发达国家循环经济实践：从工业社会走向生态社会

第二节　发达国家推进循环经济的经典模式

德、日、美等发达国家的循环经济建设起步早，在增进生态效率，实践循环经济原理方面形成了影响深远、足以借鉴的成果。这些国家在实施过程中的方法既有相同之处，又有各自的特点，但是，政府率先垂范、强力推进是其共同特点，这个经验对于在中国推进循环经济具有重要的参考价值。

一、德国从政府推进到民众觉醒

1.“废弃物经济”首开循环经济先河

德国在循环经济实践方面堪称世界之最，不仅是世界上循环经济发展水平最高的国家之一，而且是实践循环经济最早的国家，其理论研究与实践独树一帜，形成了具有德国特色的循环经济体系。

德国的循环经济源于“垃圾经济”，其废弃物管理政策的重点在于有效处理废物，随后发展成为独具特色的循环经济管理体系。该体系不仅解决了德国经济可持续发展中的矛盾，而且也使德国成为其他国家仿效的榜样。

1972年，德国颁布的《废弃物处理法》在循环经济实践道路上开启了历史先河。德国1991年通过的《包装条例》，成为首部按照“资源—产品—再生资源”的物质循环思路，要求生产者负责废弃物回收和利用的法律，该法随后成为欧盟制定包装标准的重要依据，从此掀起了包装废弃物再生利用的革命。德国率先建立了以“绿点”为标识的双向回收再利用系统（DSD）。1994年颁布、1996年实施的《循环经济与废弃物法》，使得循环经济与企业发展和民众生活休戚相关。该法不仅将原有的物质闭路循环思想从包装问题扩展到所有的生活垃圾方面，而且还促进了德国向循环经济物质流管理阶段的转型。此外，德国DSD对废弃物回收处理体系周密的设计和高效的运行为世界各国所称道。其“绿点”标识在170多个国家得到法律保护，并获得了欧盟和世界贸易组织的认可，已成为世界上使用最多的环保标识之一。法国、英国、比利时等欧洲国家也于1995年后纷纷效仿德国，开始建立废弃物回收再利用系统。1996年，欧盟包装回收再利用组织在布鲁塞尔成立。

2.循环经济发展四阶段

第一，萌芽阶段。20世纪50年代到60年代，德国的经济得到了迅猛的发展，同时也产生了严重的环境污染问题。1961年，勃兰特呼吁污染严重的鲁尔工业区的河谷的天空应该再次变蓝，但那时，无论政府还是民众都不曾重视保护自然环境和生态系统，因而响应该提议的具体措施8年后才出台。那时95％的德国民众对环境条例并不关心，直到1971年，人们才开始熟悉各种环境政策内容。因此，1969年被公认为德国环境政策的诞生元年。

第二，起步阶段。20世纪70年代前期，德国启动了一系列的环境政策规划方案，还对相关组织机构进行改组，即把原隶属于德国卫生部的水利部、大气污染管理部、噪音控制司划归内务部直接管辖。1972年修订的《德国基本法》赋予政府在环境政策领域更多的权力，德国政府又审议通过了一系列环境政策法案，如《废弃物处理法》、《联邦污染物排放控制法》。环境问题专家理事会、德国环境委员会等公共机构也先后宣告成立。

第三，转型阶段。从20世纪70年代中期开始到90年代初期，德国环境政策经历了停滞、转型等过渡时期，逐步开始全方位解决环境问题，国家战略也从经济发展优先逐步向经济与环境相协调发展转变。

第四，逐步实施阶段。从20世纪90年代中期到现在，德国政府出台了更多新的能源政策和环境政策，旨在促进经济与环境的和谐发展。这一时期环境政策的核心在于提高资源利用效率和开发可再生能源技术，从而推进可持续发展进程，并创造了许多成功利用可再生能源的经典案例。

3.循环经济建设可资借鉴的八项经验

德国循环经济代表着技术进步和效率至上的世界发展趋势。其主要经验为：

一是废弃物处置的法制化。德国是世界上公认的发展循环经济立法最完善的国家之一。从横向角度来看，德国除拥有本国法律之外，还受欧盟法律的制约；从纵向角度来看，德国的法律框架自上而下可分为三个层次，即基本法（宪法）、各州立法及市级以下的法律法规。1994年颁布的《循环经济与废弃物法》是德国发展循环经济的指导性大法。这些政策对污染者与废弃物处置进行详尽具体的规定。

二是废弃物管理的规范化。德国对于废弃物的规范管理建立在废弃物分类的基础之上。首先是详细的废弃物划分规定，其次是具体的废弃物清除法律和规定，这为废弃物管理和处置的实践工作提供了指导。

三是废弃物清除的标准化。德国废弃物清除的概念包含从收集到运输到采用填埋或者焚烧方法清除的全过程。并具体规定了废弃物利用与清除的比例要求。

四是废弃物使用的市场化。德国的废弃物市场主要由处置服务市场、利用服务市场和回收服务市场组成，生产者和消费者是市场活动的主体。德国拥有近4000家废弃物处置企业，从业人员有20多万，废弃物行业年产值400亿欧元，其中私人企业136亿欧元，占到83.4％。

五是物质流管理的效益化。2004年德国开始确立整体性物质流管理战略，并运用物质流管理创造长期的经济效益。物质流管理在国家层面、区域层面、企业之间和企业内部各个层面均可实施，但所涉及的系统越复杂，管理的难度也越大。现阶段物质流管理主要应用于企业之间和企业内部。物质流管理着眼于效率，不仅激发了企业的创造力，也创造了商业机会，提高了区域附加值，提升了国内外竞争力。

六是循环经济主体的社会化。1980年，联邦德国文化部长联席会议将环境教育规定为中、小学的义教育，各州开设了大量的环保职业基础培训。同年，德国首次使用绿色可回收物质垃圾箱。1984年起，德国拥有了国家认可的职业“废弃物处置人员”，建立了环保教育中心，开设旨在培养废弃物经济顾问的“废弃物经济咨询”再教育课程。大多数德国公众对于减少或回收废弃物的措施都积极回应并努力合作，公民和非政府组织已经成为推动循环经济的中坚力量。

七是配套性技术的体系化。德国政府把环保现代化作为新科技和工业政策的重要部分，大力发展具有高技术含量、高附加值的环保工业。德国的无害化处理技术、资源循环利用技术、再生能源利用技术、废旧电器回收综合利用技术、生物技术、零排放技术等的研发应用使德国在这一领域保持世界的领先地位。德国还拥有先进的废弃物分类和回收技术，政府计划最迟于2020年完全取缔垃圾填埋方式。届时，所有的垃圾都必须经过物质和能量方面的预处理和重复利用。

八是监督与保障的制度化。20世纪90年代以来，德国大多数废弃物处置企业开始了私有化进程，政府相关部门逐渐退出合营企业，向审批、监督和管理的角色转变。德国成立了专门监督企业废弃物回收和执行循环经济发展规划的机构。生产企业必须要向监督机构证明其有足够的能力回收废旧产品，才被允许进行生产、销售活动。德国各州的相关环保部门，每年制定一本危险废弃物管理规划书，对本地工业危险废弃物从源头到最终处理进行严格审批和监控，同时协助各危险废弃物生产企业和处置企业，在减少废弃物产生和无害化处理、回收利用等方面给予帮助。德国各地都有为企业提供废弃物再利用服务的公司，向企业提供相关技术咨询和废弃物回收处置等服务。

二、日本从制度建设到体系构成

日本是目前世界上循环经济法制最为完善的国家之一，也是国际上较早建立循环经济法律体系的发达国家之一。日本推进循环经济的做法是全面推进循环型社会建设，主要体现在三个层次，一是政府推动构筑多层次法律体系，二是要求企业开发高新技术，从设计产品起始点就考虑资源再利用，三是要求国民从根本上改变观念，把垃圾视为有用资源。

1.日本发展循环经济的三项举措

一是政府强力启动。日本政府在循环经济实践中起到了关键的作用。20世纪70年代，日本实行的是环境保护末端治理战略，80年代以后转向从生产和消费源头防止污染的“管端预防”，并取得了积极的成效。进入90年代，日本循环经济实现了发展战略的新突破。1994年12月，日本内阁制定环境基本计划，首次提出“实现以循环为基调的经济社会体制”。

二是愿景引导发展。1998年，日本制定“新千年计划”，把循环经济作为构建21世纪日本社会发展的目标。《环境白皮书》提出“环境立国”的新战略，把它提到与先前的“贸易立国”和“科技立国”等战略同等重要的地位。2000年5月，日本“环保国会”上参众两院表决通过了《推进建立循环型社会基本法》、《促进资源有效利用法》等多项法规及其修正案，提出建立“环之国”即创建循环型社会的国家目标。(www.chuimin.cn)

三是健全保障机构。2002年初，日本环境厅升级为环境省，统一实施原来许多部门执掌的废弃物管理职能，由其下属的废弃物与回收利用对策部统一管理。环境省的重点，一方面是从环境管理的角度出发，通过强化与相关省厅协调、联合、开展综合性的环境管理；另一方面是在防止全球变暖等环境事务方面，加强国际合作。

2.日本循环经济发展的主要经验

一是注重立法推进。日本是循环经济立法最全面的国家，也是国际上较早建立循环经济法律体系的发达国家之一。其所有相关的法律精神，集中体现为“三个要素、一个目标”，即资源再利用、旧物品再利用、减少废弃物，最终实现“资源循环型”的社会目标。

二是注重科学技术支持。日本非常注重依靠科学技术，如污染治理技术、废物利用技术以及清洁生产技术等开发资源、提高资源利用效率、保护环境，推进循环经济和建设循环型社会体系。这从日本日益递增的环境科研经费以及相继出台的一系列“绿色行星计划”、“月光计划”、“阳光计划”等可见一斑。

三是注重政府职能引导。日本政府设置了“环之国”会议机制，该机制由日本内阁成员与10位日本民间的有识之士组成。其基本理念是谋求建立“以可持续发展为基本理念的简洁、高质量的循环型社会”。

四是注重市场调节功能。市场调节手段主要是建立有效的经济激励政策。多年来，日本政府一直积极支持循环利用项目，其中，返还制度起到了十分重要的激励作用，日本环保产业的发展也得益于该政策的实施。

五是明确生产者的责任。日本的《循环型社会形成促进基本法》明确了企业生产者责任的延伸。在循环经济发展模式下运行的企业，不仅要承担对其产品生产过程中所排放的废弃物进行循环利用的第一位责任，而且在其产品被消费之后，仍然负有对制品进行物质循环的管理责任。

六是发挥市场中介组织的作用。日本的回收情报网络和其他公共机构一起采取多种方式加强废弃物的回收处理和污染源的治理，获得了极大成功，使废弃物的回收和排放管理进入规范有效的轨道，使政府的循环经济政策更好地贯彻实施，使市民、企业、政府形成一体，通过沟通信息、调剂余缺、推动了垃圾减量运动的发展。

七是注重政府绿色采购的引领意义。根据《绿色采购法》，从2001年日本政府各机关在购买商品时都要购买减少环境负荷的环境友好型产品。实践表明，供应商为了赢得政府这个市场上的大客户，会想尽办法增强其产品的绿色度，提高企业管理水平和技术创新，减少污染物排放，降低对环境和人体的负面影响程度。

八是注重公众参与和绿色消费。日本利用各种手段和媒体宣传加强公众对实现零排放或低排放社会的意识。通过教育、培训、宣传、推行环境友好产品标志和循环利用产品标志等方式，大张旗鼓地开展循环经济知识的普及。鼓励居民实行生活垃圾的分类分拣，提倡绿色生产生活和文明消费方式，鼓励公众购买循环经济产品。建立和完善环境信息公开制度，鼓励公众对企业和政府的环境行为进行监督。

三、法国让天空再次湛蓝

为保护空气质量，法国政府在居民日常生活、工业、农业、交通等领域采取了一系列措施，取得了积极成效，提供了值得借鉴的宝贵经验。

1.法国空气环境保护的成就与问题

（1）空气环境保护成效突出

大气污染和人类活动密切相关，在日常居民生活以及工业、农业、服务业等各领域每天都有大量的污染气体和可吸入颗粒物排出。法国政府采取多种措施加强对大气环境的保护，以减少大气污染对民众健康造成的危害。2011年，法国政府出台了“颗粒减排计划”，在工业、服务业、交通、农业等各相关领域通过提高大气排放标准、加强工业排气监管、建立清新空气示范区以及加强环境保护宣传等多种方式减少可吸入颗粒物对民众健康的影响和对环境的污染，力争使可吸入颗粒物在2010年基础上再减少30％，规定可吸入颗粒物排放量1年内超标天数不得多于35天，全国范围内可吸入颗粒物排放天数超标的城镇由2007年的26个减少到2011年的15个。上述种种措施的推行，使法国的空气环境保护工作取得了显著成效，尤其是作为衡量空气质量标准的可吸入颗粒物排放量大幅较少。

（2）面临的挑战依然严峻

尽管法国的空气环境保护工作取得了积极成效，但是，仍然面临新的问题和挑战：一是氧化氨排放超标城镇增多。在人口超过10万的城镇中，氧化氨超标的城镇由2008年的18个增加到2011年的24个。2010年1月欧盟将氧化氨排放上限由44微克/立方米降至40微克/立方米，部分城镇因违反欧盟规定而被起诉。二是臭氧排放量快速增长。自2000年以来，法国空气中臭氧含量以8％的年均速度增长，近些年来年法国晴天数量增多，阳光引发相关元素产生化学反应并生成臭氧。法国政府正在积极跟踪和评估相关地区空气质量状况，采取措施防控空气污染事件发生，以提升空气环境保护水平。

2.法国减少空气污染物排放的主要措施

（1）居民生活领域推广“绿色火焰”禁燃“绿色垃圾”

第一，提升火炉等家用取暖设备的环保性能，通过设置“绿火焰”五星标识确定相关设备空气污染物排放标准。第二，禁止在露天燃烧“绿色垃圾”。绿色垃圾是指对花草、树木等植物进行修剪整理后的残留废弃物。2011年11月法国生态部出台相关规定，要求将将绿色垃圾作为家庭垃圾归类处理，并针对在露天燃烧绿色垃圾的做法制定了具体处罚措施。第三，在人口较多的城市社区设立大气污染指数告示牌，加强对空气环境质量的监督和宣传，提升民众空气环境保护意识，同时各个大区加强空气环境监测并制定空气环境保护发展规划，推进空气环保事业的发展。

（2）工业领域设立煤炭税推进节能减排

工业领域可吸入颗粒物（PM2.5）排放量占到排放总量的31％。因此，第一，法国政府出台了一系列措施加强对钢铁、化工、煤炭、冶金、能源等领域重点工业企业环保工作监督管理，取得积极成效。第二，2011年法国政府新设立了煤炭税税种，自2012年1月起开始征收，标准为1000千瓦时1.19欧元。同时将产业污染和航空污染税税率在现有基础上提高10％。据相关机构预测，2011年法国环境污染税税收将高达2300万欧元。第三，积极推进建筑领域节能减排工作，拟定了相关节能减排目标。要求开发商和建设商在居民住房设计和建设阶段安装特殊的烟尘净化过滤装置，减少日常生活所可能造成的空气污染。

（3）农业领域减少氮、氨排放

农业领域可吸入物颗粒（PM2.5）排放占到排放总量的21％，低于居民生活和工业领域的污染物排放，但农业领域的氨排放占到总排放量的90％以上，且这一比例还有不断发展态势。法国政府在农业领域积极推广环保技术，确定了农作物不同生长阶段和不同种植时期的排污指数。根据不同动物的不同生长阶段研发动物饲料以减少动物粪肥中的氮排放，预计可将动物粪肥中的氨气排放减少70％～90％。2011年7月，法国政府将有关成果向欧盟申报，以保护知识产权并争取欧盟财政支持。此外，还支持农业种植者改进施肥技术和改良施肥设备，以减少农业污染气体挥发。

（4）交通领域限制机动车使用减少尾气排放

从全国范围来讲交通领域对空气造成的污染不及工业和农业领域，仅占可吸入颗粒物（PM2.5）排放总量的14.5％以及氮化物排放的58％，但其却是重要的城市空气污染源，占到城市PM2.5排放的40％～80％以及氮化物排放的85％。机动车使用数量的激增是造成城市可吸入物排放量大幅增加的重要原因，法国政府对机动车尾气排放制定了强制性环保标准，并要求上牌后每两年内进行技术检测，环保未达标的车辆一律禁止上路，以防控和减少摩托车对城市空气造成的污染。