双重体制下地方政府经济行为的现实和实现

第三章　双重体制下的地方政府经济行为

经济理论中探讨造成总供需失衡的体制因素，通常总是着眼于微观经济主体即企业和个人的经济行为的内在机理。凯恩斯分析有效需求不足时是如此，科尔内分析有效需求过旺时也是如此。但是从中国的情况来看，随着改革向地方分权倾斜，地方政府也成了经济主体，甚至可以说是左右经济活动的最重要的经济主体。经济运行过程中对增长速度的不断加强导致过热，国民收入分配中出现超分配以致总需求过旺，低效增长和结构失衡引起有效供给不足，总供需失衡引起短缺和通货膨胀并存，都在不同程度上和地方政府成为经济主体有着联系。因此，考察我国经济中短缺现象的产生，需要对通常的宏观经济理论著作中所未涉及的地方政府的行为机理加以考察。

我国地方政府具有双重身份：一重身份表现为它是国家进行经济管理的一个层次，执行中央政府的各项经济决策，维护宏观经济的整体利益；另一重身份表现为它又是组织地区经济活动的主体，有自己的经济决策，维护地区经济的局部利益。由于在改革过程中情况不断发展变化，基于地方政府双重身份而形成的行为机理也时而向这一侧倾斜、时而向那一侧倾斜，不能用一时一地的现象来概括其全部行为特征。但是，由于改革是向地方分权倾斜的，地区经济的局部利益不断被强化，以至于被人们形容为“诸侯经济”。所以，在本章中，着重探讨“诸侯经济”怎样加剧经济过热和结构失衡，怎样加剧总需求膨胀，进而探讨地方政府行为怎样导致短缺的产生和经济发展的周期性波动。

第一节　分级管理的必要和改革向地方分权倾斜

一、国家的经济职能有待转换

探讨地方政府的经济职能，先要从国家的经济职能谈起。根据马克思主义的基本原理，国家有着两种职能：一是政治职能或管理政治的职能；二是经济职能或管理经济的职能。有人曾经认为，国家是阶级斗争不可调和的产物，国家的本质是一个阶级对另一个阶级的统治，因此经济职能并不是国家的本质职能，否则会导致折衷主义或二元论。但是，从人类历史的发展过程看，无论是奴隶主国家、封建主国家或资产阶级国家，为了巩固他们的统治，都必须在一定程度上干预经济生活，只是具体方式不同而已。恩格斯指出：“一切政治权力起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的。”^[1]我国春秋时代就开始实行专卖（榷估），分别对盐、铁、酒、茶和海外进口的香料、药材等商品实行由国家专营的制度，战国时代李悝提出“平籴”、“平粜”政策，汉代桑弘羊提出“均输平准”政策，直至宋代王安石提出“市易法”、“青苗法”等，都是对粮食等重要农产品的供销和价格实行适当调节。这对增加财政收入、稳定市场物价，进而缓和阶级矛盾、巩固阶级统治，都有相当作用。在资本主义制度下，虽然企业管理的职能基本上由各个资本家集团自行承担，但是作为资本家集团的总代表，国家在协助各个资本家集团促进生产社会化发展和调节彼此之间的利益矛盾方面，同样承担着越来越重要的经济职能。例如美国，在1890年制定谢尔曼反托拉斯法，以后对部分农产品价格提供补助，对部分儿童、学生、老人、残废者和失业者以及低收入家庭提供津贴，建立各种市场预测机构、统计和计划机构、协调劳资关系机构，都是从总体上调节社会再生产，维护和强化资本主义制度。有人认为，作为国家机构的政府，除了阶级职能和保卫职能外，在经济上具有管理、指导、协商、服务、监督等多种职能，这适用于所有现代国家。

社会主义国家在政治上执行专政和民主的职能，在经济上执行管理特别是调节的职能，两种职能交错在一起，都直接和间接地为经济基础服务，为发展生产力服务。与过去不同的是，当生产资料主要属于私人所有时，国家不可能大规模地去组织社会经济建设，随着生产的社会化进程，国家对社会经济生活的干预有越来越加强的趋势。这也是在经济职能上，封建主国家的范围和作用大于奴隶主国家，资产阶级国家又大于封建主国家，资本主义发展到垄断阶段更大于自由竞争阶段的根本原因。尤其是社会主义国家，以生产资料公有制为经济基础，其经济职能不仅在性质上与以往一切私有制国家有本质区别，并且其范围和作用也大大超过以往社会制度下的任何国家。这就是通常所说社会主义国家经济职能的两重性：一方面，作为管理者，通过经济政策和经济法令来干预经济生活，发挥上层建筑对经济基础的反作用；另一方面，作为所有者，代表全民利益，对国有企业直接组织其生产和经营。两者结合，叫做以政代企或政企不分，使国家的经济职能比非社会主义国家要强得多。这有利于克服生产的无政府状态，有利于把资源集中配置于经济发展最重要的关键部门。我国在社会主义建设前期取得了明显成效，较快地打下了初步工业化的基础，创造了其他社会制度的国家无法比拟的速度奇迹，是与这种体制分不开的。

但是在社会主义建设过程中，先后出现了这样那样的问题。针对这些问题，习惯的对策是继续不断地强化国家的经济职能，加强对这方面和那方面的管理和控制。实践证明，这固然解决了一些矛盾，然而未能从体制上消除出现这些矛盾的根源。人们终于懂得，权力过于集中，中央集权过多，即国家的经济职能过于强化，必然使整个经济生活陷于僵化，丧失活力。这包括两方面：一方面是以政代企，政企不分，使企业成为行政机关的附属物，成为拨一拨才动一动的算盘珠，缺乏生产经营的自主权；另一方面是权力过多集中于中央政府，使各级地方政府成为仅仅是上传下达的“收发室”，缺乏因地制宜的灵活性和积极性。所以这样，是由于没有把政治职能与经济职能分开，单纯用行政办法来管理经济；没有把政府的管理职能与企业的经营职能分开，所有权与经营权耦合过紧；并且片面强调统一集中，不考虑分级管理。恩格斯曾经说过，“国家权力对于经济发展的反作用”，归根到底有两种：一种是“可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快”；另一种是“能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费”。^[2]传统经济体制的利弊，体现了这两种作用的同时存在。

在社会主义制度下，政府是经济运动的中枢。但是，按照上述体制，经济运动的效率不高，还不免会滋长官僚主义。毛泽东在《论十大关系》中指出高度集中的弊病，提出要给地方和企业较大的权力。这就要求国家经济职能的转换，也是整个经济体制改革的前提。这个转换，要求从对企业的直接控制代之以间接控制，并从国家的统一管理代之以分层次的区域管理。对这种改革，有两种看法：有人认为是削弱了国家的经济职能，有人认为只是国家把一部分经济职能还给了企业，分给了地方。流行的说法，把还给企业叫做经济分权，把分给地方叫做行政分权。前者是国家经济职能的弱化，但弱化得合理、必要；后者是国家经济职能的分化，也分化得合理、必要。仅有后者而没有前者，国家的经济职能并没有实质性的转换；仅有前者而没有后者，高度集中的弊病同样未能彻底消除。本章所述，主要是在推行经济分权的同时，着重阐述行政分权的过去和现状，探索由此怎样造成经济增长过热和短缺，也探索了今后怎样通过经济分权实现经济稳定增长的对策选择。

二、中央集权和地方分权的历史演变

新中国成立40年来，在经济体制的不断演变中，中央集权和地方分权始终是一对矛盾，经历了多样化的试验性实践。

新中国成立以前，各个革命根据地处于分割状态，各自为战，中央集权的只是总的路线、大的方针和基本政策，对人力、物力、财力的统一调度是很有限的，这叫“统一领导，分散经营”。新中国成立以后，建立全国政权，权力必须适当集中，这是巩固政权和建设社会主义的需要。我国是一个大国，更需要集中统一，否则就像一盘散沙。集中统一是向心力和凝聚力的机制体现。特别是在新中国成立初期，为了恢复国民经济和医治战争创伤，克服前进中的暂时困难，当时的中央政府发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》，主要内容是统一财政收支，统一物资调拨，统一货币发行。开始，对地方仍留有机动余地，叫做“大集中、小分散；大计划、小自由”。后来，权力进一步集中于中央，例如对劳动、工资也由国家统一管理。这些适应于优先发展重工业的需要，对于完成第一个五年计划也有好处。

但是，随着社会主义改造的完成和社会主义建设的发展，中央集权过多的弊病迅速暴露。毛泽东在《论十大关系》中指出了这个问题，明确地说：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”^[3]在党的八大会议上，周恩来就改进经济体制问题作了专门讲话，对划分中央和地方的管理职权提出了七条原则；八大《关于政治报告的决议》也提出，要“适当地调整中央和地方、上级地方和下级地方行政管理职权”。国务院随即召开全国体制会议，起草了对工业、商业、财政管理体制改革的三个《规定》，总的精神是调整中央与地方、国家与企业之间的关系。回顾“一五”时期形成的经济体制，主要缺点仍是集中过多、统得过死，例如强调“条条”的垂直管理，财力的分配也是中央所占比重偏高。

1958年开始的“大跃进”，为了完成高指标，体制演变主要表现在盲目地下放管理权，用意在于建立以“块块”为主的体制，尽快地实现工业总产值超过农业总产值，使各省、自治区、直辖市都建成独立完整的工业体系。下放的管理权包括：把中央各部属企业，除少数外，原则上一律下放给地方管理；下放计划管理权，以地方综合平衡为基础，并提出“二本账”、“三本账”等层层加码的要求；下放财权，把大部分财政收入都划归地方支配，并允许地方有减、免税和加税的权力；下放劳动管理权，招工计划不必经中央批准，等等。这些改革，尽管有某些合理因素，但从全局看是不成功的，破坏了应有的规章制度，造成了管理混乱和经济损失。后来，纠正“大跃进”的错误，在调整管理体制时又加强了统一领导和综合平衡，在企业、计划、财政、金融、流通和物价等方面收回了权力。这些措施似乎过于集中，但在特殊情况下调整经济，扭转比例失调，实属必要。后来，由于经济形势逐步好转，又把一些适宜于地方管理的事情下放给地方，包括把19个非工业部门的投资划交地方安排、“五小”企业的产品划归地方分配、扩大地方的机动财政和物资调剂权等，对调整经济取得成效很有作用。

“文化大革命”期间的体制演变，有人认为，实际上是一次以扩大地方权力为中心的行政管理权的转移。当时，除了大量地向地方下放企业外，主要是实行财政、基本建设投资和物资分配的“大包干”。提出“大包干”设想的理论依据是为了备战、备荒，让各地建成独立完整的国防体系和不同水平、各有特点的经济协作区；实际上则形成各自为战，使宏观经济失去控制，后果之一就是全国职工人数、工资支出和粮食销售量的“三突破”。不妨认为，在某种程度上，这是重蹈“大跃进”的覆辙，并且其时间之长久、破坏之严重，有过之而无不及。虽然后来经过整顿，有所扭转，但是屡经曲折，直至粉碎“四人帮”后才得到拨乱反正。回顾这段历史，经济体制是无章无法，经济生活是既乱又死，简直乏善可述。^[4]

关于这近30年的体制演变，大家认为，主要是在维持传统模式的范围内行政集权和行政分权的反复交替，没有解决国家和企业之间的经济分权问题，说不上是什么真正的改革。这是因为在没有打破直接控制的旧框架内，行政分权实现不了也代替不了改革的实质性转换。虽然如此，并不否定在改革进程中，应当认真对待和正确处理集权和分权的关系。党的十一届三中全会公报指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经济管理自主权。”当然，这不是孤立的，必须与其他改革相配合，首先突破政企不分的桎梏。同时，这不是简单的，在改革进程中必然会出现这样那样的问题，难免有一番冲突和一段曲折。

三、大国必须实行分层次的区域管理

关于中央和地方的集权和分权问题，虽然在党的十一届三中全会以前的近30年列为历次体制演变的重要内容，但是查阅文献，大多属于政策性的叙述，很少有理论性的阐明。近10年来，改革理论有所进展，然而对此问题仍往往置于视野之外，一般仅着眼于国家、市场、企业或国家、企业、个人三者，把行使国家职能的政府体系中的地方政府舍象掉了。这就给人以错觉，似乎整个中央政府，面对着千百万个企业（如果说有中介环节，也只是非实体性的市场）。近年来，论及中央和地方各级政府的经济职能问题的文章渐次出现，其中流行的一种观点是：上有国家即中央政府，是宏观管理的决策者，下有企业，是微观活动的执行者；至于地方政府，其职能应当仅是服务，不是管理。这样，把地方政府放在附属的、闲散的地位，并不赋予相对独立的性格，反映了改革理论的断层。

研讨地方政府的经济职能，应以整个国家经济职能的转换为前提。也就是说，过去政府的经济职能是直接控制企业，集权和分权的含义主要是在两者之间如何划分这个直接控制企业的权力；而今，改革的目标之一是把直接控制转换为间接控制，中央和地方各级政府之间的职权关系就有了新的内容。正是这样的目标取向，肯定我们这样的国家必须实行宏观管理的层次化和区域化，即实行分层次的区域管理。特别是省、自治区、直辖市一级，成为在宏观、微观之间不可逾越的中观层次。其依据是：

1．作为一个大国，不同于小国，中观层次的作用显得特别重要。国家是一个系统，分为若干层次；宏观管理是一项系统工程，在大系统下有子系统、孙系统。这是就一般而言，并根据国家的大小，在层次结构上不一样。我国是一个领土广袤、人口众多的大国，与东欧或西欧的中小国家相比，显然有大国的特色。这些国家或地区，有的只有屈指可数的几十个大企业或几百个小企业，与中央政府的联系比较直接，中观层次的功能也较简单。即使实行联邦制，每个单元与我国的省、自治区、直辖市都难以比拟。我国每个省、自治区、直辖市，大多相当于一个不小的国家。例如四川省人口上亿，不亚于世界上寥寥可数的大国；沿海不少省的面积也有十几万、二十几万平方公里，与欧洲各国相仿佛。因此，需要作为一个不可忽视的层次，并在省、自治区、直辖市下注意发挥各级政府即更低的诸层次的作用。

2．经济发展的不平衡，使中观层次具有相对独立性，才能因地制宜地实现国家的统一决策。我国当前处于社会主义初级阶段，区域之间经济发展不平衡，除了由于资源条件不同外，在产业结构等方面都有相当大的差距。无论是按经度分为东部、中部和西部地区，或者按纬度分为南部、中部和北部地区，在经济和社会的发达程度上都是阶梯状态。再按沿海和内地分，在对外开放的条件和企业的经济效益、干群的商品意识上，存在不小的反差。在一个省内，也同样如此。所以，国家统一的宏观决策只能是共性的，要求落实到各个地区，还必须经过中观层次的具体化，才能因地制宜、切合实际。

3．国家与地方之间也要分工，各有侧重，某些事情必须以地方为主来办。有人认为，国家与地方是整与零的关系，任何事情都是上下一般粗。实际情况不是这样，国家与地方在事权的具体划分上各有侧重。某些事情，例如外交、国防，当然集中于中央政府，但是在经济事务上，有的以中央为主，有的以地方为主。例如农业生产、地方工业、地方交通、商业服务、基础教育、城市建设、环境保护、计划生育、人民生活等，国家只能抓大的方针、政策，而大量的日常工作都靠地方来处理。在这方面，地方政府要发挥主动性，要有自主权。

4．从决策和信息传递看，根据当前情况，要利用和发挥地方在空间、时间上的短距离优势。这不仅由于我国是一个大国，更是由于在当前情况下，运输不便，通信不畅，加上其他传统因素，实行高度集中的统一管理，至少在技术上也存在种种障碍。勉强去做，必然由于信息不灵，使决策不准，会贻误工作。以市场发育为例，当前全国范围的统一市场还不成熟，不得不以一定范围的区域市场或地方市场为过渡；与此相应，调节市场就不仅是统一的，并且必须有区域决策或地方决策。这从另一角度反证，认为宏观控制只是中央政府的经济职能，可以撇开地方，无疑带有空想成分。

5．向着改革目标前进的现阶段，地方政府的经济职能不该削弱，而要加强。有人认为，随着国家经济职能的转换，由直接控制代之以间接控制，地方不再直接管理企业的生产经营，其经济职能似可逐步削弱。这是一种错觉。与整个国家的经济职能一样，不能简单地认为，改革使它削弱。因为从直接控制到间接控制，固然摆脱了大量事务，在直接控制企业方面是削弱了，但是另一方面却要求把调节工作做得更好、更细，例如制定全社会的指导性计划，根据宏观目标制定相应的各项政策，并运用各种经济杠杆给以组织实施等。这些工作，相当部分靠地方落实，使地方政府承担日益繁重的任务。又如在改革中，经济活动由纵向为主转换为横向为主，地方政府的调节功能也是加强了，不是削弱了。

改革的实践告诉我们，幅员上是泱泱大国、历史上还处于社会主义初级阶段的我国，在改革进程中，为了转换国家的经济职能，从政企不分到政企分开，为了增强企业活力、促进市场发育并优化宏观调节，在国家宏观与企业微观之间，完全有必要实行分层次的区域管理，以建立和完善中观的管理层次和调控层次，成为宏观与微观的衔接点和结合部，在国家宏观的统一管理下，有效地实行间接控制，形成宏观统一、中观传递、微观搞活的经济运行新体制。这种分层次的区域管理与全国范围的宏观管理相互依存、相互制约、相辅相成，两者必须结合和协调，谁也离不开谁。

我们很难设想，如果把地方政府这个中观层次丢掉，宏观管理将是怎样一种局面。仅仅依靠中央政府进行宏观管理，就会出现单一层次的管理主体与多层次的管理对象之间的矛盾。这样做的结果：一是权力过分集中于中央，解脱了地方政府在宏观管理中的责任，有可能转化为对立面，造成“上有政策、下有对策”和“联合起来对付中央”的不正常状态；二是一切决策来自中央，只能是“一刀切”，就流于一般化，缺乏适度弹性，不能因地制宜，在某些地区必然是不切实际，无法落实；三是凡事由中央管，巨细不分，管的容量过多，在进入层次的信息自下而上地不断收敛的约束下，难免决策有误，或者决策滞后，都会带来或多或少的损失；四是以单一层次的管理主体面对多层次、多样化的管理客体，往往要更多地依靠行政手段，或者实行条条分权，将再度变为条条分割和政出多门，实际上是旧体制的复归。

看来出路只有一条，就是实行宏观管理的分层化，即在中央政府统一领导下，重视和发挥各级地方政府的控制和调节作用。这样做的好处：一是有利于调动各个层次的积极性，使地方政府在宏观管理上有相对的职责、权力和利益；二是有利于提高宏观调控的有效性，把宏观管理与微观管理衔接起来；三是有利于改变宏观管理的僵硬性，实现因地因时制宜，切合各地有差异的实际；四是有利于体现宏观管理的综合性，把按条条下达的财政、金融、投资、分配等政策、措施协调起来，相互配套。

宏观管理的分层化和区域化，就是根据宏观经济活动客观存在的多层次性，本着集中与分散相结合的原则，给各级地方政府以相应的责、权、利，使之能从各地实际情况出发，在保证实现宏观管理总目标的前提下，主动地发挥其调控功能，促进国民经济的稳定增长。有人认为，国家与企业的关系，大量的是地方政府与企业的关系，是地方政府代表国家行使着通过市场对企业活动给予调节的职能。应当看到，中观层次也是多层次性的，从全国着眼，最重要的是省、自治区、直辖市一级，起着承上启下的关键作用。不少同志提出，宏观管理要实行中央和省、自治区、直辖市的两级调控，也不外是这个意思。

四、借鉴外国的一些启示

以上所述，从中国的特色出发，并不排斥可能和应当借鉴外国的经验，从中得到某些有益的启示。这是因为虽然各国的国情不同、制度不同，但是也有不同程度的共性。特别是大家都经历了并且处于商品经济的不同阶段，无论纵向比较或横向比较，多少都有值得借鉴之处。

关于国家的经济职能，国外经济学界有人单纯从国家参与经济生活的程度，分为三类：①国家直接管理经济生活的全过程，从生产到消费，从生产要素的配置到产品、劳务的分配和流通，一切都由国家直接支配。②国家不直接参与经济生活过程，只是通过制定和执行某些经济政策，对经济生活给以一定影响。③介于以上两个极端之间，国家对经济生活有必要的干预即必要的调节和控制，目标在于实现国民经济的稳定增长。当前，绝大多数国家标榜、提倡或实际奉行的主要是第三类。^[5]舍去国家的阶级属性和制度差异，我国的改革大体上也是逐步从第一类转向第三类，这符合商品经济发展的客观要求。

执行这样的经济职能，在中央与地方的分权形式上，大致可以分为两类：一类是联邦制国家，如美国、联邦德国、瑞士和澳大利亚等，地方是中央政府的授权者，中央政府的权力以地方（州或邦）所授予的为限。地方授予中央的权力，都在国家宪法中明确列举；列举之外的权力，一概属于地方。在这种自下而上的授权关系中，地方权力较大，自治色彩很强。另一类是单一制国家，如英国、法国、日本等，地方政府的自治权，由中央政府的立法机关以普通的形式授予。宪法并不对中央和地方的权力明确划分，而是笼统地都交给了中央政府。在这种自上而下的授权关系中，地方的权力来自中央，主动权掌握在中央而不在地方。

两类不同的分权制，共同点是各级政府的权力都由法律规定。这有利于各自依法行事，摆脱地方的行政依赖，使地方权力落到了实处；有利于职责分明，各级之间不易发生侵权行为，也很难推卸应负的责任；有利于政策的稳定，不会朝令夕改，避免短期行为；有利于地方政府积极、主动地去解决问题，不会坐以待命。^[6]他们的具体做法不一定适用于我国，但是中央与地方要分权，要发挥地方各级政府的积极性，并且要用法律形式保护这种权力关系，则对我们颇有启示。

第二节　地方政府的经济行为

一、地方政府经济职能的若干特点

地方政府的经济职能是整个国家经济职能的组成部分，但不是后者的简单分解或自然延伸，而有其相对独立的若干特点。这些特点在传统体制下和新体制下，也不尽相同。一般来说，主要表现在以下几个方面：

1．地方和国家的关系，归根到底是局部利益和整体利益的关系。在经济工作中，局部和全局、部分和整体是大量存在的一种经济关系，并贯串于很多方面，例如国家、集体、个人三者之间的关系等。在社会主义制度下，局部和整体的关系是在根本利益一致基础上的差别利益关系。随着生产的社会化，分工越来越细、局部和整体之间相互联系和相互依存的广度和深度都得到空前的发展，正确处理这种关系的原则是局部必须服从整体。只有这样，局部所需的各种条件才有保证，局部的发展才有利于整体的协调发展，同时，全局也必须照顾局部。只有这样，局部得到适当发展，整体的发展才有取之不竭的源泉。因此，地方政府行使其经济职能，必须服从和服务于国家的整体利益，必须善于解决地方利益和国家利益的矛盾，必须在不损害国家利益的前提下来谋求自己的利益。

2．地方政府和中央政府在行使职权上的分工，大量的是执行和决策的结合。经济工作的程序，主要是决策和执行。这方面的分工，总的说来，中央政府是决策者，地方政府是执行者。地方政府的任务，大量的是执行中央政府的决策，保证中央的路线和方针、政策在地方的顺利实现。为了做到这一点，一方面要求中央的决策基本上符合各地的实际情况；另一方面允许地方在执行中有一定的灵活性。于是，“办中有决，不离原则”。中央政府的决策，就其特点说，应当和只能是一种宏观决策、共性决策。地方政府在执行中，应当把宏观决策具体化为中观决策，把共性决策具体化为个性决策。离开共性决策，地方成为独立王国；没有中观决策，宏观决策难以真正贯彻到底和付诸实施。这也是在共性决策向个性决策转换的过程中，使中央和地方的利益关系协调起来，并由决策变为执行，变为地方政府的经济行为。

3．地方政府和中央政府与市场、企业的联系，有直接和间接、近控和遥控的区别。无论地方政府或中央政府，政府行为的空间和对象，不外是市场和企业。但是在联系的程度上，各级地方政府是靠近的，甚至是直接的；而中央政府则是远隔的，通常是间接的。过去，所谓国家直接控制企业，大量的也是通过地方政府来直接控制企业。这就产生两个结果：一是地方政府容易就事论事，导致行为短期化，为眼前利益而牺牲长远利益；二是地方政府掌握动态，在执行决策中含有反馈功能，而中央政府容易使决策滞后，跟不上形势的变化。此外，经济工作面对的还有“人”，一切经济活动都要依靠人来完成。在这方面，地方政府更承担着比中央政府更具体的任务，要妥善处理各种实际问题。例如，中央作出对企业的“关停并转”决策或在灾害年头发出“不饿死一个人”的号召，在地方执行时，就要做最复杂、艰巨、繁重的工作。

当前处于双重体制并存阶段，整个国家的经济职能在转换过程中，地方政府更有其阶段性的特点：①既是利益主体，又是调控主体。地方政府作为利益主体的代表，不仅在于它以公有制所有者的身份仍旧直接控制着一批还未摆脱政企不分体制束缚的企业，并且作为当地居民利益的代表，要维护和反映区域利益。同时，改革又要求地方政府逐步强化其调控职能，成为区域调控的主体。这两者既有统一，又有矛盾，特别表现在作为调控者如何超越于作为利益者之上。②既要运用经济手段，又要运用行政手段。在新体制下，两种手段可以统一，但在双重体制并存时，则难免有冲突。例如对价格，既要努力争取其基本稳定，又要逐步纠正其严重扭曲，行政手段与经济手段就难免有冲突。这个矛盾，中央政府在决策时可以把它下放给地方，地方政府在执行时却是无法回避或转嫁的。

正是由于存在上述特点，地方政府的经济行为具有双重价值标准。通俗地说，就是不仅有积极作用，也有消极作用。后者表现为地方政府经济目标的多重性导致经济行为的多重性，进而形成“诸侯经济”，在推进改革中同时异化为改革的某种障碍。

二、地方分权的积极方面

我国10年来，改革的重要内容之一是实行地方分权，扩大了地方的职权。于是，地方政府既作为利益主体调动了积极性，有责有权，又作为调控主体增强了责任感，并能运用各种手段来完成双重任务。这样做的积极方面表现在集中力量抓经济建设，发展了生产，增加了供给。10年建设获得了巨大成就，上有国家的正确决策，下有企业的自主活动，中间还靠各级地方政府的贯彻执行和组织推进。地方政府根据国家统一的方针、政策，结合本地的实际情况，使这些方针、政策得到具体落实，并充分挖掘当地人、财、物等资源的潜力，狠抓生产、流通、建设，终于实现了区域经济的迅猛发展。

前几年农业的持续增长以及后来地方工业的不断壮大，都显示了地方政府的功绩，尤其是不少地方大胆探索，努力创新，使各地经济发展具有不同的特色，进而相互借鉴，汇成一派蓬蓬勃勃的可喜景象。例如，沿海地区的广东、福建两省，凭借其地理位置的优势，充分利用中央给予的特殊政策，以发展外向型经济为动力，走在全国的前列；上海市和江苏、浙江两省，依靠原来雄厚的经济基础，着重对老企业进行改造和适当的扩建、新建，经济增长的幅度和绝对额始终领先。又如内地诸省、区，有的合理利用其资源和物产的丰度，也先后找到了自己的新生长极。应当承认，如果不扩大地方的权力，不调动地方的积极性，不刺激地方的兴奋点，就不会有上述成果。其中，进度有迟早，例如广东省首先择定充分利用社会主义市场调节的体制；风格有特殊，例如由于采取省别政策而出现苏南模式、温州模式等多种类型；或者成果有大小，例如条件类似的地区却发展不够均衡，都体现了主观能动性的不等和偏好。这些表明，给地方政府以分层次的管理和调控职能是必要的、有益的和不可逆转的。相反，有人完全漠视其积极作用，或者主张地方有权不如无权，似乎地方政府干的都是无效应行为或负效应行为，即不符合实践的检验，不能不认为是一种有欠公允的判断。

至于地方政府怎样发挥其积极作用，不妨作点案例分析。近几年经济发展较快的江苏省，目前的综合经济实力（国民生产总值和社会总产值等）已经连续多年居全国各省、区、直辖市的首位，除了原有基础和客观条件外，主观上是由于较充分地发挥了地方政府的调控功能。从1977年开始，在财政体制上首先实行了由统收统支向“分灶吃饭”的转换，调动了地方政府广开财源、当家理财和精打细算的积极性，在上交中央后，省内积累逐步增加；他们还注意对全省预算外资金的筹集和运用，并引导其流向，在国家投资不多的情况下，有计划地办了一批重点建设项目；特别在农村，以无锡县为榜样，大力发展乡镇企业，不花国家投资而目前产值已经超过全民企业，并为农业生产建立坚强的后盾；这个省的能源和钢铁资源不多，国家分配有限，主要靠开展多种形式的横向协作，基本上适应了发展需要。可见，尽管当前中央和地方的关系没有完全理顺，但是实行地方适当分权，与过去的中央高度集权比，确实促进了生产力的解放。^[7]

上面讲的是发展，对改革来讲，地方分权也有利于分区到位，推动全国。改革需要理论导向，但是仍来源于实践。我国的农村改革，实行联产承包责任制，最初起始于群众首创，并经过地方的总结和推广，才发展到全国。城市改革同样如此，需要经过地方试点，然后逐步展开。由于我国区域经济发展不平衡，商品经济发育度的差距大，不仅要求因地制宜，并且必须首先从局部入手，再有步骤地推广到全国，积小胜为大胜，变小区为大区，最终夺取全国范围的成功。不分地区，要齐步走，成功率就低了。^[8]

三、地方政府经济目标的多重性

当前探讨的重点是在改革的现阶段，传统经济体制还占主导地位，地方分权同时有它的消极作用。这表现在地方政府经济目标的多重性。具体来说：

1．行政隶属和行政领导的保持和强化，使各级地方政府的基本职责仍是执行中央政府的决策。这是一种经济目标的行政导向。经济决策的实现方式，我们已经初步择定的是：国家→市场→企业，地方政府是内含于国家的一个或几个层次。但在双重体制并存阶段，由于市场发育的稚幼，目前实际运行的是：中央政府→地方政府→企业。按照这个方式，决策的主体不是作为宏观的国家和作为微观的企业两级，而是以宏观指挥微观的国家一级。各级地方政府的主要任务是传递，也还不是起调节作用的中观决策者。这种决策体系的特征仍是高度集中，以纵向的行政控制为主轴，靠行政命令来强制实现，使经济目标蒙上行政色彩，必然存在着功能性和结构性的双重障碍。初步改革以来，市场机制有所引入，但是处于从属地位，整个决策过程依然绕过市场，或者只把市场作为参照系，继续是非程序化的。总之，地方分权基本上没有逸出行政分权的樊笼，地方功能和市场功能基本上还是两张皮。

2．居民利益和“父母官”的使命，使各级地方政府对本地区的充分就业、稳定物价、基础设施、环境状况、社会福利等给予优先的关注。这是一种经济目标的社会导向。这些问题本来属于整个地方工作的范围，也是人民国家应当重视的任务，但是，怎样处理社会目标与经济目标的关系，把两者统一起来，不免失之偏颇。例如地方政府为了实现全民就业、控制和消灭失业率与待业率的社会目标，在对待企业破产或优化劳动组合的经济目标上，各级领导总是犹豫不决；又如为了整顿市容、美化环境，不同规模的城市甚至集镇都会一而再地“大办”一些力所不及的好事，不自觉地陷入公共消费超前。越来越多的亏损企业长期存在，全社会的经济效益越来越低下，都与这种非经济的或超经济的社会目标的过于突出有关。人们习惯地把这种目标错位现象误认为是社会主义制度的优越性。但适得其反，它终将干扰近期的和长远的经济目标的正确选择和顺利实现。

3．简单化的考绩标准，使各级地方政府的经济目标紊乱，经济行为乖张。这从表面看，似乎是经济目标的复归，而几十年的事实却证明了是经济目标的模糊和扭曲。我们不主张经济目标的多重性，因为它必然伴杂着随意性和摇摆性，但是，如何在目标体系内找准一个中心，正是长期以来未解决的难题。在传统的经济发展战略的支配下，对各级地方政府的考绩，一直以经济增长速度为唯一标准，这就使各级地方官热衷于片面搞产值，相互攀比，而置其他经济目标于不顾。经济发展的含义，至少包括数量扩张、效益提高和结构优化三者。阉割后两者，只剩下速度，使地方政府的经济行为急剧地向扩张冲动倾斜，其教训十分深刻。所以不能以“产值指标”为唯一的考绩标准，那会形成一种“升官机制”，把全民利益臣服于少数领导人的升迁。这种说法可能会引起大小官员的强烈反感，但对那些在产值上搞浮夸甚至弄虚作假的人来说，不这样解释又何以使他们警觉呢？

地方政府的经济目标，在行政导向、社会导向和考绩导向下，既是多重的，又是多变的。“以钢为纲”，可以动员全民建小高炉；“以粮为纲”，可以把非粮作物一砍而光。这显然是荒谬的。但是，对其他目标的选择，至今还未能统一认识，这是由于传统经济发展战略和传统经济体制还未完全转换的缘故。于是在体制转轨中，地方政府的经济目标与企业目标就不一致了。在商品经济的导向下，企业的目标尽管有种种外来干扰，始终向着利润的最大化逼近，全民企业也不例外。地方政府的经济目标，却始终与经济效益（不仅是财政收入）的最大化相偏离，尤其是很多非经济因素，使地方政府的经济目标经常处于不稳定状态。所谓“政策多变”，即其写照。至于在不同地区，不同的领导人有其不同的经验结构和知识结构，更形成不同的主观偏好。所谓“书记调动，规划重弄”，是人治高于法治的又一表现。诸如此类，都使地方政府经济目标的多重性不是静态的，而是动态的、多变的，显示着高度的欠一致化和非规范化。

四、地方政府经济行为的多重性

经济目标的多重性，必然引起经济行为的多重性。在体制转轨中，地方政府的经济行为，可以分解为以下三个主要方面：

首先是维护整体利益的行为。各级地方政府作为整个国家机器的组成部分和基层组织，领导人都懂得要服从大局，把维护整体利益放在首位。这也是行政导向和考绩导向的必然结果。在中央集权的体制下，表现为地方政府必须努力完成国家下达的统一计划，从生产、流通到消费、积累，无所不包。在中央集权向地方分权过渡的体制下则有所不同，这表现为地方政府必须努力完成国家下达的调拨任务，主要是上缴财政收入、外汇收入、统配物资和专业人员等，其他部分由地方支配。与此相应，地方政府还必须执行中央统一制定的大政方针和基本政策以及其他目标任务，例如稳定物价、调整工资等。在原则上，地方政府的经济行为都应当以不损害整体利益即国家利益为前提。

其次是谋取局部利益的行为。维护国家的整体利益，并不否定还有地方的局部利益，在保证上述任务的前提下，实行地方分权就是承认这种局部利益并允许和鼓励地方政府去谋取局部利益。谋取局部利益，从另一角度看，也是为了更好地增进整体利益，这在较大程度上体现了社会导向。地方政府必须在发展地方经济的基础上，实现充分就业和其他社会福利，目标是改善当地居民的生活。因此，地方政府要在完成国家计划任务的同时，争取获得尽可能多的财力、物力、人力等地方资源来办地方的经济和社会事业。并且，这不排斥还可以向国家争取投资、争取物资，在国家计划内返还一块，用于发展地方事业。所不同的是，在中央集权体制下，局部利益基本上融化于整体利益，争取不到就没有；在地方分权的体制下，局部利益相对独立，争取不到还有自己的一块。(www.chuimin.cn)

最后则是在整体利益和局部利益、局部利益和局部利益矛盾中的行为。局部利益和整体利益，既统一，又矛盾，谋取局部利益超过一定的度，就会与整体利益发生矛盾。在这种情况下，较少的情况是自觉地服从整体利益，较多的情况是不自觉或自觉地影响整体利益和其他地方的局部利益。地方政府在后一种情况下的具体表现，有如为了多留地方资源，拒不完成国家对人、财、物的调拨计划；为了增加地方的财政收入、预算外收入或剩余价值的分配收入，任意减免税收，纵容企业乱摊成本，过多地搞税前摊派，甚至人为地制造财政收入滑坡或打财政收支赤字；为了扩大地方商品的生产和销售，在商品流动中搞区域封锁，禁止计划外原材料的自由流出、禁止外地商品的自由流入；为了实现上述要求和扩大地方出口，对各种稀缺资源，不顾统一计划而展开各种“大战”；为了发展地方经济，投资向“短平快”倾斜，甚至不惜搞重复建设，等等。

地方政府经济行为的多重性，说到底是两重性：一种是在维护整体利益的前提下谋取局部利益；另一种是在影响整体利益和其他地方利益的前提下片面地谋取自己的利益，进行这种分析并不是企图否定局部利益，而正是为了承认相对独立的局部利益，进而正确处理局部利益和整体利益、局部利益和局部利益的矛盾。有的经济学家片面强调局部利益，主张地方分权要不断扩大，否定其消极一面；还有一些经济学家片面强调整体利益，主张地方不要分权或分了权要收回，否定其积极一面。前者是“大撒手”，后者是“大回归”，这两种观点都不足取。应当看到，所以存在局部利益和整体利益的矛盾，并有不断激化的趋势，实际上反映了双重体制并存所带来的冲突。近几年来，这种冲突愈演愈烈，人们把这几年地方分权的结果，描绘为一种新的经济现象——“诸侯经济”，^[9]它是造成经济增长过热、经济效益低下和经济结构恶化的体制原因之一。

第三节　“诸侯经济”的形成加剧了短缺

一、从“地方包干”到“诸侯经济”

前面我们已经概述了在政企不分和双重体制下地方分权的消极方面，并从地方政府的经济目标和经济行为的多重性给以剖析。联系到近几年来通货膨胀的明显化和改革进程中出现的种种困难，人们认为，地方成为经济主体是其中一个重要的原因。所谓“诸侯经济”，也就是说，全国30个省、自治区、直辖市是30路大诸侯，300多个地区、市是300多路中诸侯，2000多个县（市）是2000多路小诸侯，各求发展，各据一方，各自为政。与任何比喻都有其局限性一样，这种描绘也不够确切，但是不妨借用这个术语，进一步评判地方分权对当前经济发展和经济体制改革产生的广泛影响。

“诸侯经济”是怎么形成的？一般认为，它来自以财政的“分灶吃饭”为嚆矢的“地方包干”。财政包干是指从20世纪80年代起国家对某些省实行“划分税种、核定收支、比例分成、分级包干”的财政体制。当时，这项改革突破了统收统支、吃“大锅饭”的传统财政体制，调动了地方增产节约、增收节支的积极性。但是，随即带来一些问题，主要是强化了地方利益和地方观念，从而使地方政府从经济活动管理者进而成为经济活动和经济利益主体，使这些地区为了增加财政收入，不惜千方百计地发展地方企业，直至不顾国家规划和区域分工的原则，盲目生产，重复建设，变为一个相对的“独立王国”。再者，一些收入较多、上交比例较大的地区，组织收入的积极性逐步减退，甚至人为地使收入滑坡，为地方和地方企业谋取实惠。实际工作部门和理论界多次研讨这些问题，在现行体制和现行条件下没有找到更好的出路，只能在包干比例和具体办法上略作调整。另一方面，随着“包”字进城，在对城市工（商）业企业推行承包责任制的同时，先是少数部门试行“收支包干”、“投资包干”和“调拨物资包干”，后来又推广到对省、自治区、直辖市和以下各级实行“投资包干”、“信贷包干”、“物资包干”和“外贸包干”等。把这些归纳起来，叫做“地方包干”，成为处理中央集权和地方分权关系的一种新的体制。

对地方包干，人们评价不一，争论很多。大致有三种意见：一是完全肯定，认为符合改革的方向；二是完全否定，认为把改革引入了歧路；三是把它当作权宜之计或过渡措施，而不是改革的目标模式。

肯定的意见认为：中央集权应当摒弃，权力必须下放地方。怎么下放？包干是好办法。这是因为，我国处于社会主义初级阶段，商品经济不发达，市场体系不完善，不能模仿或搬用现代商品经济的办法；并且，地区发展不平衡，对改革的承受能力不等，实行地方包干正是多层次的区域推进。

当作是过渡措施的意见认为：中央和地方的职、权、利要分开，不分开就难以产生效益，但是分权必须是双向的，在国家对企业没有真正分权以前，对地方实行分权的包干办法也只能是临时性措施。财政包干等是一大进步，缺陷是把企业与各级政府之间的关系捆得更紧了，使各级政府热衷于铺摊子、上项目，力求自成体系，并对自己管辖的企业实行保护，加剧了市场分割，不利于资源在全国范围的优化配置，虽然带来了短期利益，却不是改革的上策。何况，这种办法并没有使中央和地方的关系稳定下来，而是一个地方一个比例，过几年又来一番讨价还价。总之，地方包干既非“一无是处”，亦非“一包就灵”。

否定的意见认为：地方包干存在一系列的问题，带来不良的后果。这是以包干代替宏观管理，实质上是把中央包死，不是增强而是削弱了中央的调控力量，并且妨碍地区之间的协作和调节。这不利于破除条块分割的壁垒，也不利于推行政企分开。例如外贸包干，把中央对外贸的垄断权下放，形成地方的区域分割，使得机构和人员越来越多，成本越来越高。这些又否定了必要集中，朝着分散的道路走下去，使产业政策无法贯彻。从全过程看，地方包干在点上搞，有的效果不错，是沾了没有包干地方的光，等到全面推开，这种好处就没有了，可见与改革的方向、目标都是相悖的。^[10]

地方包干是一项既定决策和现行体制，在肯定它的历史作用后，揭示它在实践中暴露出来的问题，当然不是要把改革拉回去，恢复中央的高度集权。分析它的目的，是为了权衡它的利弊，了解它对发展和改革的正反两方面的作用。经过透视，不难发现，当前发展和改革中存在的不少问题，都通到这个地方分权的现行体制的根子上。当然，形成“诸侯经济”，地方包干不是唯一原因，如果那样看，也是不全面、不公平的。

二、“诸侯经济”与增长过热、需求膨胀

传统社会主义经济的弊端，表现为片面追求超高速度，忽视效益提高和结构优化，导致增长过热和需求膨胀，其原因是多方面的，不完全在地方。大家已经看到，这是一种急于求成的“左倾”思想，形成以高速增长为目标、以尽量积累为手段、以外延的扩大再生产为主要方式的经济发展战略；同时，也来自它的体制病，处于预算软约束下的企业必然会患投资饥渴症，扩大自主权后又患消费饥渴症，表明这是一种扩张冲动的经济机制。但是，在行政分权后，地方政府的经济目标和经济行为又起了难以遏止的推波助澜作用，甚至成为扩张冲动的枢纽和主体。有关材料反映了这样一个事实：在向企业和地方的双向分权中，虽然与旧体制比，中央直接计划管的工业产品只剩下不到50%，统配物资按品种只有原来的10%左右，商业部的计划商品也只有原来的12%，然而，人、财、物和产、供、销决策权真正落实到企业的不到40%，其余部分都被各级政府及其各主管部门截留了。于是，在国民经济的运行中，地方政府的作用越来越大。当前的增长过热和需求膨胀，很多与“诸侯经济”有关，其轨迹是：

1．攀比速度。在传统观念中，经济发展的综合标志就是增长速度，特别是工业总产值的增长速度。这本来不算错，只是片面追求速度，把整个发展的价值判断搞乱了。全国的增长速度靠地方来保证。这同样不算错，只是各地相互之间不顾条件地搞攀比，又带来无数负效应。地方搞攀比，一个动机是为地方谋利益，另一个动机是显示政绩。这也不算错，只是如果把后者凌驾于前者之上，往往会不择手段。攀比的内容：一是争座位，就产值规模争金牌、银牌和其他名次；二是比增长率，谁快谁慢。攀比的做法是：当国家拟定一年或几年的增长率后，各省、自治区、直辖市都要拟定高于这个平均增长率的地区指标。后进地区的理由是赶先进地区，应当缩短差距；先进地区的理由是基础好、条件好，应当继续领先，于是，展开一场以工业总产值增长为目标的“速度大战”，成为各地经济工作的大方向，最后却变为推动增长过热的异常动力。

2．扩大投资。为了实现高速增长，除挖掘潜力外，根本的措施是扩大固定资产投资。速度越快越好，必然导致投资越多越好。这在资金供给制的条件下，没有自我约束机制，投资饥渴症就成为难以防治的痼疾了。地方政府扩大投资的办法：一是向上要，争项目，多多益善，来者不拒，甚至不免在申请时夸大有利方面，遮掩不利方面；二是自己挤，在地方预算中安排，向银行贷款要项目，往往造成财政赤字和信贷赤字；三是向下压，动员社会集资，布置企业投资，名目繁多的地方摊派中相当部分属于此类。预算外投资倍蓰于预算内，是近年来地方投资的一大特点。这些本来都不算错，只是一味贪多，超过了国力和地方力量，使投资需求过旺，成为社会总需求膨胀的直接原因。

3．扩大消费。扩大消费本来主要在企业，表现为滥发奖金、补贴和各种实物，但在地方政府，为了刺激增加生产和改善职工生活，即使不再提倡或鼓励，对此也总是默认或容许的。值得注意的是在公共消费方面，地方政府的作用也越来越不是控制，而是助长，使集团购买力或政府需求不断膨胀。近几年的有关材料表明，全国行政经费的增长率高于财政收支的增长率和工业总产值、国民收入的增长率，地方行政经费的增长率又高于中央，其原因除了机构日益扩大、人员日益增多外，还是由于奢侈之风愈演愈烈，建造楼堂馆所、购买进口轿车等高档消费品以及吃喝成“疯”都是举不胜举。

4．恶性循环。一方面是片面追求高速增长，超过了度，使经济效益不断下降；另一方面是扩大投资和消费，使财政收支、信贷收支和国民收支都不平衡。流行的说法是，为了增加财政收入，不能不保证较高的增长速度。这在正常情况下本来是对的，而今，由于速度和效益相悖，产值利税率和资金利税率等相继滑坡，以致过去工业总产值每增长1个百分点，财政收入也能大体上增长1个百分点，现在已经变为要财政收入增长1个百分点，工业总产值非增长2个或2个以上的百分点不可。于是，靠产值增长来保证收入增长就造成了经济增长棘轮效应，结果是产值越高，效益越低；要增加收入，再提高速度，成为一个恶性循环。这就进一步导致增长过热，使通货膨胀进一步发展，越陷越深而难以自拔。

5．反控制。在传统经济体制下，一切经济决策权在中央，中央不仅操纵企业并且包揽地方的经济活动。彼时，地方政府不是控制主体，而是被控客体和向企业传达控制的中介。现在，地方政府既是国民经济宏观总量在地区平衡的被控客体，又是区域范围内独立的中观控制主体。按理说，地方政府的控制作用应当加强了，无情的事实却是，地方政府虽有加强控制、稳定经济的良好愿望，而从地方利益出发，总是能上不能下，自觉或不自觉地要求继续保持相当速度，控制与反控制的斗争难分难解。所谓“上有政策，下有对策”，一般即指这种反控制的本性。不少地方有一条不便公开的经验：“谁受控，谁吃亏”；还有一句悄悄话：“别人下，我们上，正是一个难得的机遇”。这是扩张冲动的经济行为在遇阻和被控后始终不会泯灭的心态流露。有人说：从全国看，只有中央一个控制主体，地方和企业在没有获得自我约束机制前，只能是膨胀主体。这是增长过热、需求膨胀一再发生而不容易得到有效控制的一个症结。

三、“诸侯经济”与区域割据、结构趋同

“诸侯经济”的形成，除了进一步导致增长过热外，另一个后果是带来区域割据和结构趋同。即使在大一统的旧体制下，客观上存在着局部和整体的矛盾，应当在认识上和政策上、体制上正确对待。那时，传统经济体制既然是中央集权，上述矛盾的主要方面一般表现为对地方利益考虑不够，不能充分调动地方的积极性。经过改革，转向地方分权，矛盾的主要方面也就转而表现为容易强调地方利益，不能更好地服从和服务于整体利益。所谓“诸侯经济”，或被理解为地方主义、分散主义、本位主义，都是这个意思。这也是客观存在，只是在地方包干后，就从可能变为现实了。其轨迹是：

1．“短平快”。地方经济要加速发展，投资搞什么？首先想到的是那些花钱少、周期短、见效快的项目。这也符合一般规律。过去所谓资本主义的工业化道路，先搞轻工业，直至形成对生产资料的巨大需求，才来搞重工业，似乎顺理成章。地方政府的经济目标，优先考虑局部利益和眼前利益，同样有其理由。然而，在价格倒挂、效益倾斜的情况下，大量发展加工业并不可能通过市场调节及时推动上游工业的相应发展，而是持续地搞加工业的重复建设、过度竞争。针对这种失衡现象，人们讳于承认是加工业发展过快，有盲目性，却非理性地埋怨或谴责能源、原材料等基础工业发展得太慢，听任缺口越来越大，直至濒于断裂。另一方面，由于搞“短平快”，还导致企业的规模小型化和技术低级化，经济效益始终不高。地方工业的畸形发展，形成庞大的加工能力和对能源、原材料的庞大需求（这是投资膨胀带来的第二次需求），又不能相应地同步增加有效供给，正是诱发通货膨胀的重要因素。

2．自成体系。搞“短平快”还不能包括地方经济发展的整个内容，另一倾向是自成体系，从省到市到县，层层追求“大而全”、“小而全”，这不仅来自非社会化观念，并且由于在市场发育不充分的情况下，求人确实不易，不得不搞自给自足。请看各省、自治区、直辖市的长远规划，除有少量特色外，多数是设想周到，门类齐全，样样都搞。例如资源地区要求就地加工，加工地区努力开发本地资源。近期行为也是如此，发现市场有什么需要，大家一哄而起，一拥而上。重复建设、重复生产，竟成为“中国潮”。从电视机、电风扇、电冰箱到服装、啤酒等，不仅每省都有不止一个厂，甚至一市、一县都有一个厂或更多。这样，大家不能取得规模效益，不少是因陋就简、工艺落后和消耗大、成本高、质量差。其结果，更是地区之间的结构趋同、特色淡化。分析几个中等城市，主要行业无非是机械、电子、纺织、食品、建材之类，各占比重上下相差不大。长江三角洲的苏州、无锡、常州和杭州、湖州、嘉兴，几乎是两对“三胞胎”，大同小异。结构趋同，不符合区域分工的原则，使每个地方都失去比较效益，是整个国民经济结构畸形化的又一突出表现。

3．相互封锁。对内的开放性与对外的排他性相结合，地方经济成为一个松散的经济单元，依靠行政权力，相互之间既有贸易封锁，又有资源争夺。这种封锁和争夺，出于对地方工业的保护，表现为：一方面禁止本地资源的外流；另一方面禁止外地商品的“侵入”。前者，又转化为对资源的争夺，激化后成为争夺原材料的“蚕茧大战”、“羊毛大战”、“烟叶大战”等。广东缺粮食，用大量外汇从泰国进口，而安徽、江西等省库存积压，无处求售，也属于这类。此外，在资源地区向加工地区切断资源供应的另一方，加工地区也向资源地区切断资金、技术的自然流动。产生这些情况，与其说是由于市场发育不够，毋宁说是由于行政权力对市场的干预和分割。省际如此，市、县之际也是如此，资源的交流要讲对等原则，很不通畅。显然，这对市场发育是严重障碍，不利于形成统一市场，也不利于区域市场的规范化。同时，近期看是保护了地方工业，远期看则保护了落后，不利于地方工业的技术进步和管理进步，并以社会资源的浪费和交易成本的增加为代价。在这方面，地方主义实实在在地束缚了生产力的发展。

4．“随机干预”。这是指地方政府在执行区域经济内的宏观调节时，往往表现为不同级政府行为的随意多变和相互之间的不协调，缺乏政策的一致性和连续性。这是由于较多地考虑了地方利益和眼前利益，却较少地考虑全社会利益和长远利益。例如在当前治理整顿中，紧缩财政支出和通货发行，地方政府总会搞“一刀切”，或者背离国家的产业政策，尽量照顾那些近期效益较好的和眼前困难较多的地方企业，充分显示了“慈父般的爱”，而对未来能增加有效供给的产业却缺乏青睐。特别是对银行贷款，地方政府不顾信贷政策而着眼于“救火”，导致信贷膨胀和亏损长存，更是屡见不鲜。这实际上是“逆调节”，其方式不是制度化和市场化的，而是一种主观主义和行政手段，甚至表现为市长的瞬时命令。^[11]

第四节　“诸侯经济”导致短缺的体制分析

一、从条块关系和行政区、经济区关系等方面着眼的议论

提出“诸侯经济”的命题，不仅在经济理论界，更在实际工作部门特别是各级地方政府招致不少异议。有人认为不能把当前的问题说成是“诸侯经济”，而是条块关系没有理顺，是以行政区代替了经济区。我们认为，这些方面确实存在着问题，但并不是形成现实矛盾的体制根源。

有的同志认为，当前的问题在于条块关系紊乱，只要把这个关系理顺，一切矛盾都可以迎刃而解。条块关系确实是改革中不能忽视的方面。过去，曾有若干反复，总感到摆不平，于是在“条条为主”还是“块块为主”之间打秋千。其实，“条条为主”和“块块为主”都属于行政分权，“条条为主”更是中央集权的具体特征，只是在行政分权的有限空间里，不是东风压倒西风，就是西风压倒东风，不可能找出条块结合的最优结合点。“诸侯经济”虽然表现为有块无条，但关键在于用行政分权冲淡了机制转换。必须是行政分权和机制转换同步推进，使企业摆脱非条即块的隶属关系，才能解开这个死结。实行地方分权，无疑要削弱条条的垂直管理，但是块块割据破坏了统一市场，不符合商品经济发展的要求，而且商品经济运行以横向为主的要求，并不意味着可以取消行业管理，而是把行业管理融化在区域管理之中。可见，理顺条块关系，不能期望通过放权或收权的非市场化办法来解决，而且地方政府产生追逐产值、扩大投资等现象，也不能简单地用条块关系作解释。同样，有人主张以产业政策替代区域政策，使条脱离块或者以条代替块，这种设想至多解决了结构失衡，却解决不了现实生活中的其他矛盾，而且在我国这样一个大国是行不通的，企图恢复中央高度集权也是体制上的倒退。

有的同志认为，当前的问题是以行政区代替了经济区。这是从市场的角度作出的判断，设想的出路是发挥以城市为中心的经济区的作用。这种思路在前几年盛行一时，并在组织形式上有所探索、有所突破，为改革增添了新项目。但是有成有败的实践证明，经济区不能代替行政区，原因在于经济区没有固定的边界，不同产业有不同的辐射半径，不与行政区相结合，就会失去其可操作性。中心城市的经济区规划，划定的边界仍以行政区为影子，或者争取计划单列，最终又变成新的块块，还是形不成统一的市场。即使由此而促进了统一市场的形成，但是经济区追逐产值增长、扩大投资之类问题，并不能由此而得到解决。所以，我们是主张发挥中心城市和经济区功能的，但不认为由此可以解决问题，相反由于地方经济主体利益的作祟，经济区仍有可能蜕变为行政区。

有的同志认为，当前的问题是划分中央与地方财权时实行了地方财政包干而没有实行分税制。尽管实行地方财政包干，这项措施最初是在中央政府财政困难的情况下作为应急性措施采用的，但经济体制的变动一旦步入某一方向便具有某种固化特性，特别当地方政府从扩大财权中尝到甜头之后，介入地方经济发展的冲动就变得强烈起来，使地方政府成为制造经济过热的重要因素，成为投资膨胀的主体。因此，地方财政包干确实在形成“诸侯经济”的过程中起了重要作用。但是，以为一旦用分税制来代替地方财政包干便可以消除“诸侯经济”的种种弊端，却是不现实的。目前我国的税制结构是以流转税类作为主体税种，而流转税类是和统一市场相联系从而不宜交给地方作为地方收入来源的，如果没有税制结构的重大变革，实行分税制的结果未必能达到预期的目标。而且从近些年的实践看，在实行地方财政包干以前，就出现过地方政府扩大税收、优惠减免和放松管理，人为地制造财政收入下降，然后再用摊派的办法发展地方基础设施建设，再用集资的办法兴办新的企业的现象。实行地方财政包干之后减轻了这种状况，可见形成“诸侯经济”还有更深层的体制原因。以分税制取代地方财政包干可能会使情况有所变化，但若不解决这个深层的体制原因，“诸侯经济”并不会由此消失。

二、地方政府双重身份向经济利益主体身份倾斜是形成“诸侯经济”的深层原因

社会主义制度下的国家具有政治和经济两种职能，社会主义制度下的地方政府具有调控主体和经济利益主体双重身份，这种状况是不能改变的，地方政府的双重身份会产生一些矛盾是不可避免的。问题在于，当前的经济体制是地方政府的双重身份明显地向经济利益主体一头倾斜，因而在运用各种调控手段时，如果触及作为利益主体的利益，就不免要让步。法官兼被告，裁判不可能公正无私，这是形成“诸侯经济”的深层原因，也是“诸侯经济”的利益刚性和结构刚性之所在。

地方政府的双重身份之所以向经济利益主体一头倾斜，是因为行政性分权的改革把企业和地方政府捆到了一起。本来在传统经济体制下，突出的是整体利益，企业和地方政府都未成为经济利益主体，地方政府虽然具有双重身份，却是以调控为主。这样，地方政府虽然也代表地区的经济利益，但并未强化到形成“诸侯经济”的地步。经济体制改革之后，既向地方放权也向企业放权，然而代表国家行使经济职能的中央政府和各级地方政府的职责没有转换到位，企业还没有成为自主经营、自负盈亏的独立经济实体，从而使地方分权并未摆脱政企不分的旧格局。这就强化了地方政府作为一级利益主体的身份，经济行为不免错序。转换政府的经济职能，要害是实行政企分开，使中央政府和地方政府的职责从对企业的直接控制转换为通过市场的间接控制。这在某种意义上说，政府的经济职能是缩小了，由经营型变为调控型，由宏微一体变为宏观调控的主体。但从另一面看，其职能又是加强了，由低层次的管理转向高层次的管理。为了适应这个要求，地方政府的职能转换，应是卸掉一些不该承担的任务，承担一些应当承担的任务。从中央集中调控到地方分层次的调控，是改革和完善国家经济职能的客观要求。如今的改革没有实现这一要求，反而强化了地方政府利益，便很难避免地方政府截留中央下放的权力，收缴企业已有的权力。由于地方政府的全面介入，使得“诸侯经济”成为双重体制下总量膨胀和结构失衡的焦点。

在社会主义经济体制改革的理论讨论中，人们通常把对企业的软预算约束作为造成经济过热和投资膨胀的根源。但在我国，新企业是由地方政府筹建的，老企业的扩建改造也往往由地方政府批准和发动，所以表面上企业已成为投资主体，实际上最主要的投资主体是地方政府。控制固定资产投资规模的难度大，难就难在从调控主体说，控制投资规模的任务要由地方政府去执行，然而地方政府又是利益主体，地区投资规模膨胀直接、间接都和地方政府有着关联，要求地方政府自己对自己开刀是很不容易的。地方政府不同于企业，它作为分层次调控主体能够调动财政、银行、物资、商业、外贸等方面的力量，特别是银行下放给地方管理，使得地方政府在地方财政资金不足时，仍有可能指示地方银行贷款给企业，扩大投资规模，实现地区经济利益。这是造成信贷规模膨胀和信贷资金失控，导致社会总需求膨胀的重要原因。当然，有的时候中央政府严肃地强调控制，乃至以处分和撤职要求地方政府坚决贯彻，地方政府还是会发挥其调控主体的功能，抑制作为经济利益主体的冲动，然而在一般状况下，地方政府的双重身份总是向经济利益主体这一面倾斜。

三、扭曲的市场和扭曲的价格体系促成了市场割据

并不是所有的利益主体的形成都必定会造成市场割据，企业作为利益主体就是要求形成统一市场而不是要求市场割据，企业也没有力量去实现市场割据。但是，地方政府和企业不一样，它可以利用自己作为调控主体的行政权力，设置区域性的市场壁垒，以维护自己作为利益主体的地区经济利益，这就有可能出现市场割据。

在市场流通正常和价格合理的状况下，市场割据也是不必要的，然而，改革后强化了自己的主体利益意识的地方政府和企业，面临着的是扭曲的市场和扭曲的价格体系。加工工业品价格高、利润大，使得加工工业发达的地区获得了额外的利益；农产品原料和矿产品原料价格低、利润小，使得资源产地遭受损失。这样，就使得地方政府利用行政权力搞市场割据的可能性变成了现实性，并且因两种新情况的出现而加剧了市场割据。一是地区产业结构的调整以市场利润为导向，地方政府投资大量涌入“短平快”项目，特别明显表现为资源产地大力发展资源加工工业，以免“肥水落入外地田”，例如烟叶产地发展卷烟厂、蚕茧产地发展缫丝厂和织绸厂、棉花产地发展棉纺织厂。出产羊毛的甘肃省，原来毛纺工业基础并不雄厚，这几年毛纺企业发展到80多家，其中毛毯厂16家，年产量280万条，位居全国第二，就是一个明显的事例。资源产地随着资源加工工业发展，便封关设卡，限制资源外流，造成市场割据，并使外地加工工业原料短缺、开工不足。二是对外开放和外贸包干、外汇留成之后，各地区争夺出口资源，开展各种大战。出口条件好和外汇留成率高的沿海地区到资源产地抬价抢购，资源产地的应付办法是动用大量人力，采取各种措施封锁边境，保护地区利益。所以，我国在双重体制下出现的市场割据同国外常见的贸易保护主义的壁垒政策不一样。贸易保护主义是在企业竞争能力低的条件下抵制域外制成品倾销，保护生产者利益；我国的市场割据却主要是控制本地资源不使之外流，但资源生产者并未由此获得利益，而是把资源和资源加工品之间的差额利益留在本地，或者是使资源产地控制出口资源以取得外汇。这正表明了扭曲价格是引起市场割据的现实动机。所谓“诸侯经济”，在很大程度上是基于市场割据而作出的形象描绘。

社会主义计划经济的优越性，本来在于能从宏观经济的角度，在产业结构、地区布局、规模经济诸方面获得最大的资源配置效益，尽管过去在这方面做得并不尽如人意，计划经济的优越性并未充分发挥，而这种可能性是存在的。改革后的双重体制却使得实现产业结构、地区布局和规模经济的宏观调控手段，因地方政府的梗阻而失灵，如税收杠杆和货币调控手段就不能起到应有的作用。由于实行地方财政包干，对长线产业或产品提高税率不仅不会限制其发展，相反会进一步刺激其发展，因为地方政府可以从中得到更多的收入分成；而实行紧货币的宏观调控政策，在地方政府的中介作用下，受到打击更多的还是由中央控制的短线部门，因为地方政府为了保证自己的收入来源，会让银行对地方工业给予更多的照顾。而各个地方都这样做，便使得加工工业的发展超过了资源供给能力，低水平竞争过度现象日趋严重，使整个经济的规模效益、结构效益和要素组合效益持续下降，有效供给不能随投入的增加而相应增加。与此同时，重复投资和因“水多加面、面多加水”引起的基础工业对加工工业的追赶，却加剧了投资需求膨胀。所以，“诸侯经济”加剧了总供需失衡，而查其根源，则在于扭曲市场和扭曲价格条件下，为了保护地区利益而运用地方行政权力所造成的市场割据。

四、不平等竞争促成了对调控犯规，强化了“诸侯经济”

在传统经济体制下，中央政府强有力的宏观调控使“诸侯经济”没有生长的土壤。经济体制改革之后，向地方政府放权削弱了宏观调控，而且由于放权是有差别的放权，对广东、福建两省所实行的特殊政策，对特区、沿海开放城市、沿海开放地区、内地所实行的不同的开放政策，对计划单列城市和一般城市所实行的不同的管理政策，使得不同地区之间形成了不平等的竞争，在不同地区之间形成了不同的发展速度。沿海地区和内地的经济差距不是在缩小，而是在扩大。

但这时，地方政府已经成为经济利益主体，于是经济发展慢的地区为了避免“马太效应”的扩大，经济发展快的地区为了巩固自己的领先地位和优势，都利用起了自己作为调控主体这另一重身份所具有的行政权力，实行有利于自己发展的经济政策。所谓“灵活变通中央政策”，所谓敢于“打擦边球”，就是提倡违反规则，逆中央的宏观调控而行。所谓“见了红灯绕道走，见了黄灯赶快走，见了绿灯挤着走”的“三灯”方针，意味着不管中央政府的宏观调控要求的是走还是停，地方政府总是千方百计要走。因此，所谓“灵活变通”，就是以地方的调控取代中央的调控，以地方的政策取代中央的政策。这样，整体利益让位于局部利益，由此而形成“诸侯经济”。并且由于哪个地方经济发展快对哪个地方最有利，因此尽管由此会造成宏观失控使经济发展出现波动，但都心存侥幸，以为受损失的不一定是自己。这样，“诸侯经济”的本位利益又助长了社会博弈心理，宁愿加温使全国经济受损，不愿降温使本地区经济发展落后。这使得“诸侯经济”有着比过去强的示范拉力和比过去强的吸纳机制，“诸侯经济”的出现使中央政府要求平稳发展的计划指令和调控措施不能有效贯彻，于是短缺程度不是比过去缩小，而是进一步扩大了。

地方政府作为经济利益主体并非一无是处，它在追逐本位利益的时候，千方百计地促进了地区经济的繁荣，由此带来地区福利的增进，有利于社会政治的稳定。在我国企业竞争开展不够时，地区间的竞争却已经普遍化而且日益剧烈。所以，出路并不一定要变地方政府的双重身份为一重身份，更不是要取消分层次的区域管理，而是要通过地方政府经济职能的转换，弱化利益主体身份，强化调控主体身份。当前所以做不到这一点，是由于在政企合一的基础上，地方政府的利益与企业的利益浑然一体，使其利益意识僵化，在调控中总是投鼠忌器。只有政企分开，地方利益超然于企业利益之上，地方政府才能强化调控职能，转向以调控为主，在双重身份中分出主次，从而才有可能执行宏观调控的要求，抑制过热倾向和用行政权力谋取本身利益倾向。但在实现这一转变之前，地方政府的经济利益主体身份仍是主要的短缺源。

【注释】

[1]恩格斯：《反杜林论》。《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第222页。

[2]恩格斯：《致康·施米特（1890年10月27日）》。《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第483页。

[3]《论十大关系》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第275页。

[4]以上参见马洪等主编：《当代中国经济》第7章，中国社会科学出版社。

[5]参见孙世铮：《西方经济学界关于国家经济职能和宏观、微观等概念的部分观点述评》，《经济研究资料》1986年第1期。

[6]参见孙世铮：《西方经济学界关于国家经济职能和宏观、微观等概念的部分观点述评》，《经济研究资料》1986年第1期。

[7]参见郁冠等：《从江苏的实践看发挥地方调节功能》，《江苏经济探讨》1986年第10期。

[8]参见杨仲伟等：《区域决战，全国稳定》，《经济研究》1988年第1期。

[9]“诸侯经济”的提法，在经济理论界内部早有谈论，提出此种形象语言的渊源已不可考。较近期的公开引用，参见《人民日报》1989年8月6日的《当代“诸侯经济”忧思录》。

[10]参见《改革》1988年第3期关于地方包干的座谈评论。

[11]参见陈东琪等：《地方政府行为及其机制改革》，《中国工业经济研究》1988年第3期。