省会城市预算编制方法及其特点

2023-12-02 理论教育版权反馈

【摘要】：这种预算编制方法非常明显是针对预算改革前基数加增长的预算模式。初期以零基预算为核心的部门预算改革多少让财政部门从“理论”上看到了一丝希望，或许这种新的预算编制方式就是对支出部门预算决策进行控制的工具。或许是受到零基预算中预算编制标准和科学分类方法的启发，C市财政局2006又推出了分类预算模式。

3.预算编制方法

三市预算改革的最主要内容之一便是新的预算编制方法——零基预算方法的引入。从理论上讲，零基预算要求支出部门每年都要为其全部预算进行辩护，而无论其前一预算年度中所获准的预算为多少。这种预算编制方法非常明显是针对预算改革前基数加增长的预算模式。改革前，建立在基数法之上的预算过程基本上可以看做是一种绝对增量预算，近乎“包干”性的基数不仅没有减少预算过程中的讨价还价反而激发了支出部门“包而不甘”，他们按照“保基数、争增长”的“宗旨”不断“侵蚀”着财政部门的预算分配权，与之伴生的则是预算约束软化、非正式预算制度“正式化”。初期以零基预算为核心的部门预算改革多少让财政部门从“理论”上看到了一丝希望，或许这种新的预算编制方式就是对支出部门预算决策进行控制的工具。事实上，支出部门也是这样来给零基预算“定性”的:

零基预算，我理解，从财政的角度来说就是个控制手段，压缩水分泡沫。但多数还是财政局要砍你的。人家财政局就不认可原来的那个基数，开会人家也老说:“现在是零基预算，不要以为好像在去年基础上怎么怎么。”^[11]

当然，财政部门也非常清楚，要想把零基预算从理论转变为现实，有些问题是不得不面对的，暂不论深层次的有关政治、财政管理体制或政治文化的问题，就是财政资源的稀缺性问题便足以使他们必须对改革措施做一些“改良”。^[12]于是，零基预算方法在中国就需要附注一份这样的操作指南了:“人员经费按实际、公用经费按定额、专项经费视财力”。

每年，支出部门和财政局都会按照市编委核定的实有财政供养人员数量来确定人员经费，由于财政供养人员数量是确定的，因此，这部分支出的预算就是一个简单的乘法计算结果，这样一来，按照C市财政局预算官员的说法，这部分预算就“一目了然”、“规范透明”了:

基本上人员经费，除了工资，所有津补贴都有规定，都是一目了然的，又有文件依据，又有标准。那么说，你再来谈人员经费有缺口，不可能，那就是你单位自己想的。是不是啊?我把人员测死了，人数虽然是个动态的，但是我按一个时点上的人数给你整理了以后，你人员变化了，我随时可以，就像公安的户籍一样，那是小变化，那不影响的，那么这块人员经费我给你确定死了，就比较规范透明了。^[13]

对于日常公用经费，则是通过制定所谓分项或分类定额标准来计算的，由于计算标准多是以人员或核定的部门行政资产，如汽车、办公楼，甚或以一个部门为单位^[14]，因此，日常公用经费也同样开始变得无需支出部门“费力”了。按照财政部门的理解，这部分支出的预算也显然不是依据原来的“基数法”形成的，每年支出部门都会重新对其加以计算和编报:

一般就讲，把公用经费人员经费搞零基预算。我刚才说了，你不做零基预算也是做零基预算，你原来公用经费做不到零基预算，我现在公用经费，日常公用经费可以做到零基预算，我就是按那个标准给你，把那个公用经费支出叫做人员化，就是跟人员经费差不多了。^[15](www.chuimin.cn)

于是，“零基之法”就这样在人员和公用经费上得到了落实。

由于人员和公用经费的预算在很大程度上是以一种类似自动完成的方式进行，因此，在B市已经明确支出部门“一上”时无需再向财政局报送人员和公用经费的预算，换言之，在“一上”时报送项目预算即可。^[16]而在C市财政局的预算官员看来，随着预算管理系统中各类基本财政数据库的进一步完善，上上下下的预算程序是可以再进一步简化的:

我觉得就没有必要“两上两下”了……我专项要建立项目库，你当时说不清楚，你到年初来［可以］说清楚了。那么在上半年的时候，一般进了数据库，通过我的中心，建立人员［经费］、日常经费的数据库，再有些专项里面我建立项目库，这样排了以后，“一上”没有必要了，通过我们自己掌握的数据库和标准，直接在“一下”控制数的时候，我就直接下，他可以根据我下的这个控制数去核实，看我有没有下少了，当然下多了它肯定不会说。^[17]

无论零基预算是否成功，或者和当初西学而来的事物相比已几乎面目全非，至少对于A、C两市而言，在实现预算控制的目标上，零基预算或许并不一定算做是失败的。因为，按照两市财政局的预算官员或支出部门官员的说法，市财力有限，人员和日常公用经费就已经占去了预算资金很大一部分(即所谓“吃饭财政”)^[18]，换言之，控制好了这部分资金即意味着控制了财政资金中的大部分。其次，三市施行零基预算方法以后，财政部门和支出部门在人员和日常公用经费预算部分所发生的讨价还价明显较改革前有所减少，虽然有关公用经费的定额标准在支出部门中还存在很多反对意见。讨价还价的减少暗示了支出部门在这两部分预算中的自主性和机动性越来越小。从上述两方面来说，零基预算还是在一定程度上发挥了控制各支出部门的功效。

或许是受到零基预算中预算编制标准和科学分类方法的启发，C市财政局2006又推出了分类预算模式。他们将预算分为四类^[19]:第一类是部门自身预算(简称A类预算)，即不含部门用于全市性工作或者下区支出指标预算，包括部门收入预算和部门支出预算。其中部门支出预算主要包括基本支出预算、项目支出预算两大类，以及机动经费预算等。第二类是部门专项经费预算(简称B类预算)，即对属于全市性工作以及下区支出指标中由市统一采购并由市本级列报支出的专项经费预算。B类预算由各部门单独编制，且与A类预算，即部门自身的预算平行编列，单列一张表反映并专门撰写编制说明。B类预算在国库集中收付中原则上实行直接支付。第三类是专项资金预算(简称C类预算)，主要是指基本建设支出、教育费附加支出、企业挖潜改造资金、科技三项费用和城市维护费五项资金的预算。此类预算分别由发改委、教育局、经委、科技局和建委来编制。第四类是下辖区支出指标预算(简称D类预算)。

财政局的意图似乎非常明确，即通过分而控制、分而治之的方法改变过去支出部门预算编报“麻子裹豆子”^[20]的局面，同时引入并逐步扩大标准化的分配模式，从而明确或者也可以说实际是缩小支出部门可以讨价还价的范围，进而使财政局实现对支出部门预算的控制。

省会城市预算编制方法及其特点

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