省会城市预算过程中的环境关注问题

2023-12-02 理论教育版权反馈

【摘要】：在很大程度上，预算仍然是内部人的游戏，预算参与者关注环境并主动接受环境因素的指引更多是因为他们需要趋利避害。

2.预算参与者对环境的有选择性关注

尽管预算参与者不能自主地选择何种预算环境，但是从三市的预算过程来看，它们本身受预算环境影响的程度是有所差异的，这导致它们常常有选择性地关注预算环境。

党政首长可能是最受环境因素影响的预算参与主体，地方经济发展、中央及省政府的相关政策、社会稳定，等等，都是其在预算过程中必须关注的环境因素。对于党政首长而言，不确定性以及由此产生的不利结果在很多时候是来自于预算环境的。而对于预算过程内部，虽然纷扰的矛盾和冲突不可能消失殆尽，但至少党政首长愿意相信或者假设自己的权力足以将其中的不确定性降至最低，从后文来看，事实也基本如他们所想。

财政局受环境影响的方面主要有两个，其一是影响财政收入的环境因素，无论是出于更自如地“分蛋糕”还是保证党政首长对财政收入的预期能顺利实现，财政局都必须时刻予以关注。其二是引发财政支出出现结构性调整和刚性增支的环境因素。

支出部门比较关注中央及省政府或“条条”意义上的上级管理部门的相关政策对支出方向的影响，以及物价水平波动对单位支出水平的影响。而对于财政收入他们一般很少关注。尽管可以想见的是，财政状况不会永远让人乐观，尤其是在自认为是“吃饭财政”的A、C两市，但对于支出部门而言，这一判断的理论意义大过实践意义。即使财政局在公开的场合向支出部门表达财政环境可能陷于不容乐观的局面，支出部门也很少将其作为威胁到本部门预算计划的问题。

相对于党政首长、财政局和支出部门，人大及其常委会可能最关注的是法制环境。预算改革后全国人大及其常委会制定颁布的每一部法规或重要决定几乎都能在三市找到“因地制宜版”。人大及其常委会对法制环境的关注并不仅仅是因为预算审查监督的最重要依据就是法律，就某种意义而言，法制环境与他们能否以一种更具实质性的身份进入既有的预算决策过程息息相关。

尽管预算环境在很多方面对预算过程都会产生影响，但是预算过程并没有完全处于受环境支配的状态中，除非预算环境改变了预算的游戏规则，或者全面改变预算参与者对预算的认知和行动策略。在很大程度上，预算仍然是内部人的游戏，预算参与者关注环境并主动接受环境因素的指引更多是因为他们需要趋利避害。

【注释】

[1]根据三市财政局有关预算改革的情况报告以及三市相关访谈资料整理而得。文档资料，编号DMYA2003C01; DMYA2004，DGYA2005C01，DNYA200602; DGYB2005C，DGYB2006C02，DGYB2007C; C市财政局编:《C市部门预算资料汇编(二)》，2004年版。访谈资料，编号YAC20050627p; YBCY20060719p; YCCY20060801a。

[2]根据三市财政局关于编制市直部门预算的通知或编制手册，以及三市相关访谈资料整理而得。

[3]尽管A市财政局印发的部门预算编制手册中未指明“一下”控制数是经市政府同意，但从对该市财政局预算官员的访谈来看这一环节显然是必需的。(访谈资料，编号YAC20050627p。)

[4]在现代公共预算中，根据议会与政府之间的权力分配关系，存在三种最基本的预算过程:议会主导的预算过程、行政主导的预算过程、议会和行政互相制约的预算过程。在议会主导型的预算中，预算申请和预算审批活动之间的联系主要存在于官僚机构和议会之间，议会不仅垄断了各个部门的预算审查和批准权，而且可以提出支出上的动议。政府首脑对预算过程的影响是很小的。例如，到1921年以前，美国的预算过程就是这样的(Rubin，1999; Forrest，2003)。在行政主导的预算模式中，由政府首脑在专门的预算机构的协助下自行审查各个支出部门的预算要求，然后形成一个总的政府预算，并在形式上送交议会批准。各支出部门都在预算上直接对行政首脑负责，而不能直接面对议会。在预算过程中，议会对预算过程的影响和作用很小(鲁宾，2001)。在发展中国家，政治过程一般是行政主导的。因此，它们的预算过程很多都是行政主导型的。而在议会和行政互相制约的预算过程中，在明确划分政府和议会预算权的基础上，政府和议会之间互相进行制约。1921年，尤其是1974年预算改革后的美国预算在一定程度上就是这种预算模式(马骏，2007)。当然在大多数情况下，所谓“主导”存在程度上的差异。

[5]这里参考了Schick(1988，1990)关于预算要素的划分方法和马骏(2006)基于中国公共预算实践对预算要素的重构。(www.chuimin.cn)

[6]这里预算环境主要是指相对三市预算过程而言的外部环境，不包括预算过程内部所谓的环境。

[7]［美］黄佩华、迪帕克:《中国:国家发展与地方财政》，吴素萍、王桂娟等译，中信出版社2003年版，第141页。

[8]C市财政局编:《C市部门预算资料汇编(二)》，2004年版，第38—39页。

[9]文档资料，编号DGYC2005C。

[10]访谈资料，编号YAC20050627p。

[11]C市财政局局长在2003年市直部门预算控制数下达会上的讲话。C市财政局编:《部门预算资料汇编(二)》，2004年版，第27—28页。

[12]文档资料，编号DMYA2003C03。

[13]文档资料，编号DMYA2003C02。

[14]访谈资料，编号YBE20060719a。

[15]访谈资料，编号YAC20050627p。

[16]文档资料，编号DMYA2003C02。