第一章省会城市预算过程:研究问题与研究方法从1953年到1978年，我国的地方财政管理体制基本上采取的是“统一领导，分级管理”体制，虽然在方法上屡经调整，但从实质上而言并未有根本性的改变。当然，要弄清楚“中国的预算过程究竟是怎样的”，需要对各个层级不同类型的政府预算过程进行调研，本书选择了省会城市的预算过程。......
2023-12-02
省会城市预算过程的政治：绩效监督与绩效考评
【摘要】：相对于B市，A市和C市财政局实施的预算绩效监督或绩效考评主要是财政局自主启动的，这可能是受国内其他地方政府的改革激励。市直部门和财政部门要将项目完成情况和绩效考评结果分别记入市直部门和财政部门项目库，作为以后年度审核的参考依据，以强化对部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析。
5.绩效监督与绩效考评
A、B、C三市在预算改革进行了五六年后都开始引入基于绩效的预算模式，不过他们显然都没有将新的改革措施贴上“绩效预算”的标签，而只谓之财政支出的绩效监督或绩效评价。这不仅与改革实际进展程度有关——绩效信息还没有明确地与预算联系起来，更是与改革动机有关。改革动机对基于绩效的预算的实施过程及其效果有着非常重要的意义，它在很大程度上决定了基于绩效提升的改革措施是管理取向，还是控制取向，甚或就是一种符号表征。
从三市的调研来看，最初将绩效理念引入预算主要是受以下两种动机支持:其一，迫于本级政府党政首长或上级政府的指示精神甚或暗示;其二，期望借助绩效预算的理念激活那些有助于进一步加强预算控制以及有效分配预算参与者“注意力”的“符号资源”。
B市绩效改革就是在省政府绩效预算改革的背景下在市领导大力“支持”下展开的，用该市财政局受访官员的话来说是“行政命令式”的:
受访官员甲:英国的绩效预算，绩效评价，也搞了很多年，其实我倒不赞成国内绩效预算铺得太广，你索性让单位自觉一点，它们自发先来干这个事，要有一个过程，现在我们改革往往是什么呢?十年走人家两百年的路不止，这其实是非常不好的。
受访官员乙:我觉得我们有时候条件还不具备。
受访官员甲:［绩效预算］不具备条件，因为在中国，说穿了是行政命令式的。
受访官员乙:而且一般领导都想搞亮点，只要是个新的，你可以随便做的。[23](www.chuimin.cn)
因此，相关改革的全面铺开以及被部门视做“近乎一步到位”的绩效评价并非财政局精心策划、主动出击的结果。尽管如此，对于绩效改革财政局局长还是有他自己的一些想法:
我们［财政局］局长想通过绩效评价抓抓资金，来要钱的太多了，最后都不满意。通过绩效评价就抓抓这些项目，对绩效不好的项目或占用资金的项目，就有了理由。钱花不出去的，也不给他们作预算。……钱花不出去怎么会有绩效呢?[24]
虽然绩效结果会成为预算的一个“理由”，但是绩效评估的目的却明确指向投入和财经纪律。财政局要求支出部门报告立项依据、绩效目标、资金支出的明细、财务管理制度和资金使用方式，这些都是投入合法、合规方面的信息，用于判断支出部门是否遵从预算规则和程序，投入是否按计划和规则使用。[25]从这个意义上而言，“绩效”依然与控制有关。
相对于B市，A市和C市财政局实施的预算绩效监督或绩效考评主要是财政局自主启动的，这可能是受国内其他地方政府的改革激励。A市财政局从2006年开始，决定选择部分重点项目开展绩效监督，并提出专项报告，对今后相关项目资金的管理、使用提出意见、建议。而其中所谓有选择的重点项目就主要包括了法定支出机构和准预算机构所涉及的项目[26]，从某种方面而言，A市财政局实行的绩效监督其实可以被视做控制上述各部门的工具。在C市，财政局并没有指明被绩效监督或考评的项目类型，而是很明确地在市直部门预算编制通知里指出要将绩效考评结果与项目库审核联系在一起，暗示了绩效评估对项目预算部分——即改革初期无法借由零基预算加以控制的部分——所能产生的潜在影响。这是一个“信号”。
部门预算要建立绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。市直部门和财政部门要将项目完成情况和绩效考评结果分别记入市直部门和财政部门项目库，作为以后年度审核的参考依据，以强化对部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析。[27]
但有趣的是，支出部门受访官员谈到绩效改革时，除了抱怨改革缺乏操作性、走形式而导致工作负担加重以外，似乎并没有明显地表现出这样一种担虑，即财政局正在通过这一措施来控制支出部门预算。一种可能的解释就是，改革初期的绩效更似引导预算参与者调整“注意力”的“符号资源”。支出部门需要学会的只是更加谨慎地提出预算申请，并将自己的注意力从原本倾全力一搏的预算资金分配过程部分地转移到预算执行过程。当然支出部门并不是没有觉察到绩效改革对其所可能产生的真正“威胁”，一旦预算管理系统正式地(哪怕只是部分地)在绩效结果与来年预算安排之间建立起关联，那么绩效信息就可以为财政局的预算控制提供有力的支持。
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2023-12-02
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