性的“避税”行为，乡镇企业等由此而有较快发展也是正常的。再如，在实行通货膨胀政策时，人们产生对通货膨胀的预期，从而提取存款，抢购商品，由此虽然造成市场混乱并加剧通货膨胀，但这是人们保护自己利益免受货币贬值损失的正常措施，是无可非议的。又如，由于社会分配不公而使得某些收入低微的部门后继无人，这是不能责备劳动者挑剔的。对于上述种种趋避行为，是制定政策时要加以考虑的。至于偷税漏税、违法乱纪，在任何时候都有可能出现，在任何时候都属于应该制止的现象。前些时候讨论廉政，有些同志把贪污索贿当作是低工资政策所造成的对策，似乎政府腐败是理所当然的事情，这不是真正找腐败根源，而是为腐败作辩解，类似这样的对策，就不能认为是合理的。

在社会主义经济中，扩张冲动和过旺需求是经常出现的。在制定政策时所要考虑的对策首先是地方、部门、企业追求本身扩张的对策，把稳定增长作为政策目标，也就是要求在制定政策时把抑制扩张冲动和可能出现的对策充分加以考虑。

【注释】

[1]张学军：《对我国宏观经济研究中若干基本观点的评价》，《经济研究》1987年第8期。

[2]华生、张学军等：《中国改革十年：回顾、反思和前景》，《经济研究》1988年第9期。

[3]参见《经济增长是超越体制和发展阶段的普遍现象》，《世界经济导报》1987年11月23日。

[4]《世界经济统计摘要》，人民出版社1985年版，第71页。

[5]恩格斯：《社会主义从空想到科学的发展》。《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第434页。

[6]有的同志如许毅同志等认为社会主义经济体制不是必然产生短缺的体制，参见《改革必须以巩固社会主义生产方式为中心》，《财政研究》1989年第2期。

[7]参见奥塔·锡克：《社会主义经济模式》，《经济研究资料》1981年5月17日增刊；《社会主义的计划和市场》，中国社会科学出版社1982年版。

[8]爱德华·夏皮罗：《宏观经济分析》，中国社会科学出版社1985年版，第13页。

[9]同①，第15页。

[10]布坎南与瓦格纳：《赤字中的民主》，北京经济出版社，第71页。

[11]参见弗·布鲁斯：《社会主义经济的运行问题》，中国社会科学出版社1984年版，第191页。

[12]参见奥斯卡·兰格：《社会主义经济理论》，中国社会科学出版社1981年版，第181～186页。

[13]爱德华·夏皮罗：《宏观经济分析》，中国社会科学出版社1985年版，第14页。

[14]参见贾恩·丁伯根：《论经济政策理论》，阿姆斯特丹，北荷兰出版社1952年版。