部门预算改革中综合预算原则的应用以及财政局展望

2023-12-02 理论教育版权反馈

【摘要】：也正是出于此原因，部门预算改革非常明确地通过强调综合预算原则来继续强化“收支两条线”管理。然而，财政局似乎并没有对综合预算表示出太多的乐观。[6]因此，在综合预算之名下按照差额返还的形式[7]来运作预算外收入仍然是通行于A、B两市的做法。

1.综合预算

三市部门预算改革均按照预算完整性原则明确表示实行综合预算，即对预算单位的预算内、外各项财政资金和其他收入，统一管理，统筹安排。财政局和支出部门的受访者形象地称之为“进笼子”。事实上，“进笼子”并不是在部门预算改革以后才开始的。早在1996年国务院就颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)，以清查部门预算外收入账户。从那个时候起，三市便开始实施“收支两条线”管理，预算单位的所有预算外资金均要进入财政局在银行统一开设的预算外收入财政专户中，部门不准再在银行单独开户，一经发现财政局将予全部没收，同时还要追究有关领导的责任。尽管如此，收支两条线管理并没有真正实现收支分离的目标。“笼子”是进了，但却没有动“刀子”，实现所谓的“统筹”，预算外收入实际还是与那些执收执罚部门的支出是直接相关联的。也正是出于此原因，部门预算改革非常明确地通过强调综合预算原则来继续强化“收支两条线”管理。

然而，财政局似乎并没有对综合预算表示出太多的乐观。即使“进笼子”工作在部门预算改革之初已经可以说“比较彻底”了^[4]，但财政局并没有“乘胜追击”，而是采取了比较灵活的态度。例如，A市财政局一位预算官员所言:

预算外的收入呢，进了笼子之后，基本上我财政预算和监管就明朗化些。但是预算外这一块，我相对给单位放得松点，你比如说我们原来，受财力限制没办法解决的公安［局］的加班补贴，我就让他去。公安［干警］很辛苦啊，咱们都休息他们还在［工作］，按理说按劳动法应该有，但我们自己拿不出。^[5](www.chuimin.cn)

当然，财政局是希望通过部门预算改革的推进逐渐使那些执收执罚的支出部门能够淡化对于“收入”的错误认识。但也不排除这样一种考虑，即财政局担心绝对严格地执行“收支两条线管理”可能会降低这些部门征收的积极性，进而减少财政收入。^[6]因此，在综合预算之名下按照差额返还的形式^[7]来运作预算外收入仍然是通行于A、B两市的做法。

无论如何，对预算外收入的统筹不仅仅是“进笼子”，还始终是财政部门实现作为真正意义上的预算机构的关键之一，而这取决于财政部门在实现“收支两条线”管理上能走多远和多快。C市预算改革中出台的有关收支彻底脱钩的举措应该说在这一方向迈出了很大的一步。根据2001年《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国发办〔2001〕93号)，C市财政局于2002年制定了市公安局等6部门收支脱钩试点管理办法，该办法要求自2003年起，这6个部门的收入须全额上交国库和财政专户以纳入市级预算管理，支出则按零基预算和综合预算的原则由财政局统一安排。2004年试点范围扩大到包括公、检、法、司在内的共32个市直部门，并计划其后几年逐步推广到所有执收执罚部门。^[8]尽管很难就此下结论说，C市通过这些改革举措就真正实现了所谓“彻底”的收支脱钩，但是通过这些举措却着实强化了财政局作为所有非税收入的主管机关的“身份”。

部门预算改革中综合预算原则的应用以及财政局展望

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