第一章省会城市预算过程:研究问题与研究方法从1953年到1978年，我国的地方财政管理体制基本上采取的是“统一领导，分级管理”体制，虽然在方法上屡经调整，但从实质上而言并未有根本性的改变。当然，要弄清楚“中国的预算过程究竟是怎样的”，需要对各个层级不同类型的政府预算过程进行调研，本书选择了省会城市的预算过程。......
2023-12-02
省会城市预算过程的政治与准预算机构的外围战
【摘要】：因此，“外围战”对于财政局当前应对预算分配权分散问题而言仍然不失为一个上策。
4.与“准预算机构”的“外围战”
对于财政局而言，要想通过预算改革成为真正意义上的核心预算机构，最大的困扰可能就来自那些有预算分配权的支出部门，因为它们的存在，使得财政局在数量非小的一部分财政资金上虽然仍可能拥有“话语权”，但却失去了“决定权”。尽管绝大部分有预算分配权的部门都是“很厉害的部门”[21]，但财政局显然并没有一开始就将他们视为不可逾越的阻碍。
在解决预算分配权分散的问题上，财政局更倾向于在现阶段先采用“外围战”，他们很少直接以削弱甚或消除这些可以称为“准预算机构”的预算分配权为目标来设计改革措施，而是以一种承认既定事实和友善的态度来与这些准预算机构“就事论事”——如何使准预算机构所掌握的财政资金预算与其他的部门预算同步运作，从而及时接受人大的监督以提高其合法性;如何提高这类预算资金分配的到位率;如何提高这类预算资金的效益，等等。财政局也更愿意将这种外围战与其职能的管理取向而非控制取向联系起来，例如，C市财政局一位预算官员在谈到针对准预算机构所实施的改革措施时就激动地指出:
财政［局］实际上是跟它［有预算分配权部门］在做事，我财政又不是说卡你。它原来讲，你财政是不是抓权啊?把它的权夺了，通过实际运作以后，我财政没有收它的权，只不过说，按照人大要求，加强财政监督管理。可以说，财政局是在给它们做出纳工作。[22]
尽管是“外围战”，财政局还是表现得相当谨慎，因为“就事论事”能“论”到何种深度取决于多方面的因素，包括预算改革的实际进度、市委市政府领导的支持力度、财政体制的约束，等等。此外，财政局的谨慎也可能出于这样一种考量，即对自身能力的保守估测，具体来说就是，如果集中了准预算机构掌握的那部分预算分配权，财政局自己能否就保证运作得更好呢?从财政局自身的人员、技术、管理成本等多方面来考虑，三市财政局的受访官员似乎并没有表现出足够的自信。因此，“外围战”对于财政局当前应对预算分配权分散问题而言仍然不失为一个上策。如果说完全集中预算分配权现在还不具备条件，那么如何在一定程度上形成与准预算机构的制衡就非常有意义了。也正是基于此，似乎很难将当前的外围战排除在控制取向之外。即使是在强调“不夺权”只提供“服务”的C市也同样如此，无论财政局预算官员如何表明其立场，准预算机构的担心都不是毫无根据可言的，因为该市财政局针对准预算机构所采取的改革行动似乎是一个“由表及里”、“步步为营”且仍未结束的过程(详见表3－1)。(www.chuimin.cn)
表3－1 C市财政局针对准预算机构的改革时间表*
*本表根据C市财政局《部门预算资料汇编(二)》(2004)整理而得。
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2023-12-02
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2023-12-02
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